新时期社会工作参与社会治理：理论依据、动力来源与路径选择

冯 元

新时期社会工作参与社会治理：理论依据、动力来源与路径选择

冯 元①

国家治理路径由“社会管理”转向“社会治理”新轨道，其核心目标是通过多元主体合作共治，满足社会需要、化解社会风险、优化社会秩序、构建全民共建共享型社会。这种民生为本的新型治理必然需要以人为本的社会工作的参与。同时，社会治理又为社会工作发展提供了历史契机与生长土壤。两者在价值目标、实践路径、行动方向等方面具有高度的重合性、协同性与互动性。社会治理的主体结构、治理机制、治理目标优化与创新都可以依托社会工作专业力量与技术的支持。社会工作在参与社会治理的过程中，一方面要充分发挥已有的专业优势与功能，另一方面也要依据具体社会情境，积极借鉴和融通本土与西方先进社会治理理论思想和实践经验；而其参与社会治理的重点路径应聚焦于共享发展型社会政策体系构建、民生为本型社会建设、多元服务型基层社会治理、可持续发展型精准扶贫等领域。

社会治理；社会工作；民生为本；服务型政府；精准扶贫

2006年党的十六届六中全会做出“建设宏大的社会工作人才队伍”战略部署，使我国社会工作由此步入国家层面的制度性与整体性发展新阶段。2007年党的十七大提出“社会管理创新”和“加快推进以改善民生为重点的社会建设”战略任务，为社会工作的全面发展提供了强劲的政治动力和历史契机。2013年党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”新命题，并明确“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的多元社会治理方式。2015年党的十八届五中全会进一步提出“推进社会治理精细化”，并明确“构建全民共建共享的社会治理格局”的社会治理目标定位。国家持续推进社会治理创新为社会工作的有效参与释放了广阔的空间和资源，也大幅提升了社会工作参与的合法性和作用力。当前我国处于社会转型与经济转轨、改革深化的新时期，国家能力提升步入中等收入国家行列，经济发展步入中低速发展新常态，政府改革步入服务型政府构建态势，社会建设步入重点改善民生轨道，社会服务步入基本公共服务均等化航道，国家在应对复杂环境变迁和社会风险过程中进行了多方位的战略调整和制度创新。在此背景下，社会工作的专业优势和服务功能更加受到重视。因而，在2015～2017年连续三年的政府工作报告分别使用“发展”、“支持”、“促进”来凸显国家对专业社会工作的重视程度和发展力度。随着社会工作参与社会治理的不断深入，如何拓展其参与动力，参与路径，提升参与效能？是一个亟待探讨的前提性议题。基于此，本研究试图探讨社会工作在新时期参与社会治理的基本动力、路径与理论，以期为社会工作的实践与发展提供参考。

一、社会治理与社会工作的互动关系

社会治理理论是西方应对工业社会与后工业社会问题中所产生的理论。由于中西方的文化传统与价值基础存在较大差异，因而中西方的社会治理概念有所不同。西方的社会治理主要是指以理性经济人为基础的社会自我治理，而我国的社会治理主要是指多元主体参与社会公共事务的治理。①王浦劬：《国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析》，《社会学评论》，2014（3）。党的十八届三中全会对社会治理的基本内涵进行了明晰，社会治理体制创新的目标是构建政府、市场、社会与公众合作参与的多元社会治理主体格局，社会治理的四个关键节点是坚持系统治理、源头治理、综合治理与依法治理。因而，社会治理需要政府由管控型政府向服务型政府转型，将部分权力、资源与空间回归社会，积极培育社会组织与社会公众的社会治理参与意识和参与能力，并与这些新兴社会力量构建平等合作关系，共同参与民生建设与社会治理。

社会工作作为从应对西方工业化、城市化、现代化过程中出现的各类社会问题而发展起来的一门助人的专业和职业，它拥有自身的专业组织、专业人员、专业价值与专业方法。由于其自身在处理社会问题、缓解社会矛盾与预防社会风险方面有着独特功能与显著成效，因而成为西方社会治理的重要主体。从两者关系而言，首先，社会治理为社会工作发展提供了政治空间与合法性基础，在原有的管控型政府管理框架下，“维稳”成为政府主导性行动原则与核心目标，社会公共事务由政府全面包揽，社会工作缺乏嵌入政府管理体系的路径与机会，因而长期被排斥在政府管理体系之外；而在现行推进的服务型政府的社会治理框架下，政府将让渡相应的政治空间与社会资源，并将通过制度安排确认与优化社会力量参与社会治理的主体地位与参与机制，社会工作作为新兴社会力量将从中获得更多的行动空间与合法性身份。其次，社会工作将成为社会治理不可或缺的重要参与主体，在理念、方法、价值与目标上将为社会治理提供创新基点与持续性动力。从同构性角度而言，社会治理与社会工作在结构与内涵上具有一定的相通性。②顾东辉：《社会治理及社会工作的同构演绎》，《社会工作与管理》,2014（1）。

二、社会工作参与社会治理的理论依据

如何提升社会工作参与社会治理的参与效能呢？不仅取决于强劲的动力支持和精准的路径选择，更取决于其采用契合情境和现实需要的理论指导。专业社会工作者与服务机构在开展社会治理与专业服务时，需要将社会治理理论与社会工作理论紧密结合，根据实际需要来运用理论，并在丰富的实践中归纳提炼和创新本土理论。从而促进社会工作理论的本土化和实践化。

（一）积极借鉴和创新社会治理理论

“治理”在中西文化之中长期存在，尤其是在拥有两千多年皇权文化的中国，其得到广泛使用并具有广泛意涵。自1989年世界银行在《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》中用“治理危机”来解释非洲发展问题的根源后， “治理”开始受到西方学界的重视和研究。在20世纪90年代，一些西方学者在有关现代化的学术研究中基本形成了治理理论。1995年全球治理委员会在《我们的全球之家》中，将“治理”界定为“各种公共或私人组织在管理公共事务时所运用方式的总和；治理具有过程性、协调性、互动性和公私性”。①向德平、苏海：《“社会治理”的理论内涵和实践路径》，《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》，2014（12）。也就是说，治理是一个过程，而非仅仅是一套制度或具体活动；是一种协调与合作，而非管理或控制；是一种持续互动与共治，而非静态关联；是涵盖公私不同领域，而非局限于某一域。随着全球化、民主化与国际化潮流的兴起与扩展，中国在社会治理的实践探索与学术研究中都在积极借鉴西方的治理思想和经验。其中“民主”与“权利”等思想深刻影响着中国社会政策与社会事业发展，公民的社会参与能力与社会权利意识都得到大幅提升。这一变化值得专业社会工作者及服务机构在提供服务时加以关注和挖掘。对于社会工作而言，应该特别关注西方国家有关社会福利治理的思想变迁与模式转换。20世纪初，西方国家的福利国家体制基本成型，在二战后以英国为典型代表普遍建立福利国家制度，但因在20世纪70年代遭遇石油危机、人口老化、社会解组等多重问题而同时出现“市场失灵”与“政府失灵”，因而在20世纪80年代福利国家开始严重紧缩，并开始出现以英国首相撒切尔夫人和美国总统里根等为代表采用的“第三条道路”福利改革模式，从而出现强调政府、市场、社会、家庭与社区福利责任共担的“组合型福利模式”（也称为“福利混合经济”）。②黄源协、萧文高：《社会政策与社会立法》，台北：双叶书廊有限公司，2016，第 75～85页。中国在改革开放过程中长期实施的缺补型社会福利制度，但自2010年中国人均GDP达到4628美元而步入中等偏上收入国家行列后，意味着国家已具备构建适度普惠型福利制度的经济基础，因而可以清晰地看到，国家自2010年来在面向弱势群体的社会救助、社会保障、社会福利与公共服务方面的社会政策呈现出井喷性和体系性发展。在这种情景下，专业社会工作者及其服务机构需要积极借鉴西方社会福利理论与经验参与中国的福利治理。

国内学者自20世纪90年代开始关注社会治理议题，据中国知网（CNKI）数据库资料显示，2004～2013年，年度期刊论文成果由25篇增至145篇，2014～2016年年均期刊论文成果为1150篇，2017年1月至9月为713篇。可见国内学者对社会治理也进行了密集的理论研究，尤其是自党的十八届三中全会部署“社会治理创新”以后，有关社会治理研究的学术成果呈井喷态势。在推进专业社会工作参与社会治理的过程中，很有必要积极吸纳和借鉴国内外有关社会治理的理论成果，以提升参与的科学性和专业性。在中国历史长河中，围绕国家治理和社会治理一直有“德治”和“法治”两股主流思想的论争和实践。法家认为“圣人之治国,不恃人之为吾善也, 而用其不得为非也”，因而奉行法治；儒家则认为“道之以政, 齐之以刑, 民免而无耻。道之以德, 齐之以礼, 有耻且格”，因而奉行德治与人治。③河浚：《中国社会治理方式的历史考察与现实选择》，《山西财经大学学报》，2000（5）。中国自秦以后历朝历代多以儒家学说为统治思想，因而其国家治理模式多以德治与人治为主，其治理特点以礼为主，以刑为辅。儒家思想主导的德治与人治纵然有“文武之政,布在方策,其人存,则其政举;共人亡,则其政息”之软肋，但其“民惟邦本, 本固邦宁”、“民贵君轻”、“天之生民,非为君也;天之立君,以为民也”等思想蕴含了今天的“以人民为中心”以及“民生”等精神要义。④陈元辉：《儒家的多元化社会治理思想初探》，《西南民族学院学报（哲学社会科学版）》，2001（7）。这些优秀的传统文化思想和社会治理经验值得深入研究和借鉴。中国的工业化与城市化在1978年以后才加速前进，直至2010年城市人口比重才接近并开始超越农村人口比重。也就是说当前中国依然是一个农业、农村、农民居于主体位置的极具农业文明特点的社会，因而费孝通先生的“差序格局”思想仍适合当前的社会情境。

（二）积极运用和创新社会工作理论

社会工作参与社会治理的主要形式有政策服务、福利服务和组织服务。换言之，社会工作可以运用自身专业优势促进社会政策发展，提供优质福利服务和培育社会组织等，以激活社会活力、优化社会环境和增进社会福祉。在西方社会工作理论自20世纪至今的百年发展历程中，已经形成心理动力视角、危机干预模式、认知行为理论、系统理论、生态系统理论、社会建构论、人本主义模式、批判视角、女性主义视角、文化与民族敏感视角、增权理论、优势视角等丰富的专业理论体系。社会工作在运用理论与方法的过程中需要考虑他们在方法论、本体论和认识论上的异同，才能更好地提高理论对实践的指导性和应用性。其中方法论最为重要，它关涉到社会工作的理论应用与理论创新。社会科学领域基本形成了以孔德（Komte）《实证主义哲学》（1830～1842）为代表的实证主义，以马克斯·韦伯《人文科学导论》（1883）阐释主义，以马克思与恩格斯为代表的批判主义三大方法论①劳伦斯·纽曼、拉里·克罗伊格：《社会工作研究方法：质性和定量方法的应用》，刘梦译，北京：中国人民大学出版社，2008，第88～99页。。佩恩（Payne）依据不同方法论的哲学基础和行动取向，将社会工作理论划分为反身性—治疗性、个人主义—改良主义、社会主义—集体主义三种派别，他们在服务取向上分别为治疗性援助取向、秩序与结构维护取向、解放与改造取向②马尔科姆·派恩：《现代社会工作理论》，冯亚丽、叶鹏飞译，北京：中国人民大学出版社，2008，第9～13页。。这种理论分类的优点在于其考量了社会制度与文化，服务对象的所处社会位置与社会情境，有利于专业社会工作者及其机构根据具体情境选择具有契合性的理论和方法，从而提高专业服务效果。社会工作通过专业服务来帮助服务过程中，既不能忽略个人治疗取向的服务，也不能忽略社会改造取向的使命。因而，很有必要充分借鉴这种理论分类与选择方法，并结合中国的具体实践环境和社会制度发展和创新本土理论。

三、社会工作参与社会治理的动力来源

社会工作作为西方应对工业化与城市化问题的一项重要社会制度，遵循的是符合西方文化土壤与价值基础的理念、原则与路径。当其作为应对我国城市化、工业化与市场化问题的一种全新治理方法与社会制度引进时，必然要经历相当长时间的本土化才能适应我国的文化土壤与制度环境，也才能由“引入”的外生性发展转向“扎根”的内生性发展。纵观我国社会工作二十多年重建与发展历程，其“教育先行、实践滞后”的发展特征十分显著。有学者将这一历程划分为“1987～1998年的恢复重建，1999年至今的加速发展”两个基本阶段。③李迎生、韩文瑞、黄建忠：《中国社会工作教育的发展》，《社会科学》，2011（5）。虽然我国社会工作教育在社会工作理念推广、本土社会工作理论发展与专业社会工作人才培养方面产生了积极的作用，然而社会工作实践却在2006年以前长时间地被排斥在我国社会治理体系之外，并未开拓出广泛的专业实践领域和发展空间。究其原因，客观原因上是我国现行的社会服务体系仍由各级政府部门、人民团体、企事业单位与社区所组成的传统社会工作主导与包揽，专业社会工作难以获得嵌入与参与社会服务的必要空间与资源①王思斌：《中国社会工作的嵌入性发展》，《社会科学战线》，2011（2）。；主观原因上是专业社会工作在其发展初期自身能力与社会作用弱小，其社会价值不仅难以得到政府与社会的广泛认同反而甚至受到一定质疑，这致使政府与社会对社会工作难以给予足够的重视与积极的支持。2006年中央提出“构建社会主义和谐社会”的战略任务，构建和谐社会是一项系统工程，必然需要政府、市场、社会与公众的共同参与才能实现，因而社会工作作为一种富有创新性与建设性的社会力量，被中央确定为构建和谐社会战略任务的重要参与主体，并由此步入教育与实践全面发展的历史新阶段。深度审视2006年以来我国社会工作教育与实践加速发展的运行逻辑，不难发现其重要的动力来源于国家社会治理创新的现实需要和行政驱动。

（一）构建多元社会治理主体格局需要社会工作参与

以往，我国实行的社会管理实质上是由政府主导的社会控制，其目标是“维护社会稳定”，而现今推进的社会治理，则是期望各主体基于平等原则协同与合作，其目标是“促进社会服务”。随着社会转型与经济转轨持续，我国已经并继续深处经济社会体制深刻变革、社会结构深刻变动、社会利益深刻调整、社会观念深刻变化等社会情境中。②陆学艺：《当代中国社会结构与社会建设》，《北京工业大学学报（社会科学版）》，2010（6）。这种整体性与全方位社会变革所带来的复杂社会问题与社会矛盾，任何单一的社会治理主体都难以具有独立治理全部社会问题的资源、技术与能力，因而政府如果再以以往那种单一社会管理主体进行国家治理，则各类社会治理活动必然会不同程度地呈现出治理成本高、治理效率低与社会响应低的“政府失灵”现象。③范如国：《复杂网络结构范型下的社会治理协同创新》，中国社会科学，2014（4）。广为共识的是，我国已经进入经济社会改革深水区，要破解体制僵化，激发发展活力，预防社会风险，唯有构建政府、市场与社会多元治理主体体系，才是促进社会“善治”的可行出路。社会工作作为在西方长期社会治理实践中被证明极具执行力与建设性作用的重要主体力量，同样对我国社会治理创新具有重要而积极的作用。社会工作既是一项社会制度，能够促进社会政策、社会福利制度发展，同时也是一种社会行动，以社会工作组织与专业社会工作者为社会行动者直接参与各项社会治理行动。因而，社会工作不仅是重要的社会治理主体，同时还能以其专业的方法与理念促进其他社会治理主体的发展、协调与合作。一般而言，作为社会一方的社会治理主体主要包括社会组织与社会公众，进一步说，志愿服务类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织则是参与社会治理的主体性社会组织。因而，党十八届三中全会将“激活社会组织活力”作为推进社会治理创新的重要着力点，并将这三类社会组织的培育与发展纳入重点工作议程。从近年全国社会组织培育实践来看，由于社会工作组织与这三类社会组织在理念、价值、目标、业务与功能等方面有着高度的融通性与互构性，因而以民办社会工作服务机构、社会工作行业协会为主体的社会工作组织成为各地社会组织培育与发展的核心内容与重点目标。可见，我国在推进社会治理创新中，政府必然要进行自我“瘦身”，将本该属于社会的“权力”与“社会事务”归还社会，并积极培育和发展社会组织，促进社会自治与公众参与，构建多元社会治理主体体系。而社会工作正是因其能为这种国家战略实施提供实践力量与理论参照，而被纳入社会治理的国家顶层制度设计与战略任务实践框架中。因此，社会工作所获得的这种发展动力具有整体性、加速性与系统性，并呈现政府强力主导发展与社会工作行业自主弱发展的特点。

（二）创新复合型社会治理机制需要社会工作参与

社会治理与以往的“头痛医头、脚痛医脚”的单一治理与事后治理机制不同，强调的是系统治理、源头治理、综合治理与依法治理相结合的复合型治理机制。这一复合型社会治理机制与社会工作的理论与方法具有广泛的内在重合性。改革开放是中国共产党在关键时期所做出的关乎国家与人民命运的伟大决策，这一战略决策既创造了国家与民族由积贫积弱走向富强的发展史，但也在社会转型中产生了诸多不为人的意志所能控制的社会风险与社会问题。正如吉登斯所说“人类的确在创造着自己的历史, 但历史却并不是按照人类设计好的方案发展前行”，人类行动总是受到意料之外的后果与未意料到的后果所影响。①安东尼·吉登斯：《“人类创造历史”——对一个复杂命题的新解读》，郭忠华译《学术月刊》，2009 （10）。从这一观点出发，可以审视发现我国近四十年的经济社会改革过程中，同样受到对某些改革后果估计不足和未预料某些改革后果的因素影响，时下出现的各类贫困、贫富差距、社会失范、社会心态不良、环境污染等问题和风险就是重要例证。如何预防与消减这些层出不穷的社会风险与社会问题？社会工作则以其独具的专业优势为达到这一目标提供了新的治理思路与方法。首先，社会工作以“人在情境中”理论作为行动指引，关注人的心理、生理与社会发展，注重从个体、群体、社区、组织、文化与制度等微观、中观、宏观社会环境系统性分析和解决社会问题。②史柏年：《社会工作实务》，北京：中国社会出版社，2010，第4～6页。其强调人与环境的良性互动，人的心理、生理与社会的协调发展，正是构建社会主义和谐社会的目标所在。我国社会转型涉及观念、利益、结构、体制等方方面面的深刻变革，因而个体与社会所面临的风险与问题也是由诸多因素所致，这要求必须从个体与社会、人与环境角度对社会问题进行系统治理。无独有偶，社会工作的系统理论与生态系统理论恰好为社会治理所强调的系统治理提供了具体的理论依据和实践路径。其次，社会工作具有个案、小组与社区以及个案管理等工作方法，注重“以服务对象为中心”的原则对个人与家庭开展服务，并积极倡导“家庭为本”与“社区为本”的社会服务路径。众所周知，中国长期的农业文明与封建政治体制赋予了家庭独特的地位与作用，在“家国同构”的社会体系中，社会转型所产生的诸多社会问题都可以分解成个体与家庭的问题。因而，将社会治理重心前移到家庭与社区，便可能从根源上治理社会问题，达到“标本兼治”的目标。由此可断定，社会工作的核心方法将是社会治理中源头治理的首选理论与方法。再次，社会问题往往不是单因素所致，而是多因素所致，因而在治理社会问题时必然要整合各种资源、手段、技术与方法进行综合治理。吉登斯提出“社会整合”与“系统整合”，既要注重具体的面对面的社会互动中的系统性，也要注重在处理集合体关系中的系统性。③杨善华：《西方社会学理论（下卷）》，北京：北京大学出版社，2006，第102～104页。社会工作的个案管理是一种运用评估、沟通、咨询、协调、教育、示范与倡导等技巧提供“包裹式”服务最大限度地恢复与发展服务对象社会功能的服务方法。④玛丽安娜·伍德赛德、特里西娅·麦克拉姆：《社会工作个案管理》，隋玉杰等译，北京：中国人民大学出版社，2014，第6～8页。这种注重资源整合与服务整合的服务方法为社会治理中的综合治理提供了全新的视角和策略，因而在参与社会治理中具有广阔的应用空间和发展前景。还有“文化敏感”与“民族敏感”理论，对于我们如何在存在显著城乡、地区、民族、阶层、性别差异的情境中开展精准扶贫有着重要的实践指引作用。如果能够基于尊重、理解和包容不同群体和民族的文化、习俗、宗教、语言、价值观以及生产与生活方式的差异的前提下，瞄准服务对象的需要与问题，才能更好地提升精准扶贫的成效。最后，从依法治理来看，其目标是促进社会问题与利益的诉求、表达、调查、评估与处置流程的制度化与规范化，弱化社会控制而增进社会沟通，减少社会矛盾与社会冲突，实现社会秩序和社会团结。社会工作注重与服务对象建立平等互动与合作参与的良好专业关系，并通过签订服务协议的方式确保服务过程的秩序与规范，这无疑为依法治理提供了重要的理论参照。如果按照服务型政府的构建逻辑，政府官员要由具有行政傲慢的“管理者”转变为将民众需求作为自身行为指导的“服务者”。①张乾友：《论政府在社会治理行动中的三项基本原则》，中国行政管理，2014，（6）。这无疑意味着政府官员必须借鉴社会工作的专业关系理论，既注重制度化治理理念与机制的构建，又要注重在制度框架下探索互动式、参与式、协商式的治理服务。鉴于以上分析，不难发现发展社会工作是社会治理的现实需要，也是社会治理机制创新的重要理论参照来源与实践路径拓展。

（三）实现人本主义社会治理价值目标需要社会工作参与

党的十八届三中全会指出社会治理创新“必须着眼于维护最广大人民根本利益”，“增强社会发展活力”和“维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”，这清晰界定了社会治理的核心目标就是维护、实现与发展人民利益和促进良性社会秩序。正如格里·斯托克所言“治理的根本归属是创造社会条件以保证社会秩序和集体行动”。②格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，国际社会科学(中文版)，1999，（2）。有学者从社会关系类型考察社会价值取向，认为权力关系造就的是“官本位”价值取向，指向秩序目标；法律关系造就的是“权利本位”价值取向，指向公正目标；伦理关系造就的是“人本位”价值取向，指向服务目标，传统的统治型与管理型向现代服务型社会治理体系转型过程中，第一次将服务价值置于价值体系的核心位置，并成为服务型社会治理的终极价值。③张康之：《政治文明与社会治理体系的核心价值》，《社会科学研究》，2004（2）。社会工作是以利他主义为指导，坚持“助人自助”与“以人为本”价值原则的助人活动。④张和清：《社会工作: 通向能力建设的助人自助——以广州社工参与灾后恢复重建的行动为例》，《中山大学学报（社会科学版）》，2010（3）。在西方社会福利发展体系中，社会工作是社会福利制度的重要组成部分，社会工作者是社会福利服务的传递者，因而其专业属性是以实践性与实务性为特征的。从我国独特的文化情境与社会工作实践而言，本土社会工作的基本实务结构由党的思想政治工作与群众工作，政府的公共服务与社会福利服务构成，而社会福利服务是我国本土社会工作实务的主体结构。⑤王思斌：《中国本土社会工作实践片论》，《江苏社会科学》，2011（1）。反观社会治理与社会工作的价值目标定位，两者具有广泛的重合性与相通性，都遵循以人为本原则， 以发展社会服务，促进社会秩序，提升人民幸福为实践目标。社会工作参与社会治理价值目标的构建与实施具有现实路径，一方面，在社会治理创新中所构建的服务型政府以及培育的社会服务组织，其服务理念与价值乃至服务技术与方法都可以由社会工作提供理论参照；另一方面，社会工作作为政府培育的重点社会力量，可以在直接参与社会福利服务与公共服务中践行社会工作价值与目标。

四、社会工作参与社会治理的路径选择

创新社会治理体制是推进我国国家治理体系与治理能力现代化的重要内容与基本途径，也是关系到我国全面深化改革成败的重要因素。在推进社会治理创新过程中，既要避免过高估计西方社会治理理论与模式优势，而缺乏本土社会治理能力自信，又要避免过高估计我国传统社会治理理论与经验的现实可行性，而缺乏现代中国特色社会主义理论与道路自信，因而要理性地检视和反思中西、古今社会治理的思想与经验。①郑杭生、邵占鹏：《中国社会治理体制改革的视野、举措与意涵——三中全会社会治理体制改革的启示》，《江苏社会科学》，2014（2）。有学者指出我国当前社会治理创新存在几个认识误区，维稳目标取向重于维权目标取向，党政包揽多于社会参与，风险控制重于民生建设，临时性治理多于制度性治理。②姜晓萍：《国家治理现代化进程中的社会治理体制创新》 ，《中国行政管理》，2014（2）。破除各种社会治理创新的思想与行动障碍，就必须要以开放的视野、广阔的胸襟、理性的思维、饱满的活力应对复杂的事务与环境，更重要的是必须改革社会体制机制，完善相关政策制度，坚持党委领导下多方参与、合作共治理念。社会工作作为新生社会治理主体，虽然具有独特的治理能力优势，但其在中国的本土化发展尚处于起步阶段，自身力量和能力还十分弱小。因而，社会工作要不失时机地把握好社会治理所蕴含的巨大发展机遇与平台，积极回应社会治理创新的现实需要，拓展自身参与社会治理的基本路径。

（一）倡导与回应：积极参与社会政策体系建设

社会治理方式现代化的归属是依法治理，加强法律制度的建设与完善，是保障制度性社会治理的前提基础。2014年党的十八届四中全会就推进依法治国提出的战略任务与目标，为制度化社会治理发展指明了方向。从国家治理的制度体系而言，基本包括法律制度、党的制度和社会制度三个制度体系。③胡鞍钢：《中国国家治理现代化的特征与方向》，《国家行政学院学报》，2014（3）。社会制度体系主要涉及社会自治与居民自治，涉及公共服务与公益慈善事业，涉及社会组织与公众自我管理、服务、教育与发展等事项，因而是社会治理需要重点改革与完善的政策领域。从我国的实践来看，社会制度体系主要由涉及民生为重点的公共服务与社会福利服务的各项具体社会政策构建成。由于社会福利服务行动就是社会政策实施的过程，而社会工作是社会福利制度内部构成要素和外部服务转化者，因而社会工作与社会政策有着双向互动的紧密联系。④王思斌：《社会政策实施与社会工作的发展》，《江苏社会科学》，2006（2）。一方面，社会工作在面向各类弱势群体开展服务时，能够代表和体察服务对象的利益诉求和需要，并运用专业的方法将这些诉求与需要转化为具体的政策建议与方案，通过与政府及其他组织进行游说与沟通，推动与协助政府完善和创制社会政策；另一方面，政府与其他组织所提出的社会政策，社会工作又可以积极响应，根据政策制定者与执行者的要求，将社会政策转化为具体的社会福利服务与社会服务，并以服务的方式传递给各类社会政策对象，以满足社会政策对象的需要与问题解决。如2013年至今国家有关流浪儿童、留守流动儿童等五类困境儿童社会保护和社会保障政策的出台，与社会工作者及其机构长期以来关于困境儿童保护的政策倡导是分不开的。而这些新政策的实施，又需要社会工作者及其机构将政策内容转化为具体的未成年人服务才能得以实现。现阶段，社会工作需要充分发挥自身政策倡导的专业优势与能力，积极参与和促进民生政策、公共服务政策与社会福利政策的发展与完善，为社会治理的制度化与规范化推进提供制度支持。

（二）服务与整合：积极参与民生为本的社会建设

广义的社会建设包括政治、经济、文化、社会与生态建设，它与我国提出的“五位一体”的中国特色社会主义总体布局的基本内涵相一致。狭义的社会建设主要是指为应对我国社会转型与经济转轨过程中出现的各种社会问题与社会风险，有组织有计划地进行的改善民生、促进社会秩序、推动社会进步的社会行动与过程。①陆学艺：《社会建设就是建设社会现代化》，《社会学研究》，2011（4）。党的十八届三中全会指出“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益”，而维护人民根本利益的核心路径就是保障和改善民生。可见，社会治理的核心目标之一仍然是加强和促进民生为本的社会建设。一般而言，民生建设包括教育、就业、收入分配、社会保障、健康保障五大领域。②彭华民：《论民生为本的中国社会建设创新》，《社会工作》，2013（3）。2017年《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》将与民生密切相关的公共服务进一步界定为公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育、残疾人服务等八大类共81个具体服务领域。从社会工作与社会福利的角度而言，民生取向的社会治理的重点是构建适度普惠型社会福利制度，其包括社会福利政策体系与社会福利服务体系两个方面创新发展，而民生建设的大部分内容都可以归入社会福利范畴。因此，社会工作在参与民生建设中具有广阔的应用空间与作用平台。我国传统的补缺型社会福利制度主要由“民政福利”与“单位福利”构成，由于单位福利已经在计划经济转向市场经济的过程中迅速消解，而适度普惠型社会福利制度上又尚处在初步探索创建阶段，因而民政在推进社会福利与民生建设中必然要发挥骨干作用，同样，民政部门在推进社会工作发展中也将扮演主导角色，并在发展理念上主动承认“民政工作是中国特色的社会工作”。这一点从社会工作优先在民政工作领域发展的客观历史可以得到证实。从福利多元主义理论与社会治理理论而言，社会福利治理与民生建设必然是选择多元主体协同与合作治理的路径。从近年的实践来看，社会工作的发展已经由民政迅速向其他政府部门、企事业单位、人民团体和社会组织所属的业务领域扩展。社会建设的重要目标是促进“改革发展成果由人民共享”，而社会工作主要以弱势群体与个体为服务对象，通过服务帮助弱势人群提升共享改革发展成果的机会、能力与质量。我国2.67亿流动人口，1.57亿农村留守人口，0.8亿低保人口，2亿老年人口，0.85亿残疾人口③宫蒲光：《社会工作：社会治理创新的重要制度安排》，《中国民政》，2014（7）。，这些群体同是民生服务与社会工作服务的重点对象。事实上，这些群体主要属于贫困人口群，需要国家以战略扶贫方式来提供支持和保障。因而，国家近三年接连制定和实施《关于打赢脱贫攻坚战的决定》与《关于支持社会工作专业力量参与脱贫攻坚的指导意见》等有关“精准扶贫”的国家战略性政策。并提出“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”六大精准扶贫策略来提升弱势群体的贫困治理水平。④习近平：《携手消除贫困促进共同发展》，《老区建设》，2015（19）。由此而论，如果社会工作能够在国家贫困治理战略中充分发挥作用，有效帮助这些贫困弱势群体解决好所遭遇的教育、医疗、住房、就业、健康等问题，有效恢复和提升他们的社会功能与适应力，则会有效提升社会建设、社会福利与社会治理的成效。因此，社会工作在广泛参与民生为本的社会建设中，既要以专业与优质的服务取得社会认同，也要整合各社会建设主体以及服务对象的资源、技术与优势，实现真正意义上的协同与合作治理。

(三) 引入与生根：积极参与基层社会治理创新

社会工作发展与社会治理推进具有一定的同步性、协同性与互动性，社会治理为社会工作本土化、专业化与职业化提供了现实路径与生长土壤，社会工作又为社会治理创新提供了理论、技术、方法与人才，两者具有高度的相通性与共赢性。创新社会治理体制的着力点主要在转变政府职能与培育社会组织，政府核心本职工作以外的公共服务、民生服务、社会福利服务都将大幅度交由社会力量承担。⑤周晓虹：《社会治理体制改革的路径创新》，《江苏社会科学》，2014（4）。由于服务一般都是通过服务者、家庭、社区、组织等媒介传递给个体的，因而，服务总是具有基层性、微观性与个体性。这决定了社会工作以各种服务的形式参与社会治理时必然具有基础性、基层性与微观性。换言之，社会工作的实践与实务特性决定了其主要功能在于参与和创新基层社会治理。从社会工作参与的领域类型来看，需要积极参与基层社区治理，社会工作通过个案、小组、社区工作方法进行服务介入，通过社区教育、社区动员，促进居民权利、参与、服务、治理意识提升，满足居民需要；需要积极参与基层社会服务组织培育，积极发展社会工作自组织进行引领与示范，倡导与支持公益慈善类、社区社会服务类社会组织以及居民自组织的培育与发展，促进社会组织成长为社会治理重要主体；需要积极开展各类基层服务，面向各类弱势群体开展心理疏导、行为矫治、资源链接、社会融合、利益协调、矛盾调解等专业服务，帮助他们改善生存状况；需要积极预防和应对突发风险，社会工作不仅要做好各项社会风险的预防和预警，而且需要在突发事件与风险爆发时提供及时有效的干预服务，促进公共安全与社会和谐；需要积极参与社会治理的监督与评估，当前治理腐败已经成为党和政府无法回避的现实课题，建立完善的监督与评估操作程序与指标体系，确保社会治理取得实效。不容忽视的是，社会工作在广泛参与社会治理的过程，事实上也是由初期嵌入社会治理领域“引入”过程到中长期融入社会治理土壤“扎根”的过程。

Social Governance through Social Work in a New Era: Theoretical Basics, Motivation Sources, and Approaches

Feng Yuan

The national governance shifted from “social management” to a new track of “social governance”, with its core goal to co-rule through multi-agent, to meet the needs of society, to resolve social risks, to optimize social order, and to realize the collectively building a shared society. This new type of livelihood-oriented governance necessarily requires the participation of people-oriented social work. At the same time, social governance provides a historical opportunity for the development of social work. They have high coincidence, synergy and interaction in the value of target, path of practice, and direction of actions. The social governance main structure, governance mechanisms, and optimization and innovation of the 6governance objectives can rely on professional strength and technical support of social work. In the process of social governance through social work, it is recommended to fully play the existing professional advantages and functions on one hand, and on the other hand to actively learn from the local and western social governance theories and practices based on the specif i c social context. And its focus on social governance should be given on the path of sharing the development of social policy system, livelihoodoriented society building, multi-service-oriented grassroots social governance, and sustainable development of precision poverty alleviation.

social governance; social work; livelihood-oriented; service oriented government; precision poverty alleviation

全国教育规划重点课题“特殊职业教育残疾学生职业能力培养策略研究”（DJA140243）；国家社科基金青年项目“生态系统视角下流动儿童权利保护与社会工作干预研究”（13CSH100）；教育部人文社会科学研究青年基金项目“城市困境儿童发展型救助中的社会组织服务传递机制研究”（17YJC840048）。

冯元，台湾东海大学社会工作学系博士候选人，南京特殊教育师范学院管理学院讲师，主要研究方向为社会福利、社会工作、儿童保护研究。（南京，210038）

（责任编辑：张瑞凯）