国外区域大气治理财税政策研究

■文/赵世萍 路斌

国外区域大气治理财税政策研究

Study on foreign fiscal and taxation policies of the regional atmospheric treatment

■文/赵世萍 路斌

世界各国的大气污染治理一般都经历了从末端治理到源头防治再到环境保护的过程。在这个过程中，各国十分注重发挥财税政策的作用，不断探索和实施多样化的财税政策。经过几十年的努力，世界各国的大气污染治理取得了明显的效果，并逐步形成了完善的体系和运行机制。

一、合理划分政府间环保事权

（一）清晰的纵向环保职责划分

国际上发达国家在环境保护和大气治理中，有着非常清晰的政府间职责划分，各级政府各司其职，形成合力。在环保事权的划分上联邦制国家与单一制国家有很大的差异。联邦制国家，宪法对中央政府的权利进行了明确的规定，地方政府具有较大的独立性和自治权，体现在环保事权划分上突出表现为中央政府与地方政府谁对环保责任负责兜底的问题。在单一制国家，权利被赋予了中央政府，中央再授予地方政府，在环保职责上更多的表现为自上而下的层级制，各层级政府之间有着比较明确的职责范围。

美国是联邦制国家，各级政府在宪法上相对独立，并在法律规定的范围内独立行使各自的职权。联邦、州和地方政府同时在环保领域承担各自职责，形成了各级政府在环保领域各司其职的模式。联邦政府主要负责宏观层面和跨界污染物的相关法规、政策的制定，如制定全国性环保法律，制定全国的最低环境标准，解决全国范围内的重大环境问题等。各州政府全面负责州辖区内的环境质量，在联邦总局环境标准原则的指导下，可以根据本州的实际情况，通过立法和制定政策，应对大气污染。地方政府则主要完成州政府法律规定的事务及其授权的事务。在环保机构设置上，联邦层面，美国环保局负责全国性的环保事务，其下辖的十个区域办公室，负责监督区域内各州对联邦的环境法律、项目的执行，协调州与联邦政府的关系。在州层面，美国各州都设有自己独立的环境管理机构，这些环境管理机构不是国家环保局的附属部门，它们只对本州负责，具有独立的职责和法律地位。不同层级的政府在相互独立的前提下，即各有侧重又相互补充和交叉。

日本是典型的单一制国家，宪法并不明确划分中央与地方的权利，地方的权利来自中央授权。日本的财权高度集中于中央政府，而事权大多分散在地方政府，中央政府和地方政府的财政关系非常明晰。在环境污染治理上，中央政府负责全国性法律及环境标准的制定与监督，实施有关空气污染、水质污染以及污染物排放等的管制，大气污染相关信息的提供，环境调查、环境监测等。地方政府按照中央环保相关政策，根据当地的环境污染情况，制定地方环境保护政策。地方政府无力承担的事务划归中央或由中央出面协调。若中央政府独立承担的事务最终发生在地方，则作为中央对地方的委托事项处理。为了协调财权集中在中央，事权分散于地方的矛盾，日本建立了规范的财政转移支付制度。

（二）建立区域合作共治的模式

空气污染的跨区域性质决定了大气治理不仅需要政府的纵向联动，而且需要区域之间的合作与协同。许多国家设立了跨行政区域的、独立的、专门的公共机构，负责跨界范围内政府、企业和公众的全面协调与合作。美国环保局建立了一系列区域大气环境管理机制，如南加州海岸空气质量管理区、臭氧污染区管理区、能见度保护与区域灰霾管理区等。在这些区域内设立统一管理机构，加强跨界合作，运用各种综合手段进行协调和管理。

此外，发达国家借鉴城市区域管理模式，在大气污染治理过程中进行了很多探索。如以加拿大多伦多为代表的“整合治理模式”，以英国的伦敦为代表的“分层复合治理模式”，以美国匹兹堡为代表的“多边联合治理模式”，都取得了很好的效果。

二、出台有针对性的财税政策

（一）发达国家大气污染形成的主要原因

通过对发达国家大气污染成因分析发现，造成空气污染的主要原因不外以下几种：一是工业排放。欧洲的工业化起步早，随着工业化扩展，工业生产所需的煤炭、石油等能源消耗逐年上升，产生了大量的煤烟和二氧化硫，引发了严重的大气污染。20世纪中期，英国、法国等工业化国家，由于大气污染造成的公害事件频发。二是生活排放。伴随着工业的飞速发展，欧美等发达国家先后实现了城市化，大量人口向城市流动，人口和工业过度集中带来极大的环境负担，因此产生的大量生活排放，也是大气污染的元凶之一。三是汽车尾气排放。技术的进步加速了汽车工业的发展，尤其是汽车进入家庭带来了尾气排放污染。汽车排放的烟尘微粒不仅是雾霾天气的主要污染源之一，还能引起“光化学烟雾”等。四是特殊的地理环境和气候条件。以英国伦敦为例，伦敦处于泰晤士河谷地，缺少风的流动，加上英国气候温和湿润，易出现逆温现象。特殊的自然环境和气候条件使伦敦地区的空气不易流通，容易导致各种烟尘聚集，形成雾霾，引发空气污染。

不同国家以及同一国家不同时期的主要污染源存在明显差异，英国早期的污染源主要是工业生产和生活取暖产生的煤烟，日本主要的污染源是工业排污与汽车尾气，德国则是汽车尾气及邻国污染物的漂移。针对不同的污染源，各国治理大气污染的政策也各有不同。

（二）出台针对性的财税政策

在大气污染治理的过程中，各国根据本国污染源及实际情况，采取了不同的治理路径和政策手段。一类是以行政手段为主的治理方式，通过制定法律法规，辅之以必要的财税政策，取得了立竿见影的效果，如英国初期的治理模式。另一类是以经济手段为主，充分发挥市场机制作用，达到治理污染的目的，如美国等国家。各国大气治理财税政策主要侧重以下几个方面：

一是促进能源结构调整。1、政府通过财政投入和财政补贴，扶持清洁能源、转变低碳经济和改造老旧能源设备。如企业和研究机构研发新技术、新产品，英国政府给予其费用总额70%的资助。居民改造老旧燃炉，英国政府补贴40%费用，对采用可再生能源供暖的家庭户均补贴1000英镑。美国对一些重点可再生能源项目提供30%的现金补贴。2009年奥巴马宣布投资24亿美元对新型电动车以及车用电池的研发项目给予补贴。2、利用税收政策鼓励节能减排。首先，对产生污染的企业和个体征收环境税。早在20世纪70年代，美国就开始征收二氧化硫税。为促进能源节约、限制能源过度消费，美国征收能源消费税，包括联邦消费税、燃料税等税种。其次，对节能减排产品和项目实行税收优惠：比如，美国政府规定，电力公司向居民提供安装节能设施的费用可以免税，向商业和工业用户提供的节能费用也可以按照一定百分比免税。美国政府对新型煤炭技术项目投资、煤气化投资和节能建筑减免税收，对防治污染的专项环保设备可以加速折旧，并在5年内计提完折旧。

二是加快产业结构转变。面对环境污染和能源短缺，英国政府加大了对服务业的扶持力度，大幅降低对传统制造业、煤炭采掘业等污染严重产业的补贴，使得这些长期依赖政府补贴的高污染产业萎缩，制造业就业岗位逐渐下降。同时，政府出台税收减免政策，大力资助一些尚未实现盈利的服务性企业，实行按照研发费用24%进行现金退款的政策，使得金融等服务业的就业水平快速上升，逐步完成由制造业为主向服务业为主的转变。

三是引导个体消费行为。政府通过财政投入促进公共交通的发展，同时利用税收手段，促进居民改变出行方式。如英国自2008年起开征机动车环境税，根据机动车二氧化碳排放量征收机动车环境税，鼓励消费者选择低碳排放汽车。英国伦敦为减轻交通拥堵和空气污染，从2003年起对进入市中心的私家车征收“拥堵费”，并逐步对环保、低能耗车辆实行减免机动车环境税，由此获得的收入用于改善伦敦的公交系统。为了鼓励市民选择低排量或使用清洁能源的新能源汽车，2010年美国联邦国税局宣布，截止到2010年年底，购买指定产品最多可享受30%最高至1500美元的减税。

四是实施政府绿色采购政策。许多国家都出台了政府绿色采购政策，引导和促进环保产品的生产与消费。英国对可再生能源电力实施政府采购，推动可再生能源电力的发展。英国政府绿色采购占政府采购的份额超过了30%。美国相关法律规定，联邦政府机构必须采购具有“能源之星”标志的产品，以此促进节能环保产业的发展。

英国在制定大气防治财税政策时，引导与强制并重，美国则更强调发挥市场机制在大气污染防治上的作用。

三、辅之以必要的财政支持

世界各国在各级政府出台针对大气污染治理的财税政策的同时，也通过财政支持制度来保障地方财力、事权和支出责任的匹配。各国采用财政支持的手段来实现区域间的财政平衡，利用生态补偿机制来平衡各方的利益关系。

（一）纵向转移支付

在大气污染治理的过程中，世界各国的地方政府承担了主要的事权和支出责任，其中央政府则通过纵向的财政支持来保障地方财力和支出责任匹配，调节区域间的财政能力。

美国通过一般性财政支持的形式，将资金无条件地划拨给地方政府，以确保其在大气污染治理中的财政需求。根据美国环保局的财政预决算报告，2013至2015年，美国联邦政府对州政府和地方政府的大气污染防治财政资金支持分别是2.24亿美元、2.28亿美元和2.43亿美元，联邦政府的大气环保投入资金约占其环保总投入的10%。

美国联邦政府还通过专项补助的方式拨款给地方政府用于特定的环保用途，专项补助财政拨款要求地方政府按照指定的用途和方式使用所拨款项，且地方政府需要拿出一定比例的配套资金。美国专项补助主要的支出项目包括大气全球变化研究计划，清洁能源技术，减少温室气体等，并且逐年加大支出力度。以“清洁能源技术”项目为例，2013年美国联邦政府用于清洁能源技术的支出为5783百万美元，2014年该项支出为7933百万美元，一年间增加了1845百万美元。

日本为了协调中央与地方政府间事权与财权的严重不平衡，建立了政府间纵向财政支持制度。日本政府主要通过地方交付税和国库支出金完成对地方政府的财政支持，而国库支出金是日本地方政府环境污染治理方面的主要资金来源。日本在大气污染治理上的支出由中央和地方政府共同承担，总体上中央负担1/3，地方承担2/3。

（二）横向资金支持

横向财政资金支持是在既定的财政体制下，财力充裕地区向财力不足地区进行的资金转移，是缩小地区间差距、实现地区财力均衡的手段。

德国政府间横向财政平衡是其特有的财政支持方式，也是德国平衡各州财力差距的重要手段。政府为各州之间的横向财政支持提供了完善的法律保障，规范了财政支持的计算方法和指标。德国财政横向财政支持的资金来源主要有两种：一是扣除划归各州销售税的25%后,余下的75%按各州居民人数直接分配;二是财政较富裕的州按照横向平衡机制将部分税金直接拨给财政贫困的州。通过财政横向转移支付，缩小了各州之间的财力差距，缓解了贫困州财政的困境。

四、建立灵活有效的财政投融资制度

发达国家在保护环境的过程中，同样面临着资金供需的矛盾。为了突破资金瓶颈、有效解决资金供需的矛盾，各国积极拓宽多元化融资渠道，调动社会资本加入，逐步形成了政府公共财政引导、金融机构绿色信贷支持、污染物排放权交易等多元化的投融资模式。

（一）建立环保基金

20世纪80年代末期，美欧等发达国家采用了通过政府引导基金撬动社会资本的方式，增加大气污染投入，创新污染治理机制。

英国政府通过建立“碳基金”“减排基金”“碳信托基金”来解决企业环境污染治理的融资问题，其目的是帮助企业减少二氧化碳的排放，提高能源效率，投资低碳技术，降低环境污染程度。

美国加利福尼亚州成立了南海岸大气质量管 理 区（South Coast Air Quality Management District，SCAQMD），并设立了南海岸大气质量管理基金，用以解决跨区域大气治理中不同地区协调发展的问题，美国SCAQMD跨域治理的基金既有来自政府的部分，也有来自企业和公众的部分，基金对内部资源进行调整，尽量缩小不同地区之间的差异造成的影响，使得跨域治理体系更具有公平性和凝聚性。此外，美国还利用市政债券来筹集环境污染治理的资金。市政债券在吸引了大量社会闲置资金的同时，也起到了引导社会资金的示范作用。

（二）创新财政信贷支持

美国鼓励银行等信贷机构通过财政贴息等激励政策参与大气治理活动，引导银行等金融机构对环保项目提供绿色信贷资金，鼓励对减轻大气污染的项目给予低息和无担保贷款。

日本政府鼓励成立非盈利新金融机构，并为环保企业和环保项目企业提供中长期优惠利率贷款。德国也对节能环保企业和项目给予低利率、借贷周期长的优惠贷款。这些优惠贷款不仅利率低于市场利率、偿还条件优于市场条件，甚至前几年不需要偿还，必要时还给予补贴。英国政府针对企业设立了“减排基金”和“碳信托基金拨款”，该基金规定，凡是与英国财政部签订减排协议的企业都可以申请一定数量的无息贷款，对企业的减排技术进行更新和改造。

（三）建立以污染物排放交易为工具的融资模式

建立针对特定大气污染物的排放权交易机制，使排污信用额度具有市场价值，成为可以交易的金融资产，是欧美发达国家广泛使用的一种模式。

SCAQMD实施的“区域清洁空气激励市场”计划，就是一项排污交易计划。SCAQMD设定硫氧化物和氮氧化物的总量控制限额，每年向特定企业核发一定的排污许可额度，企业可通过自主选择减排或者购买其他企业的额度来达到总量控制目标。

欧盟的碳排放交易体系是目前全球最大的碳排放交易体系，也是欧盟控制温室气体排放的关键工具。欧盟是世界上第一个建立碳排放权交易立法的区域，它的交易体系不仅覆盖了欧盟成员国还包括了一些与欧盟有密切联系的欧洲国家，形成了和非欧盟国家进行减排的衔接。

作者单位：1.中国财政科学研究院；2.环境保护部机关服务中心