山东省“全面两孩”政策实施的影响与对策

王华艳

受传统儒家文化和生育习惯影响，“全面两孩”政策实施一年来，山东省居民二孩生育意愿强烈，全省出生人口同比增长53万人，占全国四成左右，在全国具有典型的代表性。全面研究山东省“全面两孩”政策实施情况，有利于全面把握我省人口变动趋势，及早应对生育高峰对经济社会造成的冲击，并为今后人口政策调整提供依据。

一、“全面两孩”政策实施效应评估

山东省历来高度重视计划生育工作。党的十八大以来，省委、省政府深入贯彻落实中央关于生育政策调整的决定部署和习近平总书记关于计划生育工作的指示精神，全方位落实“全面两孩”政策，明确了实施步骤和部门分工，“全面两孩”政策平稳落地，政策效应初步显现。

（一）从短期看，生育反弹是“全面两孩”政策的主要表现

1.二孩生育意愿总体较高

统计显示，2016年山东省出生人口数量达到177万，同比增幅为42.7%。其中，一孩出生占比34.2%，增幅为15.7%；二孩出生占比63.3%，增幅为69.9%。

2.计划生育工作基础较好的东部地区，生育势能反弹较大

基于2016年1－11月的人口出生情况摸查和数据统计，山东省17地市人口出生均呈同比增加态势。其中，烟台、青岛和威海东部3市增幅较大，分别达到84%、72%和69%；菏泽、莱芜和枣庄中西部3市增幅较小，分别为15.2%、16.6%和17.7%。分孩次看：一孩出生呈现东增西降态势，烟台、威海、青岛同比分别增加68.8%、60.9%和44.8%，西部的临沂、枣庄和聊城同比分别下降9.3%、6.2%和3.5%。

3.高龄育龄妇女生育大幅增长，“十三五”时期将迎来生育堆积的集中释放

“全面两孩”政策实施效果主要从第四季度开始显现。2016年一季度末山东省出生同比减少13.2%，二季度末同比增加10.1%，三季度末同比增加24.7%，四季度末同比增加42.7%，第四季度出生占比达到30.9%。其中，35－49岁育龄妇女生育二孩的意愿明显低于25－34岁育龄妇女，但在山东省符合“全面两孩”政策目标人群的一孩家庭中，40－49岁年龄组达到328万（占比53%），仅2016年35岁以上高龄产妇占比超过20%。预计“十三五”时期二孩出生将持续处于高占比状态，“全面两孩”政策效应将集中显现。

(二)从长期看，“全面两孩”政策将提高生育峰值，并延缓生育水平下滑

1.育龄妇女总量呈下降态势，生育率提升延缓出生人口大幅下降

根据队列分要素模型测算，2020年山东省育龄妇女（15－49周岁）将下降为2149万人，年均下降约2.1%，育龄妇女特别是婚育旺盛期育龄妇女人数的逐渐减少将导致人口出生逐步减弱。“全面两孩”政策的实施提高了山东省生育水平，预计2017年山东省总和生育率将达到2.38，2020年之后则降至2以下；如不实施“全面两孩”政策，2015年山东省总和生育率达到峰值（2.09），2020年将降至1.72。2016－2025年，“全面两孩”政策将使山东省多出生200万人左右。

2.人口增长拐点预计出现在2023年前后

从人口规模预测看，山东省总人口将在2018年突破1亿，2023年前后达到10141万－10186万人；如果不实施“全面两孩”政策，山东省总人口将在2022年达到峰值10031万人。从人口自然增长量预测看，2017－2018年人口自然增长量高于60万人，2020年后将下降至40万人以下，2024年后出现人口负增长。

二、“全面两孩”政策的经济社会影响

人口是经济社会发展的根本基础，“全面两孩”政策的实施将深刻改变人口发展轨迹，并在短期和长期对经济社会发展产生深远影响。

（一）从短期看，应对出生人口激增是主要压力

1.未来3－5年，计生卫生服务需求将剧增

山东省人口基数大，积累的符合政策人数多，“全面两孩”政策实施将增加70万左右的育龄妇女生育技术服务，妇幼保健服务压力增大，直接导致助产床位、助产人员等供不应求。特别是35岁及以上高龄产妇比政策调整前成倍增加，导致母婴安全和出生缺陷风险概率加大，儿童计划免疫任务也相应增加。

2.幼儿园和小学教育资源将相对紧张

伴随生育堆积的逐步释放，幼儿园和小学教育承载的压力将在3－5年后逐步显现。预计幼儿园在校生数（3－5岁）2021年达到峰值466万人，较2016年增加136万人，按生均年财政投入3000元计算，学前教育财政投入水平需要提高约40亿元；小学在校生数（6－11岁）将由2020年的686万人持续增长到2025年的880万人，按小学教育年人均财政投入1万元计算，2025年山东省小学财政投入水平需增加约200亿元。

(二)从长期看，人口结构调整阵痛期无法避免

1.人口性别结构有望持续改善，少儿抚养比呈现先增后降趋势

“全面两孩”政策一定程度上能够缓解山东省出生人口性别比偏高问题，特别是二孩出生人口性别比显著下降，将加快出生人口性别比趋向合理。同时，少儿抚养比将明显上升，2020年0－14岁人口比重峰值将达到18.4%－18.8%，约增加1个百分点，到2030年少儿抚养比逐渐下降至14.7%－15.1%。少儿抚养比上升将直接增加家庭支出负担，特别是二孩家庭的抚养压力将大幅增加。

2.人口红利期将提前结束，2031年后新增出生人口将增加劳动力供应

实施“全面两孩”政策促使总抚养比更快上升，山东省将提前6年（2022年）结束“人口红利期”（总抚养比超过53%）。出生人口增加虽然能一定程度上缓解山东省老龄化进程，但缓解程度仅为0.4%，未来较长时期内，山东省将承受老年人口比重上升和劳动力供给缩减的双重压力。从长远来看，2031年后“全面两孩”政策所造成的出生堆积将逐渐转化为劳动力，人口年龄结构趋于优化，并且拉动消费需求增长。

三、促进人口与经济社会协调发展的建议

当前，山东省存在着城市人口承载能力紧张、公共资源结构不平衡等突出问题，人口生育高峰的来临将进一步加剧卫生资源、教育资源的竞争。必须充分考虑人口变化趋势，立足当前、着眼长远、多措并举，提早应对“全面两孩”政策影响，实现人的全面发展和经济社会协调发展。

(一)积极落实人口政策，促进人口健康发展

密切跟进国家人口政策调整情况，及时制定上报山东省政策调整实施方案，做好修订计生条例相关工作，确保相关政策和法律法规的充分衔接和统一，做到有法可依、依法生育、依法行政。制定和完善与生育政策调整方案配套的一揽子社会公共政策措施，健全教育卫生、人口迁移、社会保障、家庭发展等领域的人口发展政策体系。整合人口管理基层服务资源，构建社区综合服务管理平台，推进社区服务精细化，强化基层计划生育政策的执行能力。全面做好二孩政策效果跟踪评估，密切监测生育水平变动态势。依法实施性别比综合治理，对医疗机构落实打击“两非”有关规定情况进行全面督查，对发现的问题严格整改落实。

(二)准确把握人口结构变化趋势，加快供给侧结构性改革步伐

加大对基础教育、公共卫生、社会保障、就业培训等重点领域的资金投入力度，特别是完善城乡基础教育设施布局和教师队伍建设，确保“人”“地”“钱”保障到位。增加幼儿和青少年相关产品和服务供给，鼓励发展医疗卫生、教育培训、文化娱乐、食品服饰等产业。加快推进基本公共服务均等化，完善公共产品供给机制，加大对医疗、教育、养老、就业、社会救助等民生事业的支持力度，积极引导社会资本进入公共服务领域，提供差异化、个性化的增值服务。在保障就业的前提下，积极拓宽居民增收渠道，实现居民收入增长和经济发展同步，提升家庭发展能力。

（三）扩大妇幼健康服务供给，提升应急救助保障能力

坚持“大健康”“大妇幼”理念，挖潜补短，变“存量”为“增量”，充分盘活各类医疗机构特别是综合医院妇幼资源，加快推进妇幼保健机构标准化、规范化服务建设，改善基础设施和服务条件。加强人才队伍建设，加快产科、儿科、助产士等急需紧缺人才的培养培训工作，壮大山东省各级助产机构产科医护人员队伍。以高龄、高危孕产妇为重点，依托各级综合救治能力较强的医疗保健机构，加快省、市、县三级危急重症孕产妇和新生儿救治中心建设，畅通救治运转“绿色通道”。指导各地以保障母婴安全为核心，广泛设立再生育门诊和高龄孕产妇门诊，加强高龄夫妇再生育咨询指导，做好优生优育全程服务。