PPP模式下危废处置的回报机制研究

刘玉玲



PPP模式下危废处置的回报机制研究

刘玉玲

（西安建筑科技大学 陕西 西安 710055）

随着我国经济的快速发展，危废产生量急速上升,处置种类单一而且布局分散，综合处置能力匮乏，导致危废处置市场缺口巨大。在国家政策的推动下，PPP模式成为危废处置行业发展的重要渠道，而设置合理的回报机制，谨慎考虑影响回报机制的多方因素：如危废处置的收费模式、调价机制、收益分成机制、“项目唯一性条款”、政府资金支持等，将成为影响危废处置PPP项目推进和落地的关键因素。[1]

危废处置；PPP模式；收费模式；回报机制

1 危废处置行业现状及发展趋势

危险废物是指列入《国家危险废物名录》，或者根据国家危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有腐蚀性、毒性、易燃性、反应性和感染性等危险特性的固体废物。[2] 2016年版《国家危险废物名录》将危废分为46大类别，共479种，根据来源不同，分为工业危废、医疗危废和其他危废。

我国政府对危废处置行业实行许可证制度。这一方面能够保证从事危废处置业务的公司基本拥有较强的技术实力和项目经验，从而保障危废无害化处理的效率，减少处理不当造成的二次污染；另一方面，实行许可证制度会限制新进企业数量，限制全国危废综合利用和处置总量。[3]“十三五”期间，在更严格的法规监管及更高的环境保护标准要求下，危险废物处置服务的需求将迅速增加。

1.1 危险废物产生量仍将持续增长，处置能力不足

过去十年，全国工业固废的年均复合增长率约为12%，预期我国的危险废物产生量将由2016年的4850万吨增加至2020年的7630万吨。由于可用数据不包括危险废物的非法处置量，危险废物实际产生量会更高。随着经济社会的发展以及危险废物监管力度的不断加大、收集体系的不断健全，危险废物申报登记不实、进入非正规渠道进行处置利用的现象将会得以遏制，全国危险废物产生量将持续增长，随之而来的是处置能力整体供应短缺。

1.2 处置能力地区分布不均

危险废物产生量与处置能力分布不均。位于中国东部及中国西北部的工业化地区占危险废物产生量的一大部份，而经济发达地区如华东及华南占危险废物处置能力大部分。

1.3 有利政策扶持及严厉执法

十三五期间环境保护投资继续增加，危险废物处置行业亦会保持迅速增长。我国将采纳更高的环境保护标准及更严厉的执法要求，进一步增加危险废物处置量、减少非法处置、推动技术提升及提高危险废物处置服务的需求。

1.4 对技术提升的需求

由于我国危废处置技术相对落后，许多危险废物处理设施因设备运作不稳而导致处置能力利用率低下，或于处理过程中造成二次污染。个别企业拥有危险废物处置经营许可却无实际处置能力,危险废物综合利用率总体较低，造成再生资源的浪费。[4]建设较早的医疗废物处置设施灭菌工艺水平低，“带病运行”，药物性和化学性医疗废物专业性处置机构缺乏，不能得到妥善处置。随着危险废物处置标准的提升，预期未来数年将会有更强烈的技术提升需求。

2 PPP模式应用在危废处置行业中的优势

2.1 危废处置PPP模式的政策导向性

近些年，国务院、财政部、发改委密集出台多项政策鼓励引入社会资本通过特许经营参与市政基础设施(如污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理等)建设运营，尤其是2017年7月财政部出台的《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号)中明确提出，拟对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施政府和社会资本合作(PPP)模式。在国家政策导向下，PPP模式成为危废处置行业发展的重要渠道之一，尤其是在地方政府财力有限、无法负荷较大规模环保工程建设支出的区域。

2.2 危废处置PPP模式的优势

作为基础设施及公共服务类行业，危废处置具有投资规模大、投资回收周期长、市场化程度高、回报稳定等特点，适用于PPP模式。相比政府主导投资、单一供给的危废处置模式，运用PPP模式具有不可比拟的优越性，能有效弥补危废资金缺口，并降低社会资本方投资风险，开创政府和社会资本方双赢的局面。对于政府来说，对危废实施集中、高效的统一监督管理，可有效减少危废在跨市转运、贮存等各环节的环境风险和安全隐患；对社会资本方来说，危废处置费用大幅下降，而且手续更加方便快捷。

3 PPP模式下危废处置项目回报机制的研究

“项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括政府付费、使用者付费、可行性缺口补助，由项目自身经营属性所决定。”[5]PPP项目的行业、运作方式及具体情况的不同，需要设置不同的回报机制。项目回报机制决定了社会投资者的回报方式及稳定性，是PPP项目运作成功的关键。

3.1 明确收入来源与收费模式

根据危废处置方式不同，项目运营主要有以下两种收入来源渠道：

一是危废无害化处置业务的收入来自使用者付费，即危险废物产生企业支付危险废物处置费用。危废处置企业向工业废物生产者收取处置费，收集其产生的工业危废，进行无害化、减量化及最终处置。

二是危废资源化利用业务的收入来自资源化利用产品的销售收入。危废处置企业向上游企业付费回收具有资源化再利用价值的废物(如含铜、镍、锡等金属的废物)，并将废物中具有再利用价值的物质转化为资源化产品进行销售。

针对以上两种不同的收入来源方式，分别采取不同的收费模式——随行就市、政府指导价。对于资源含量较高的危废，处置企业根据金属含量、成分复杂程度，按照金属市场价的一定折扣购买；对于资源含量较低的危废，处置企业按照补偿危废处置成本，在合理盈利的基础上，处置费一般由地方物价局、卫生局、环保局等政府部门以指导价格方式确定，企业可在指导价格基础上实行一定幅度的调整。

定价问题是危废处置项目市场化的核心，运用经济杠杆和价格机制来有效调控市场，是市场化的关键。如何在政府为保证项目的公益性而实行的政府定价与项目市场化所需要的自主定价之间，建立科学、合理、灵活的定价机制，也是危废处置项目进行市场化操作的必要条件。

3.2 设置合理的调价机制

由于危废处置项目的实施期限较长，在项目实施过程中劳动力成本、物价指数等价格影响因素可能会发生较大变化，并对项目的运营维护成本和收益水平产生影响，因此设置合理的调价机制能够很好的平衡政府和项目公司的利益，促进项目实现物有所值。常用的调价方法有三种：

一是按照项目内部收益率调价。政府在每一调价周期结束时对项目公司的收益进行审计，如果发现项目公司的收益率小于约定收益率，则提高危废处置费标准，使之达到约定收益率；反之，则应降低危废处置费标准。这种方法的优点是易于双方理解，但是程序复杂，更重要的是由于政府与项目公司之间成本信息严重不对称，政府很难掌握项目公司的真实成本，结果可能导致价格不断上涨。

二是根据居民消费价格指数(CPI) 变化的调价。由于物价水平的变化通常引起项目公司经营成本的变化，因此在特许经营协议中常常采用物价变化(CPI) 来调整危废处置费。根据CPI 变化调价的优点是便于操作，缺点是CPI 的变化只能部分反映经营成本的变化，且缺乏使项目公司努力提高生产效率、降低成本的促动力。

三是按照成本因素变化的调价。危废处置的经营成本主要与处理工艺、水电、汽油、原材料费用、工资水平、消费物价指数等因素的波动密切相关，因此，可按照上述因素的价格变动进行调价。该调价方法的优点是综合考虑了经营成本变化的各影响因素，使得危废处置费的变动更接近经营成本的变化。但是项目公司所有成本的增长最终均由政府买单，没有体现风险分担的原则，不利于项目公司提高生产效率、降低成本。

3.3 确定合理的收益分成机制

目前按危废处置行业投资收益情况，项目运营受市场需求、大宗商品价格和政策导向波动较大，项目公司合理报酬率波动明显，为实现PPP项目保障社会资本合理收益诉求，防止社会资本超额收益或收益不足风险，建议设置合理的收益分成机制。结合项目具体实际运营和每年期末绩效考核，收益分成机制可以确定为：

3.3.1若项目运营收益低于预期收益时，根据对社会资本管理、运营的绩效评价结果确定，属于社会资本责任的，差额由社会资本自行承担；属于不可预计原因导致的，经政府方核实认定，对项目公司进行适当补偿。

3.3.2若项目运营收益高于预期收益、社会资本收益在6%～10%之间时，社会资本获得全部收益，政府不参与收益分配。项目运营收益高于预期收益、社会资本收益在10%以上的，由政府方和项目公司双方协商利益分配比例，政府方参与分红，按超额部分的一定比例给予社会资本方适当奖励。项目运营期内，项目公司必须提供准确、完整、真实的会计资料及财务经营成果文件，项目的经营情况由政府审计部门或认可的社会中介机构审计认定。

3.4 增加项目“唯一性条款”

“唯一性条款”主要适用于使用者付费机制的PPP项目，多见于高速公路项目中。由于危废处置PPP项目投资巨大，回收周期特别长，新的危废项目从开始申请到落地投产最快需耗时2-3年，一般则要3-5年，因此，保障项目能够获得稳定收益，才能吸引社会投资方积极参与项目建设。而危废处置项目是否能取得稳定收益，则取决于是否有足够的处置量。

因此在项目合同中设置“唯一性条款”很有必要性，如政府授予特许经营权、一定程度上的垄断权(主要是一个区域内限定了有限数量的危废企业)，产废企业需要支付处理价格，且有权挑选危废企业和在一定范围内商定价格。否则一旦出现竞争性项目，则项目实际处置量必然降低，影响项目顺利推进。

3.5 争取政府资金支持

危废处置PPP项目除了收取处置费用、资源化产品销售收入外，获取政府资金支持是拓展项目收益的重要来源方式。目前国家的相关财政税收支持政策如下：

（1）2001年12月，国家发布的《危险废物污染防治技术政策》中指出：各级政府应通过设立专项基金、政府补贴等经济政策和其他政策措施鼓励企业对已经产生的危险废物进行回收利用，实现危险废物的资源化。

（2）在2015年6月，财政部、国家税务局发布的《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》中指出，纳税人销售自产的资源综合利用产品和提供资源综合利用劳务，可享受增值税即征即退政策。此次退税优惠政策出台的主要意义在于鼓励再生资源的综合利用，鼓励废旧物资资源化处理，也会对危废资源化利用方面产生利好影响。

（3）争取将危废PPP项目列入国家发展改革委危险废物和医疗废物设施建设中央预算内投资计划，获得中央预算内投资，减轻危废处置的建设、运营资金压力。如云南省曲靖市危险废物集中处置项目总投资29,159万元，2015-2016年已获得中央预算内投资4832万元。

4 PPP模式在危废处置项目中的实践分析

根据财政部全国PPP项目信息平台统计，截止到2018年1月底，入库的危废处置PPP项目共5个，且单个项目投资额不大。从运作阶段看，3各项目进入执行阶段，其他处于识别和准备阶段。在运作机制方面，存量危废处置项目采取了TOT模式，如湖北省宜昌市危险废物集中处置中心项目；新建项目以BOO模式为主或BOT模式，分别有陕西省榆林市榆阳区危险废物处置中心项目、云南省曲靖市危险废物集中处置项目。在回报机制方面，由于危废处置行业资质、资金、技术、管理壁垒高，收益来源渠道清晰。在A股上市公司中，固废危废处置业务的上市公司毛利率可达60-70%，净利率能够达到30-50%，属于经营性项目，适宜采用使用者付费的回报机制，基本上入库项目也都采取了使用者付费模式。

5 小结

危险废物处置，是事关“美丽中国”建设的一项刻不容缓的任务。在政策的推动下，PPP模式将成为危废处置行业发展的重要渠道，政策直接导向和行业自身特点为PPP模式应用于危废处置行业提供了前提和基础，而政府和社会资本合作中，如何设计合理的项目回报机制，不仅是社会资本方最为关注的问题，也将成为影响危废处置PPP项目推进和落地的关键因素。

[1]江苏现代咨询公号 余秀娟

[2]环保部.2016年8月，《危险废物名录》

[3]海通证券研究所. 2017年7月，北极星环保网

[4]陕西省环保厅. 2018年1月，《陕西省危险废物处置利用设施建设规划（2017-2025年）》

[5]财政部,《PPP项目合同指南》(财金〔2014〕156号)

with the rapid development of China's economy, the production volume of waste disposal is rising rapidly, the disposal types are single and scattered, and the comprehensive disposal capacity is lacking, which leads to a huge gap in the waste disposal market. Under the impetus of the state policy, the PPP model has become an important channel for the development of the waste disposal industry, and a reasonable return mechanism has been set up to carefully consider the multiple factors that affect the return mechanism: such as the cost model of waste disposal, the pricing mechanism, the revenue sharing mechanism, the "project uniqueness clause" and government funding support will be the key factors that will affect the progress and landing of the waste disposal PPP project.

disposal of waste; PPP model; (b) A fee model; Reporting mechanisms

10.19551/j.cnki.issn1672-9129.2017.10.047

F299.24;F283

A

1672-9129(2017)10-0042-02

刘玉玲（1982年10月），女，汉族，陕西西安人；工程硕士，中级职称，西安建筑科技大学，研究方向：工程管理