承德融入京津冀协同发展的合作机制及模式设计研究

李秀云　康丽滢　李俊杰

京津冀协同发展已经上升为国家战略，作为京津冀地区重要的节点城市，承德应当充分借助此次机遇，主动寻求同京津合作，构建承德与北京的合作机制及模式。本文就承德融入京津冀协同发展具有的优势和劣势、面临机遇与挑战进行了剖析，并且研究设计出承德与北京合作的相应机制及合作模式。

承德融入京津冀协同发展的SWOT分析

首先，承德融入京津冀协同发展的优势分析。通常来讲，承德在历史文化、地理区位、资源环境、绿色生态上具有独特的优势，进而成为承德融入京津冀协同发展，实现同京津合作的重要因素。一是历史文化优势。承德拥有厚重的历史和多元的文化。在清朝时期。承德修建了与自然浑然一体的避暑山庄，这不仅是承德旅游开发的重要产品，而且也富有重要的商业价值；二是地理区位优势。从宏观上讲，承德地处东北和华北的交界处，具有重要的战略价值，从微观上讲，承德具有“一市连五省”的独特区位。另外，承德与省内较发达的城市唐山距离较近。在与京津合作的同时也为与唐山的合作奠定了基础；三是资源环境优势。在农业方面，承德素有“八山一水一田”的称谓，这一特殊的地貌特征为其发展食用菌、中草药、园林水果提供了基础，成为承德农产品价值开发以及多元化营销战略的重要突破口；在矿产方面。承德是矿产资源大市，其中钒、钛、页岩油等资源居河北省第一，特别是已探明的钒钛资源储量达到45亿吨，是继四川攀枝花后北方最大的钒钛生产基地；在环境方面，承德市常年环境质量良好，为吸引京津地区的人才来承德工作创造良好的环境条件。

其次，承德融入京津冀协同发展的劣势分析。一是交通通达度不足。其中，在公路方面，张承高速虽然已经通车，但是仍然没有改变两地无直达客车的现状。从张家口到承德仍需通过北京转车，增加了时间成本，一定程度上阻碍了两市间要素的自由流动；在铁路方面。由于受到区位、地形、经济发展等因素的制约，承德铁路发展较为滞后；在航空方面。虽然，承德机场将于2016年年底开通，但是由于机场运营初期航线较少、知名度不高，机场难以在短时间内缓解承德交通不便的局面；二是科技创新能力有限。当前，同京津科技创新能力相比，承德在科技创新人才、专利申请和授权方面存在较大差距；三是产业承接基础较差。当前，承德仍然处于工业化阶段，产业结构依以工业为主，2015年承德三大产业结构比为17.4：46.8：35.8，而同期北京三大产业结构比为0.6：19.6：79.8，已經处于后工业化阶段，比较而言，两城市产业发展间存在一定的断层。

再次，承德融入京津冀协同发展的机遇分析。一是政策优惠不断增加。自京津冀协同发展提出以来，作为京津冀地区的重要节点城市，承德获得了诸多区域和国家层面的优惠政策，如承德成为全国唯一同北京市建立沟通协调机制的地级市，同时，北京市还将同承德相关的农业节水工程建设、共建生态文明先进示范区、京沈客专（承德段）等重要工程纳入其十三五规划；二是高端要素外溢初步显现。随着北京非首都功能疏解的不断深入，北京人口将控制在合理的范围内，从而增加了北京向外疏解高端要素的推力，加之更多的项目和产业不断向承德疏解以及承德加大了高端人才引进的支持力度，增强了其对北京向外溢出高端要素的拉力，在推拉力共同作用的基础上，承德逐渐吸引了北京疏解而来的高端要素，为本地区产业转移和经济转型提供了机遇。求侧消费不足、投资边际收益率下降、世界经济复苏乏力导致的出口减少等因素影响，我国经济开始进入新常态，经济增长速度由高速向中高速转变；另一方面，参与各方利益博弈普遍存在。京津冀协同发展是三地政府、企业、社会机构等多方参与的过程。也是参与各方资源整合与利益博弈的重要过程，主要表现北京同各疏解目标城市的博奔以及各疏解目标城市间的博弈。

承德融入京津冀协同发展的合作机制设计

通过对承德内在优势和劣势，外在机遇和挑战的分析，结合国内外相关区域合作的经验，本文设计了承德融入京津冀协同发展的合作机制，如图1所示。

最后，承德融入京津冀协同发展的挑战分析。一方面，宏观经济下行压力较大。在经历了高速的经济增长后，由于受到需

如图1所示，承德融入京津冀协同发展的合作机制共分为五个部分。

一是基金收入分享机制。基金收入分享机制是合作的提前与基础，在承德融入京津冀协同发展中，应当与北京合作设立共同基金或投融资基金公司，初始基金来源主要以两地政府财政支出、企业投资、银行信贷为主体。在此基础上，投资基金应当根据北京、承德两地要素禀赋的差异，充分发挥各自比较优势，将资金、技术、人力资源等也作为投资基金的重要要素。另外，在投资基金运营过程中，投资各方应当按照投入比例进行收益分配。实行谁投资，谁受益，多投多得，少投少得的基本原则进行活动。

二是风险控制补偿机制。区域间合作具有一定的不确定性，随着区域间基金收入分享机制的确立，投资基金能否得到稳定的预期收益存在一定的风险性，尤其是对于资金缺乏的承德，难以承受较大的经济损失。因此，应当建立风险控制补偿机制，其中，在风险控制方面，应当设立投资基金风险控制评估中心，对合作项目进行前期风险预测、中期风险评估，从而将风险控制在合理区间；在风险补偿方面，两地应当设立风险补偿基金，聘请专业团队进行风险基金的市场化运作，并且对已发生的损失进行评估和补偿。

三是财税收入分配机制。一方面，针对迁出京外的医疗、教育、康养等机构，制定明确的税收分配方案（主要包括营业税、增值税、企业所得税等）。为了增强吸引力，在一定期限内可以采取“三五二”的税收分配方案，即承德分配三成，北京分配五成、剩余两成作为发展基金返还企业。另一方面，针对同一产业链的高端部门在北京，中低端部门在承德的情况，可以采取就近征税的方式，即高端部门税收由北京征收，中低端部门的税收由承德征收。

四是地区职能分工机制。在承德融入京津冀协同发展背景下，承德与北京应当根据各自资源禀赋进行职能分工。如北京负责医疗、教育、康养产品的设计与研发。专业人才培训、技术输出等承德负责医疗、教育、康养产品的生产与应用，并且在应用过程中进行信息反馈，为产品的完善升级提供依据。

五是综合服务保障机制。根据区域合作次重点的不同，综合服务保障机制应当分为综合服务保障的核心机制和外围机制，其中核心机制包括：组织协调机制、协商交流机制、利益分成机制、评估反馈机制，在协商交流机制中，可以借鉴柏林一勃兰登堡区域合作中的“分歧台阶”模式。外围机制包括：人才交流机制、金融服务机制、土地开发机制、技术共享机制、设施配套机制、政策支持机制。

承德融入京津冀协同发展的合作模式设计

在合作机制构建的基础上，承德应当根据合作类别、内容选择契合实际的合作模式，如图2。

如图2所示，承德融入京津冀协同发展有四种合作模式。

一是战略联盟合作模式。战略联盟是相对松散的合作组织形式，在联盟内部各加盟成员之间实行定期交流，信息资源共享，技术支持等互惠互利的交流合作，针对联盟外部主体具有一定的排他性。通常来讲，战略联盟的合作模式包括：战略联盟委员会、战略联盟常务委员会、战略联盟秘书处、战略智库研究小组四部分构成。其中战略联盟委员会是最高权力机构和决策机构，由委员长、副委员长、委员以及北京、承德加盟成员机构代表组成；战略联盟常务委员会是战略联盟委员会的执行机构，由委员长、副委员长、常务委员（北京、承德相关机构代表）组成，作为战略联盟委员会闭幕期间的权力执行机构；战略联盟秘书处为战略联盟委员会的办事机构，由秘书长、副秘书长和办事员组成；战略智库研究小组为战略联盟委员会的咨询机构，由组长、副组长、成员以及各领域专家组成。

二是优势项目引进合作模式。同战略联盟合作模式相比，优势项目引进合作模式能够使引进方获得更多实际的收益，适用于承德引进北京独具特色的优质医疗、教育、康养等优质资源。该合作模式的具体实施应当由项目筹备工作委员会、项目协调工作委员会、项目保障工作委员会组成。其中，项目筹备工作委员会主要负责项目筛选和项目对接，由委员会主席、副主席、委员以及北京、承德项目合作单位成员组成；项目协调工作委员会主要负责项目落地前同政府相关部门的协调，由委员会主席、副主席、委员以及承德合作单位成员组成；项目保障工作委员会主要负责在政策、资金、土地、财税、市场等方面对落地项目的保障，由委员会主席、副主席、委员以及承德合作单位成员组成。

三是共建共管合作模式。与上述两种合作模式相比，共建共管模式更加具有实体性，是区域合作模式的高级形式，适用于合作双方就某一方面成立相应的实体机构。该模式的组织结构由共同基金会、理事会、监事会、审计会四部分构成。其中，共同基金会是最高权力机构，具有决策权、人事任免权，由各出资机构代表人员组成，席位数量由出资多寡决定，设会长、副会长、会员；理事会为共同基金会的常设机构，由理事长、副理事长、干事组成，下设秘书处、办公室、财务处等行政机构以及专业性机构；監事会同理事会平行，由监事长、副监事长、干事组成，监管理事会事权行使状况；审计会也同理事会平行，由审计长、副审计长、审计员组成。监管理事会财权使用情况。

四是新分支机构合作模式。新分支机构合作模式属于紧凑型合作模式，也是区域合作的高级形式，适用于承德在医疗、教育等方面建设分院、分校等情形。该模式通常由新分支机构协商委员会、新分支机构建设委员会、新分支机构保障委员会组成。其中。新分支机构协商委员会负责新分支机构设立的各项前期准备工作，由委员会主席（北京、承德各一人）、副主席、委员组成；新分支机构建设委员会：负责新分支机构章程、组织结构、人员调配、项目建设等工作，由委员会主席、副主席、委员组成，下设办公室、人事部、财务部等职能部门；新分支机构保障委员会：主要负责在政策、资金、土地、财税、市场等方面对落地项目的保障，由委员会主席、副主席、委员以及承德合作单位成员组成。