科技决策中媒体、民意与决策者互动的障碍与对策分析

肖生福++肖扬飞

[摘 要]科技决策中媒体、民意与决策者的互动是决策民主化和科学化的题中应有之义。从系统分析的视角出发，我国科技决策中媒体、民意与决策者的互动还存在诸多障碍，主要体现为互动主体力量的先天失衡、互动议题的特殊性、互动制度的缺失及政治文化的制约。为此，应从互动主体力量的均衡、科技政策传播与公民科技素质的提升、互动制度与平台的建设、“服务本位”和“参与型”政治文化的培养等方面入手，打破现有互动障碍，实现科技决策中媒体、民意与决策者的良性互动。

[关键词]科技决策；媒体；民意；决策者；互动

[中图分类号]C934 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2017）01-0087-05

一、引言

公共政策作为政府为社会提供的公共产品，关系到社会各方利益，具有鲜明的公共性。无论是从公共决策科学化与民主化的要求，还是从政治角度及经济角度考虑，尊重和吸纳民意，实现政府决策者、媒体与民众的良性互动都是政府的职责和义务。改革开放以来，我国公共政策的制定经历了一个从忽视民意到尊重民意的转变，媒体、民众对公共决策的参与由缺席走向回归。然而，在科技决策中，媒体、民意与决策者的互动仍然比较微弱。为提高科技决策的科学化与民主化水平，探索建立决策者、媒体与民众良性互动的科技决策模式，提高科技政策质量水平，推动科技发展与进步，我们有必要分析科技决策中媒体、民意与决策者互动的障碍因素，并提出相应的破解对策。

二、科技决策中媒体、民意与决策者互动的主要障碍

科技决策中媒体、民意与决策者的互动作为一个系统，必然地包含互动主体、互动议题、互动制度、互动环境以及互动结果（或效果）。其中，互动主体即与科技决策相关的媒体、民意、决策者；互动议题就是科技政策；互动制度则包括对互动全过程的规范，即决策信息公开制度、利益表达制度、互动协商制度、互动反馈制度等；互动环境主要是政治文化。接下来，文章将从互动主体、互动议题、互动制度和互动环境等四个方面来对科技决策中媒体、民意与决策者互动的主要障碍进行分析。

（一）互动主体力量的先天失衡

互动主体力量的先天失衡指的是决策者、媒体、民众之间权力与资源分布的不平衡，这种不平衡在很大程度上是先天因素造成的。首先，相比较而言，作为互动主体之一的决策者在科技决策互动中拥有先天的优势，这种优势主要体现在其所掌握的權力、资源及其法律地位上。科技决策中，决策者是政治精英与专家的集合体，是权力与资源的集大成者，同时在法律地位上也有充足的保障。政治精英在科技决策中拥有对社会舆论的引导力和动员力，其所代表的政府组织机构完善，目标具有系统性，拥有相当丰富的人力、物力、财力、信息等资源优势，在宪法和法律制度的支持下实现对决策的主导权；专家则拥有科技决策的专业知识优势，这种专业知识优势使得专家在“科技决策中的作用呈现出越来越丰富的模式和形态”[1]，“‘政府—科学家（专家）的二元决策主体关系成为科技政策决策模式的核心特征”[2]。其次，作为互动主体之一的媒体有着较之民众更强的力量而较之决策者更弱的力量。较之民众更强的力量主要在于媒体可以发挥其监督社会环境、协调社会关系、传承文化、提供娱乐、教育市民大众、传递信息和引导群众价值观等功能，充当“第四权力”；而较之决策者更弱的力量则在于政府对媒体具有内容审查、经费拨付、人事任免等权力，媒体在一定程度上必须充当政府的“喉舌”。再次，作为互动主体之一的民众力量最薄弱，主要表现在其组织化程度低、占有的决策信息稀缺、权力缺乏等。互动主体所拥有的权力、资源以及法律地位往往意味着影响力，而力量的失衡也体现在对决策的影响力上，因为“在任何时候，公共政策都反映占支配地位的团体的利益，随着各团体的力量和影响的增长，公共政策将变得有利于其影响增加的那些团体的利益，而不利于其影响下降的那些团体的利益”[3]。

（二）互动议题的特殊性

科技决策中，媒体、民意与决策者互动的议题是科技决策项目，包括科技政策和科技项目等，相比其他政策议题，它具有一些独有的特殊性，这些特殊性在很大程度上成为媒体、民意与决策者互动的障碍。

1.科技决策的专业性和复杂性，要求互动主体必须具备一定的专业技术知识，使得互动难度加大。科技决策的专业性和复杂性主要源于科技的专业性和复杂性，体现在科技涉及的领域和知识构成上。从涉及的领域来看，科技主要包括能源、水和矿产资源、环境、农业、制造业、交通运输业、信息产业和现代服务业等11大重点领域，此外还包括一些重大科技专项和前沿技术。从知识构成来看，各领域的科技都有业已形成或正在形成的专业话语体系、技术标准、应用程序等。科技决策的专业性和复杂性要求媒体、民众必须具备一定的科学素质。根据中国科协发布的第九次中国公民科学素质调查结果显示，2015年我国具备科学素质的公民比率达到6.20%，比2010年的3.27%提高了近90%，进一步缩小了与西方主要发达国家的差距，但我国公民科学素质水平发展不平衡，公民科学素质建设任重道远[4]37。加之，“技治主义”崇尚的“政治精英与专家治理结构”，使得科技决策中媒体、民意与决策者的互动难上加难。

2.科技决策的不确定性和风险性。“科学技术是一把双刃剑”已经成为人类的共识，剑刃的一侧是科技对人类的贡献，是“第一生产力”；剑刃的另一侧却是负面效应，如生态破坏、隐私泄露、健康威胁等。因此，科技决策既要考虑到科技对人类的进步意义，也要考虑到科技的不确定性和风险性，这种风险性大多都是由科技政策所引导发展的。科技决策的风险性使得国家必须考虑到科技政策的规划性和预见性，这对于缺乏专业科技知识和偏好短期行为的媒体、民意而言，便是参与互动的障碍。

3.科技决策的保密性直接拒绝了互动。科技决策的保密性包括两方面，一方面是客观上的保密性，另一方面是主观上的保密性。所谓客观上的保密性是指出于国家安全、保护个人生命健康等的考虑，对科技决策进行保密；而主观上的保密性则指决策者出于个人、部分群体或部门的利益考虑，人为不公开科技决策信息，使得科技决策具有保密性质。科技对世界各国而言都已上升到国家战略的高度，重要的一点便是其涉及国家安全。因此，科技决策相对其他领域的决策而言具有较强的保密性质。科技决策的保密性特征使得决策信息难以公开，直接导致互动的不可能。

（三）互动制度的不健全

在由媒体、民意与决策者组成的科技决策互动系统中，互动制度可以视为互动系统的内部环境。从一个完整的互动过程看，互动制度包括基础性的决策信息公开制度、媒体和民意的表达机制、媒体和民众参与协商的制度以及决策者对媒体、民意的互动反馈机制。总体上说，这些互动制度在一定程度上已经建立，但还不够完善。互动制度的不健全在很大程度上使得媒体、民意与决策者的互动难以常态化、制度化。

1.决策信息公开制度不健全。决策信息公开是互动的基础，是媒体、民众知情权的保障，更是媒体、民众履行表达权、参与权、监督权的基础。虽然《中华人民共和国政府信息公开条例》（2007年1月17日审议通过），从制度上规定了政府信息公开的范围、方式和程序，但这只是政府条例上的规定，并没有上升到法律的层面。另外，在实际操作中，决策信息不公开的情况屡屡出现，如广州番禺垃圾焚烧发电厂选址决策，正是由于决策信息的不公开，才造成番禺事件的爆发。

2.媒体、民众的利益表达机制不健全。媒体、民众的利益表达作为独立的需求和政策偏好，是科技决策的输入途径。媒体的利益表达可以视为公开报道、发表评论等权利的运用，虽然受媒体市场化影响，媒体的自由度得到很大程度的提升，但新闻团体、出版单位均属政府公辦，还需面临诸多的内容审查、财务依赖、人事依附等限制。民众的利益诉求则往往被要求通过指定的渠道进行表达，如工会、妇联、村委会等，但这些表达渠道经常因为自身的弊端而被堵塞，民众自发的表达形式又难以获得法律上的有效保护。因此，利益表达机制不健全使得民众处于无组织的状态，媒体、民众的需求和政策偏好缺乏有效的政策输入途径，难以与决策者形成有效互动。

3.媒体、民众参与互动协商的制度缺乏。参与协商制度包括两方面，一是参与协商的制度文本，二是参与协商的制度平台。从制度文本角度看，现阶段我国媒体、民众参与科技决策的制度不够完善、具体。从已知的《环境影响评价公众参与暂行办法》来看，既没有对科技决策中媒体、民众参与的范围和程序进行明确规定，也没有从法律、规则等方面对科技决策中媒体、民众参与的地位和作用进行说明。从制度平台角度看，媒体、民众参与科技决策的制度平台缺乏。据学者祝侣和刘小玲介绍，西方发达国家媒体、民众参与协商的制度平台主要有共识会议、公共对话、情景研讨班、网络咨询、公民陪审团、21世纪城市会议等[5]，这些制度平台为媒体、民意与决策者在科技决策中的互动提供了载体。我国媒体、民众参与协商的制度平台较为有限，参与度高的仅限于网络咨询，但这种平台存在着民意代表性不足的弊端。

4.互动反馈机制薄弱。一个完整的互动过程必然包含互动反馈，互动反馈对互动效果的影响具有直接的作用。在现实的互动过程中，关于决策者对媒体、民众反映的意见或建议是否采纳，不采纳是否说明理由，如何说明理由等均缺乏必要的约束性规定。这使得媒体、民众经常通过非常规的手段给决策者施压而要求增强回应性，如越级上访、集体散步、群体性事件等。

（四）政治文化的制约

在科技决策互动系统中，政治文化构成了互动系统的外部环境。所谓政治文化是指“一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情”，是政治系统正常运转的基本心理环境[6]。任何政治行为的发生及人类行为方式的选择，都受到某种政治文化或心理活动的驱使。科技决策中媒体、民意与决策者的互动作为一种政治行为，也必然会受到某种政治文化及意识形态的影响。对科技决策中媒体、民意与决策者互动产生阻碍影响的政治文化主要表现为“官本位”政治文化和“依附型”政治文化。

1.“官本位”政治文化驱使决策者垄断科技决策过程，阻碍互动。在“官本位”政治文化中，决策者认为媒体、民众缺乏必要的科学技术素质，于是垄断科技决策体系，使得决策模式开放性不足，片面地强调“精英化”“专业化”决策，导致公共精神被否定，公众主体地位被削弱，从而阻碍互动。

2.“依附型”政治文化导致政治盲从，媒体、民众互动意愿消退。“依附型”政治文化是对民众而言的，也可称之为“臣服型”政治文化，典型特征便是民众对政治权力的依附性、臣属性、顺从性。“依附型”政治文化“催生了普遍的草民心理，过分依赖于清官仁政，习惯于将自己的命运交给别人掌握，缺乏使命感和责任感，缺乏参与科技决策互动的积极性和自觉性”，最终导致政治盲从，互动意愿消退。

三、促进科技决策中媒体、民意与决策者良性互动的对策

（一）互动主体力量先天失衡的化解：修正后的相对均衡

互动主体间先天力量的失衡是难以完全消除的，这与决策者、媒体、民众各自所处的法律地位、在决策中扮演的角色直接相关。因此，对于互动主体间力量先天失衡的化解只能寻求修正后的相对均衡，这种均衡状态并不是绝对值的相等状态，而是对各个互动主体的权力/权利、成本、损失等赋予相对均衡的义务、收益、补偿，实现互动主体间权力/权利与义务、成本与收益的相对均衡。

首先，互动主体间权力/权利与义务的均衡，要求根据各个互动主体所拥有权力/权利的多寡履行相应的义务。最接近政治权力的决策者必须履行向媒体、民众提供决策信息、主动增强回应性、传播科技政策等的义务；媒体则应充分发挥“第四权力”的作用，充当决策者与民意互动的桥梁和纽带，展现可见度的公共性和对话的公共性；民众所掌握的权力最少，权利的履行也面临诸多禁锢，因此必须努力提高自身科学素养，参与科技决策互动。其次，互动主体间成本与收益的均衡，要求各个互动主体为科技决策而实施的互动行为应匹配相对应的社会收益。其中包括对因决策而遭到的损失辅以相对应的补偿，即损失与补偿的均衡。如在邻避设施的建设中，邻近居民显然受影响较大，应该给予他们与损失相对应的补偿。互动主体间权力/权利与义务、成本与收益的相对均衡有利于实现各互动主体间法律地位的相对平等、关系的相对独立以及对科技决策影响的相对均衡，实现对互动主体力量先天失衡的再均衡。

（二）互动议题特殊性的应对：科技政策传播与提高公民科学素养

科技决策互动中互动议题的专业性和复杂性、不确定性和风险性、保密性共同构成了科技决策不同于其他领域决策的特殊性，这种特殊性是由科技决策所涉及的特殊领域决定的，也是科技决策区别于其他领域决策的重要节点。所以，对于科技决策互动中互动议题特殊性障碍的应对之策就是加强科技政策传播，提升公民科学素质。加强科技政策传播有利于提升媒体、民众对科技政策的理解、认同、遵从程度，增强互动意愿；提高公民科学素质则能够提升科技决策互动的质量。

1.加强科技政策传播。根据传播学鼻祖哈罗德·拉斯韦尔的5W模式，传播系统一般由5个要素组成，即谁（传播主体）、通过什么渠道（传播媒介）、对谁（传播受众）、说了什么（传播内容）、取得什么效果（传播效果）[7]。故而在科技政策传播中要实现传播效果，需要从传播主体、传播媒介、传播内容、传播受众等四个要素出发。在传播主体方面，要树立政治精英和专家作为主要传播主体的权威，并允许多元化主体的加入；在传播媒介方面，要综合利用各种媒体资源特别是互联网资源，实现媒介融合；在传播内容方面，要整合传播内容，实现科技政策的易传播性；在传播受众方面，要培养理性公众和媒体公共性，提高媒体、民众对科技决策互动的参与度。

2.提高公民科學素质。第九次中国公民科学素质调查发现，具备科学素质的群体更加关注并支持科技事业发展[4]38。故考虑到民众科学素质与科技互动的正相关关系，有必要提高我国公民的科学素质。首先，要大力加强科技教育，实现科技教育大众化。事实证明，“教育是科学转化为人的发展的必要工具，科学只有借助于教育才能对人的发展产生影响，使个体得以掌握这种物化的智力，并得以在相对短暂的个体发展过程中再现历史的人的发展过程……一个没有受过现代教育、不具备科学知识的劳动者，在现代化的生产中只能处于一种被物所驾驭、摆布的地位，甚至还要受到科学的惩罚”[8]。因此，加强科技教育是提高公民（媒体）素质的最根本手段。其次，要大力加强科普工作，提高公民科学素质。具体而言，加强科普工作可从加大科普经费投入、科普场馆建设、科普活动举办以及科普人员培养等方面着手。

（三）互动制度缺失的弥补：互动制度建设

“制度是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式；制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”[9]。实现科技决策中的良性互动也需要合理的制度化安排。首先，要完善科技决策信息公开制度。在《中华人民共和国政府信息公开条例》的基础上，进一步明确科技决策信息的公开范围、公开质量、公开方式和渠道，并且处理好科技决策信息公开与保密的关系，不人为设限以保密为借口拒绝公开科技决策信息。其次，要健全利益表达机制。利益表达是反映媒体、民众利益诉求的主要途径，更是政策系统中的输入环节，关系到政策对社会公共利益的反映程度，即公共性程度。所以，科技决策者应该在传统的指定的利益代表和表达渠道之外，承认多元的利益代表和表达渠道，尤其需要增加媒体、民众利益表达的组织化渠道，以使零散的、碎片化的利益诉求得以聚合，提高互动效率和质量。再次，要建立媒体、民众参与互动协商的制度和平台。互动协商是协商民主理论的价值诉求。协商民主理论认为，公民是有理性的，在政治共同体中，通过公共参与和公共讨论以对话的形式可以达至理性立法、参与政治和公民自治的理想[10]。在制度文本方面，应进一步加强媒体、民众参与科技决策的法规制定，明确科技决策中媒体、民众参与的范围和程序，确立媒体、民众参与科技决策的地位和作用；在制度平台方面，可以借鉴西方发达国家的经验做法，搭建媒体、民意与决策者互动的平台。最后，要加强互动反馈机制建设。如前所述，完整的互动过程必然包含互动反馈，学者王锡锌更是将反馈视为“决策者改进决策的积极资源”。互动反馈制度应包括反馈的路径和方式。从路径上看，主要有横向反馈与纵向反馈，具体而言，横向反馈主要是媒体与民意之间的反馈；纵向反馈又分为自上而下的反馈，如决策者对媒体、民意的反馈，以及自下而上的反馈，如媒体、民意对决策者的反馈。从方式上看，按不同的标准分类，可分为直接反馈、间接反馈，口头反馈、书面反馈、行为反馈。具体采用何种互动反馈路径或方式，各互动主体可以视具体情境而定。互动反馈制度的建设有利于提高媒体、民众参与科技决策互动的主动性和积极性。

（四）政治文化制约的突破—“服务本位”和“参与型”政治文化的培养

政治文化作为社会文化的类属不会自发形成，它需要一个培养的过程，而这种培养是一个既漫长又重要的过程。针对“官本位”政治文化和“依附型”政治文化对科技决策中媒体、民意与决策者互动的制约，需要培养“服务本位”政治文化和“参与型”政治文化。首先，之于决策者，要将“官本位”政治文化转变为“服务本位”政治文化。在构建服务型政府的今天，公共服务被置于比以往任何时候都重要的位置。在新公共服务理论看来，公共服务不只是一个职业范畴，还是一种态度，一种责任感，乃至一种公共道德意识，它以责任、回应性、公民权等价值观为特殊动机。因而，培养“服务本位”政治文化需要配套进行法治政府和责任政府建设，实现政府职能由重管理轻服务向治理与服务并重转变，实施权力清单制度，增强决策者的回应性，改善服务态度和服务质量。其次，之于媒体和民众，要实现“依附型”政治文化向“参与型”政治文化的转变。“参与型”政治文化是一种先进的政治文化，既催生和促进着民主政治的发展，又有力地支撑着民主政治的有效运行。从国外经验看，“参与型”政治文化的培养主要有两种模式：一种是知识模式（knowledge model），另一种是实践模式（praxis model）。知识模式主要通过教育的形式使媒体、民众习得恰当的知识，从而采取合适的政治行为；实践模式则强调知识来源于经验，只有将知识转化为行为才具有意义，因此鼓励媒体、民众参与到具体的政治实践行为中[11]。可以说，这两种政治文化的培养模式各有优劣，我国在实际的政治文化培养中应该对其融合运用。

四、讨论

本文认为，关于科技决策中媒体、民意与决策者的互动除前文述及的互动障碍和互动对策分析外，还有一些需要进一步解释的问题，希望能够与学界同仁进行探讨。其一，科技决策中媒体、民意与决策者互动是以治理理论为理论基础的。治理有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[11-12]。治理与管理的主要区别在于：治理强调主体的多元性，运作机制的双向性、协同性及柔性化以及规范对象的模糊化。其二，科技决策中媒体、民意与决策者互动的动力因素是什么？本文认为，决策互动作为一种政治行为，其动力既有民主政治的因素，也有解决现实政策问题的因素。民主要求协商、对话、博弈，甚至谈判、妥协；决策者也受有限理性制约，仅凭一元治理主体已很难解决现实政策问题。所以，民主政治的诉求和解决现实政策问题的需要驱动着多元主体的决策互动。其三，科技决策中媒体、民意与决策者的互动本质上是国家与社会的互动。决策者代表着国家层面的力量，媒体、民众则处在社会层面的空间内，正是国家与社会的互动形成了公共政策。具言之，在决策互动过程中，社会权利通过国家参与上升为政治权力，国家所有的政治权力则通过代议机构把意志普遍化于社会，在“利益表达—互动协商—互动反馈”的循环互动过程中达至互动结果—公共政策。

诚然，科技决策中媒体、民意与决策者的互动很难达到理想化的良性互动关系，毕竟互动主体间都存在难以消除的“自我限制”。但媒体、民意与决策者的互动却是公共政策调整的重要基调，也是公共利益再分配的重要节点，三者之间的良性互动则成为科技决策的价值诉求。

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[责任编辑 张桂霞]