中国参政党功能发挥问题研究

辽阳市社会主义学院课题组

中图分类号：D665 文献标识码：A 文章编号：1672—4496（2017）01—031—07

[内容提要]参政议政、民主监督是我国民主党派两大基本职能。参政党功能的充分发挥需要参政党自身的努力，更需要执政党支持。参政党在功能发挥过程中存在着一些实际问题和薄弱环节。充分发挥参政党功能，要加大对多党合作制度的宣传；民主党派应充分发挥自身优势，围绕中心，服务大局；加强与对口单位联系，将参政议政工作基础做实；通过创新机制，加强知情协商、民主监督。

[关 键 词]参政党；功能发挥；民主党派；

党的十八大报告指出：要“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。”这就为参政党在新的时代环境下充分发挥自身功能，达到新的境界做出了重要指导。研究参政党功能发挥问题，对于执政党科学民主执政、参政党永葆生命力、体现自身价值，完善中国特色的政党制度具有重要意义。为此，辽阳社会主义学院党史党建教研室对辽阳市各民主党派、市委统战部、市政协等部门进行了比较深入的调研。

一、辽阳市参政党功能发挥的现状分析

关于政党的功能，政治学研究认为，一定的政治结构必然一定的政治功能，作为政治主体的政治组织或政党，本身具有一定的结构，就一定具有相应的功能。我们通常所说的政党功能实际上主要是指政党的社会职能，主要包括对国家政权施加影响、协调与其他政党的关系、表达利益与协调社会矛盾等方面的职能。我国各民主党派章程都明确规定：“参政议政、民主监督是民主党派的职能”。我国各民主党派的功能，通俗地说，就是指民主党派在国家权力中应起到的作用，以及在国家政治生活中发挥的有利作用。因此，参政党应具有参政议政、民主监督的两大基本功能。参政党功能的充分发挥需要参政党自身的努力，更需要执政党担负起扶持、帮助参政党发展的政治责任。

（一）辽阳市参政党总体概况

目前，辽阳市共有六个民主党派市级组织，分别是民革、民盟、民建、民进、致公党、九三学社。

（二）辽阳市参政党发挥功能的主要做法

1.以人民政协为平台，围绕城市发展提提案

从各民主党派提出的提案总的来看，提案选题准确，内容丰富，针对性强，所提建议具有可操作性。从内容来看，涉及五个大的方面：

一是突出科学发展主题，围绕加快转变经济发展方式建言献策。例如，民革的李卓委员提出的关于促进辽阳市农业产业化经营的建议，市农委进行了专题研究，采取了扶持龙头企业建设，加快农产品加工园建设，加大投入，落实优惠政策等措施促进全市农业产业化的发展。

二是坚持以人为本，围绕保障和改善民生建言献策。例如民建的易晓东委员提出的关于辽阳市城市道路进行拓宽改造的建议，市政府当年投资7289万元用于市政道路的新建、改造和维修，完成了5个主要路口渠化工程，打通了4条主要道路，拓宽改造五、六道街，方便了群众的出行。再比如民革的金伟委员提出的关于进一步扩大城乡居民社会养老保险覆盖面的建议，市人力资源和社会保障局将此提案作为进一步完善辽阳市社会保障体系建设的重要内容，列为当年的重点工作，认真办理，建立了新型农村和城镇居民社会养老保险制度，实现了养老保险制度上的全覆盖，采取措施努力解决城乡居民困难群体参保问题。

三是着眼提升品位，围绕城市建设和管理建言献策。例如，民革市委会提出的关于切实做好辽阳市封闭地下水工程的建议，市水务局专门召开了局务会进行专题研究，对全市地下水的情况进行了摸底调查，积极开展工作，全市已封闭自备井147眼，压采地下水1050万立方米，基本完成了当年省政府下达的任务。再比如，民建市委会提出的满足城市扩张需要加大公交建设力度的提案，市交通局积极采纳提案的建议，优化了全市公交线网布局，调整了部分公交线路的设置，积极推进站前地区综合交通枢纽二期项目，加大投入，购买了100台新能源环保公交车辆，既满足了全市人民的出行需要，又做到了绿色环保。

四是促进社会各项事业协调发展，围绕教育、科技、文化、卫生事业发展建言献策。例如，民进市委会提出的关于减轻小学生课业负担的建议，市教育局积极采纳，专门出台了关于规范中小学办学行为减轻学生过重课业负担的实施方案，认真组织实施。还有民盟市委会、九三学社市委会共同提出的关于强化社区卫生服务管理的建议，市卫生局采取了加大考核力度，大力实施基层卫生服务能力提升工程，引入竞争机制等措施，强化了社区卫生服務管理工作。

五是构建和谐社会，围绕创新社会管理建言献策。例如，民盟市委员会提出的关于加强法院司法公平正义的建议，市法院召开党组会议专门进行研究，查找基层法院建设中存在的问题，加强了对基层审判执行工作的指导和监督，切实提升了基层法院审判工作水平和司法公信力。

可见，各民主党派通过提出大量的内容丰富的提案充分发挥了参政议政、民主监督的功能，在全面实现辽阳市经济社会发展目标、保障和改善民生、加强社会主义民主法制建设等方面发挥了积极作用。

2.以参加党委、人大、政府会议为契机，围绕重大决策提意见

各民主党派通过参加市委全委会、政府及人大会议，就重大决策进行政治协商、民主监督。

例如，2012年，中共辽阳市委就通报了2011年全市党风廉政建设及反腐败工作情况，并就2012年工作安排，中共辽阳市委十一届三次、四次全会上的报告以及市人大、市政府、市政协换届市领导干部人选等问题同各民主党派进行政治协商。2014年中共辽阳市委又通报了2013年全市党风廉政建设以及反腐败工作情况，并就2014年工作安排，中共辽阳市委十一届七次、八次全会上的报告再次征求各民主党派的意见。辽阳市委、市政府认真听取各民主党派就重大决策、党风廉政建设等问题提出的意见，并做出了积极的回应和整改。

3.以开展各种活动为补充，为民服务做贡献

一是开展调研活动。例如，2011—2012年，各民主党派按照市“同心·四个一”活动领导小组要求，围绕中心、服务大局，认真研究并确立30多个调研课题，开展考察调研活动40多次，撰写调研报告23篇，形成提案300余件，其中26件被市政府及有关部门采纳，共投入落实资金3.4亿元；反映社情民意信息200多条，其中“药品价格虚高”的信息被省政协上报后引起中央有关部门高度重视，国家发改委亲自找其约谈了解情况，“我市东部山区毁林复耕现象应引起重视”的信息引起省政府高度重视，省领导亲自批示，省林业厅实地核查，责成有关部门迅速拿出处理意见，并对全省可能出现的类似情况进行了普查，反映的“薓窝水库环境污染亟待解决”信息被省政协采用后，省长亲自批示，有力促进了问题的解决。另外，各民主党派还积极利用省级以上刊物展示调研成果，反映共性问题，广泛献计献策，共有6件提案分别在省政协《友报》、《辽宁日报》、《人民日报》上刊登，引起了相关部门的重视。

二是开展社会服务活动。例如，辽阳市各民主党派6个市委会、50个基层组织开展了社会服务活动，占到辽阳市组织数量的100%，基层组织数的45%。共开展社会服务活动65次。其中以安全、健康、环保为主要内容的公益讲座、画展、摄影展17次，捐资助学、扶贫帮困42次，捐款捐物折合人民币24.6万元，直接受益群众和学生300多人。大型义诊6次，义诊和接受咨询近千人，赠送药品价值8500多元，发放健康资料近千份、图书三百余册。民革党员李志疆由于长期义务参加市疾病控制中心结核病防治的宣传工作，被省卫生厅授予“优秀志愿者”称号。

（三）参政党在功能发挥过程中存在的问题

1.有些部门对民主党派工作支持不够

有些部门对民主党派的工作支持力度不够，就拿调研来说，调查研究要深入，反映问题要有见地，最重要的一点就是要开展大量的调查研究，掌握第一手资料，需要政府部门的支持并提供相关数据资料，省级政府部门对党派的调研比较重视，基本能够提供党派所需资料。但在市、县级情况就不尽相同，就需要中共党委统战部门致函请相关部门协调配合，如果党派自己直接联系相关部门或企业调研往往要吃闭门羹，总体感觉对民主党派认识不足，工作支持不力，调研的渠道不顺畅，不能很好地为参政议政、建言献策提供良好的氛围，没有与民主党派形成合力。这样，民主党派机关对党委、政府的有关工作知情不足，了解不深，相关文件见得少，掌握的信息少，不能及时、准确地了解政府的工作情况，单凭每年的几次情况通报会，不能满足民主党派对政府工作全面了解的需求，不能从根本上解决知情献策的要求，这种情况越往下就越明显。因此也就不可能准确、合理地提出相关建议，制约了参政议政作用的发挥。

2.个别党派政协委员能力弱

个别党派成员中的政协委员将政协委员只当成是一种荣誉，而忽视了责任。放松了对自身的要求，淡化了参政议政、建言献策的使命感，参政议政意识薄弱，挂名不出力。在届内写不了几个像样的提案。个别党派只是以个别专家学者个人的建议作为党派建议、提案。同时党派组织也没有整合党派中的其他政协委员的力量，没有发挥好民主党派人才荟萃、智力密集、联系广泛的优势，没有形成合力，制约了党派的整体参政议政功能的充分发挥。

3.民主监督功能发挥不充分

民主党派的两大职能参政议政、民主监督。经深入调研了解到民主监督的功能作用发挥不充分。怎样开展民主监督、监督哪些内容、有哪些部门负责承办、回馈等，这些都需要大家在制度层面加以明确，然而现行相关制度中对此并未做出详细规定。我们常说民主党派的民主监督寓于参政议政之中，主要通过提意见建议等方式进行监督，但建议大多是“不说白不说，说了也是白说”，重视程度和影响力都有限，政府部门召开的征求意见会往往变成情况通报会。再加上民主党派成员在提批评意见建议时顾虑重重，顾及党派的名誉怕给组织带来不利影响，存有“多一事不如少一事”的想法；怕影响个人职务的升迁，给自己招惹不必要的麻烦，导致有意见看法不敢不愿直接表达，召开的征求意见会又变成表态会、表彰会赞誉声一片。所以，民主党派对国家宪法和法律法规实施情况、中国共产党和政府重要方针政策制定和贯彻执行情况的监督作用不大，对党委依法执政及党员领导干部履行职责和为政清廉方面的监督作用就更小。经调查了解，辽阳市每年查处违法违纪干部的多起案例中，是民主党派发挥民主监督功能所致的寥寥无几。

二、参政党功能发挥存在问题的原因分析

在各民主黨派功能发挥过程中之所以出现上述问题，究其原因有以下几种情况：

（一）对党的统战理论、统战政策不了解

由于对于民主党派的宣传报道分量不足，大多集中在全国、省市的“两会”期间，导致有些个别的基层单位领导更是对统战政策知之甚少，在具体统战工作中政策性不强、说白话，甚至闹出笑话来。还有些基层单位对党的统战相关政策没有足够的认识，没有站在加强中国共产党执政能力的战略高度来认识统战工作的重要性，没有充分认识到我国多党合作和政治协商制度的优越性。认为统战工作不像经济工作那样能显示出政绩，有硬性的指标，认为统战工作是一个软性的，有它没它都行，因此，对统战工作更谈不上深度和广度了。造成了对民主党派工作的不重视，给予他们的知情权不够，使基层民主党派组织不能很好地发挥参政议政作用。特别是个别对口联系单位对民主党派对口联系工作简单应付，对民主党派的调研工作认识不够，没有将党委、政府的工作与民主党派工作紧密相连，而是隔裂开来看待，没有认识到民主党派的中心工作也是围绕着当地党委、政府的中心工作来出谋划策的，甚至有些单位认为是来添麻烦的。对于民主党派的调研工作只是一味强调本单位具体实际的困难，让民主党派为其呼吁解决实际困难问题，不能很好地给予民主党派的对口联系工作以支持，制约了参政议政作用的发挥。

（二）个别党派自身建设相对薄弱

没有建立健全专门的参政议政组织机构，参政议政机制不够完善，参政议政工作只能靠党派内个别专家学者来进行，不能有效地、有组织地组织党派内的专家学者和相关知情人员进行有目的、有计划的调研。有些党派对政协委员的推荐选拔把关不严，对政协委员的推荐，有时只片面地看中其职位高低，经济实力的强弱等，而忽略了参政议政能力和责任心，造成了一些成员把政协委员当成是一种政治荣誉，不思进取，参政议政能力弱，影响力小，不能为党派参政议政工作出力。

（三）留给民主党派及成员的发展空间小

如何在坚持共产党的领导下，尊重支持民主党派独立自主地开展工作，提高执政党的领导水平和领导艺术，考验着执政党的智慧、勇气。对于民主党派的自身发展和实职干部的提拔、配备，中央都有明确的规定，各地也相继出台了相关文件，对这项工作加强了重视。但是在具体落实问题上，难度大，力度不够。有些人对民主党派成员用“有色眼镜”来看待，致使现实中一些地区和单位仍然普遍存在参政党组织发展规模和对象的不合理限制，发展党员、建立基层组织困难重重。有些单位不但没有对党派成员“高看一眼”，对我国多党合作制度“看远一点”，支持党派成员参加本党派的活动和一些社会活动，反而因为加入党派影响到在本单位的职称晋升、职务提拔，在本单位没有上升的空间，遭受排挤和不公正的待遇，导致民主党派成员政治热情减退，有些成员甚至产生想退出党派组织的念头。

另外，在机关工作的民主党派成员少，发展速度缓慢，尤其是有职务、有影响、年轻有为的成员十分珍贵，分析原因一是人们价值观的多元化，加入民主党派的积极性不高；二是在干部选拔方面的有些政策误导，有些关键岗位明确非中共党员不选，导致民主党派缺乏吸引力，看不到前途。机关发展党员难度大、数量不足，对民主党派知情参政有很大影响。

三、新时期充分发挥参政党功能的思考

（一）加大对多党合作制度的宣传力度

为了让共产党领导的多党合作这一基本的政治制度像民族区域自治制度一样家喻户晓，应充分利用中学、大学的政治课堂，利用党校、行政学院对领导干部和公务员的培训，让多党合作制度的宣传“进校园、进机关、进社区”，提高党派的知晓率，认识到民主党派并不是可有可无的“花瓶”、“摆设”，并不是用来粉饰一党专制制度为中国共产党执政做陪衬的。正如陈竺主席所说：“民主党派在中国共产党领导的多党合作政党制度框架内，他是一个正能量，在我们国家改革发展的新时期，一定能够发挥更大的作用。”

（二）依靠党委，围绕中心，服务大局，开创参政议政工作新局面

民主党派应充分发挥自身优势，围绕中心、服务大局，积极为当地经济建设出谋划策，真实反映社情民意，为当地党委、政府提供科学决策依据，为维护社会稳定的大局尽职尽力。只有这样才能博得当地党委、政府和单位的高度重视和鼎力支持，才能赢得人民群众的信任和认可，才会有更多的知情权和更多的调研经费。只有这样才能更好地落实“党委出题，党派调研，政府研究，部门反馈”这一参政议政工作机制。

（三）加强与对口单位联系，将参政议政工作基础做实

发挥党委统战部门是民主党派“娘家”的作用，遇到困难、问题及时与统战部门沟通、协商，共同寻求解决民主党派与对口单位联系不够、不深入等被动局面的途径，建立有效的对口联系机制和制度，通过不断联系，不断合作，取得相互信任、相互支持，全面落实理论联系实际，专家结合实际，参政依据实际，更好地为党委、政府出谋划策、献策献力，避免“即兴之作，无感而发，任务观点”的现象出现，有效地将参政议政工作基础做实做牢。

（四）聚才聚智，集思广益，形成合力，使参政议政工作再上新台阶

如何将专家学者凝聚起来，聚才聚智，集思广益，形成合力是新时期摆在民主党派面前的重要课题。民主党派应建立健全相应的参政议政专门机构，在工作中不断完善参政议政工作机制，把那些智力人才吸收进来，造福于地方，造福于百姓。只有聚点成面，聚水成河，将一些研究成果，论证加工成精品，出成果，出大成果，出精品，这样才能使参政议政工作再上新台阶。

（五）强化学习，提高参政党成员素质

参政议政是民主党派成员的职责。如何参好政、议好政，不断强化学习，提高自身素质，自我完善，是对每一名党派成员和党派政协委员的必然要求。要想做到这一点，每个党派成员：一是要有强烈社会责任感和政治使命感，特别是党派中的政协委员，要时刻树立参政意识，勿忘人民的重托，勿忘组织的信任。二是要有紧迫感和危机感，真正认识到参政议政是民主党派的安身立命之本，是衡量党派价值，显示党派影响的重要途径。三是要有与时俱进不断提高自身参政议政能力的愿望，通过自我加压，不断学习、了解、掌握各个方面的知识，提高参政议政的本领。四是要有把握好参政议政的方法、途径、原则等方面的能力，做到围绕中心，擺正位置等。

（六）创新机制，切实加强知情协商和民主监督

民主党派中的实职干部是民主党派的宝贵财富，是党派参政议政工作的骨干。中共中央《关于进一步加强和完善多党合作和政治协商制度的决定》文件的出台，给民主党派选拔、培养实职干部带来了机遇。要充分调动他们的积极性，就需要执政党加大对民主党派在各级政府部门领导干部的选拔、培养力度，使他们“有位更要有为”。可以借鉴中共在各级政府部门都有纪检书记或纪检组长的做法，民主党派也应探索建立类似的制度，在政府机构设立参政人员，由各个党派的成员来担任，发挥民主监督的作用。

面对新时期民主党派功能发挥过程中的问题，执政党与参政党都应积极探索，寻求新的解决方法和途径，进一步提高参政党参加政治协商、参政议政、民主监督的实际效能。相信在中国共产党的领导的多党合作和政治协商制度下，我国参政党在社会主义民主发展中必将更加充分地发挥职能作用，作用更加强大，多党合作的事业会更加辉煌。

课题负责人：史争伟，男，辽阳市委党校党史党建教研室讲师

课题组成员：高敏娥，女，辽阳市委党校党史党建教研室教授

王伟达，女，辽阳市委党校党史党建教研室副教授

李 冬，女，辽阳市委党校党史党建教研室助教

基金项目：本文2016年辽宁省社会主义学院系统课题的成果。

责任编辑/张 鹏