浅谈我国基础设施规划的几点问题

阮 晨

(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

浅谈我国基础设施规划的几点问题

阮 晨

(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

在阐述基础设施规划的内涵、作用及特点的基础上，对现有基础设施规划和建设的现状进行了分析，从编制思路、编制方法、技术路线及实施机制等方面提出了我国现有基础设施规划中的存在几点问题。最后，文章就提高基础设施规划质量，从基础设施规划编制思路、建设机制和实施反馈机制等提出了粗浅的建议。

基础设施； 规划； 问题； 建议

1 基础设施规划概述

1.1 基础设施规划的内涵

城市基础设施工程包含城市交通、给水、排水、供电、燃气、供热、通信、环境卫生、防灾等，是城市建设的主体部分，是城市经济、社会发展的支撑体系[1]。城市基础设施规划范畴除了包含上述城市基础设施系统的各项专业规划外，还应包含与其关系最为密切的城市工程管线综合规划和城市用地竖向规划，以保证整个城市基础设施工程系统规划的完整性[3]。城市规划在用地和空间布局上保证各项城市基础设施建设的要求，城市基础设施规划在技术上落实城市规划的各项建设内容。

1.2 基础设施规划的作用

1.2.1 基础设施建设是实现城市化的必要条件

城市化一般简单地释义为农业人口及土地向非农业的城市转化的现象及过程。人口及土地的非农转化要求作为载体的城市具备体系完整、结构合理、密度适当的基础设施，以保证非农生产、生活过程的实现。从城市发展历史看，基础设施既是城市化水平的重要衡量指标，又随着城市化的进程不断得到完善。

1.2.2 基础设施是城市发展的载体

基础设施是城市经济不可缺少的一个组成部分，是城市赖以生存和发展的重要基础条件，也是提高城市综合竞争力的基础平台。技术性基础设施状况决定一个城市产业的水平，拥有发达的高技术的基础设施，可以吸引和培育高技术高附加的产业(包括金融业)，创造和持续创造更多的价值。

1.2.3 基础设施是实现生态城市的支持系统

从理论上分析，生态城市建设的科学内涵体现在以下几个方面：高质量的环保系统；高效能的运转系统；高水平的管理系统；完善的绿地系统；高度的社会文明和生态环境意识。从其内涵可见，生态城市的建设主要由城市基础设施建设来实现。城市中的生产生活废(污)水、废气烟尘、垃圾废物、噪声污染等均需要基础设施的建设来防治与控制。与城市化发展需要相配套的工业和生活污水处理设施、城市污水的汇集、废弃物的收集与处理以及环境监测等基础设施均是城市环境污染的最基本防治措施。而园林绿化工程则更是改善城市环境质量、城市小气候的最有效措施。

1.3 基础设施规划的特点

基础设施规划项目本身存在着与一般城市规划不同的特殊性和复杂性，主要体现在以下几个方面。

(1)直接涉及公众利益。基础设施是为城市在资源、能源、通讯、交通、安全、环境等方面提供最基本保障的实体设施，基础设施规划对象的实体性，直接影响到公众日常生活。

(2)影响范围广。基础设施项目涉及的区域范围广，比如道路、轨道交通和公交线路、水、电、气、暖管线等基础设施项目往往贯穿整个城市，其建设和运行都将影响周边区域。

(3)项目周期长。基础设施项目的前期准备工作周期长，建成后运行周期往往也长达数十年。

(4)不平衡的利益关系。基础设施项目空间上影响范围大，时间上持续周期长，在给某些群体带来益处的同时，很有可能给另一些群体带来负效应。

(5)专业性强。基础设施项目的专业性强，表现方式较抽象，涉及的强制性技术规范较多。

2 我国现有基础设施规划存在的几点问题

2.1 我国基础设施规划建设概况

作为社会主义国家，我国对人民生产生活支撑保障系统历来比较重视，对其中的基础设施规划投入了大量的人力物力，将基础设施规划作为城乡规划体系中的重要组成部分，并赋予了强制性的法定要求。特别是改革开放以来，随着生产力水平的快速提高和快速城市化的过程，我国城乡基础设施建设也进入了快速发展阶段。在此过程中，对于基础设施规划的研究和实践也随之得到快速发展。基础设施规划编制的理论、方法、技术标准等均逐步建立起了完整的系统。城乡规划中的基础设施部分和基础设施专项规划均从需求预测、供给来源、设施布局及建设标准等方面对基础设施建设作出了比较详细的规划安排。

在各级规划指导下，我国基础设施建设取得了一定成果。经过大规模建设,基础设施总量水平上了一个台阶，能源、交通、通信、给水、电力等领域基本达到了供需平衡。但是,这一改善同时具有明显的弥补欠帐性质，现阶段所达到的平衡也只是一种暂时的、低水平的平衡。

2.2 我国基础设施规划现状存在的几点问题

随着我国经济社会的快速发展，城市人口和用地规模迅猛扩张，城市经济总量高速增长，城镇化水平也以相当高的速度提高，城乡依赖和制约关系更为突出[4]。在此背景下，有必要结合我国基础设施规划建设的历程，对基础设施规划的思路、方法进行反思，以更好地在中国特色社会主义建设中落实科学发展观，制定切实可行的规划方案。

笔者认为我国现有基础设施规划主要存在如下问题。

2.2.1 重技术、轻政策

我国现有的基础设施规划的编制方法总体上还是一个纯技术性的规划，在政策层面上、公共开支层面上几乎没有考虑。规划编制及审查审批中对基础设施的功能、技术可行性、技术性工程实施要点等比较重视，但是对基础设施在市场经济条件下的实施政策、利益协调政策、运营管理政策往往比较忽视，这就造成了基础设施实施难、运行难，规划也仅仅成为一张技术蓝图，在基础设施建设运行过程中还需要花费大量的人力、物力进行协调。以电信工程规划为例，随着技术的进步，行业的自然垄断特性渐渐消失，由一个国有的大型企业已转变成为几个独立的、市场化的股份上市公司。这就使得传统的电信工程规划的内容和社会现状完全不匹配，主要体现为电信、移动、联通、网通、铁通等五六个网并行，网络总容量大大超出规划预测量，布设网络占用的空间资源也大大超过规划预留的电信基础设施通道。正如美国电信监管机构指出的：“不提供非捆绑本地网络的接入会使得潜在的竞争者无法进入该地区的市场，从而不能使用户获得竞争的利益，也可能使竞争者建设不必要的重复设施，从而错误地分配社会资源。”对一个市场化运作的基础设施行业仅仅有技术性的规划，而没有相应的配套实施、管理的政策，这些相关的基础设施规划最终是难以实现的。而在我们现有的基础设施规划中正是缺乏像美国这样的配套实施政策，使得基础设施的建设不但与原有规划相差巨大，而且造成了整个社会资源的巨大浪费。

2.2.2 重支撑、轻制约

在现有规划体系中基础设施规划处于从属配套的地位[5],往往是人口规模、用地布局等规划方案确定后由基础设施规划完成相应的配套需求。基础设施规划成为对用地规划的重要支撑，但也仅限于重要支撑。但是，由于基础设施涉及到很多环境、资源要素，而这些要素往往是未来城市发展的主要制约因素，如果仅仅作为配套支撑，而不从资源、环境保护和可持续发展的角度将这些要素作为确定人口规模、用地布局的制约条件，那不惟基础设施本身难以在未来的发展中承担支撑的作用，规划确定的城乡发展目标亦将是难以实现的。以水资源规划为例，它不但关系到普通老百姓的日常生活，更关系到当地经济发展的总体目标、产业结构的合理布局等。按照传统的水资源利用规划编制方法，一般是城市的人口规模、经济发展指标、产业结构和用地布局等主要规划目标确定之后，按照相应的用水标准核算用水量，然后对水资源总量进行分配，保证规划目标实现。从水资源利用的角度看，这样的利用方式很难说是合理的、可持续的，而是被动地服从于规划目标。

2.2.3 重标准、轻体系

现有的基础设施规划中对量的预测及设施配置等标准非常关注，国家、地方的各种标准、规范等均对此类量化指标作出了明确规定，规划审查审批中也将其作为评判规划科学性的重要依据。但是对于各类基础设施系统的科学合理确定在规划中往往不是主要的考虑因素。这就使基础设施中关于资源采集-运送-利用-回收这个完整的系统在规划中往往只反映了利用这个环节，而系统的其它环节被规划所忽略，最终造成规划难以在基础设施建设运行中发挥指导作用。以排水工程规划为例，传统的排水工程规划一般包括污水量预测、布设污水处理设施，对排水体制作出规定，布设主要排水干管等。对这些要素的规划主要从污水量标准、污水处理设施选址及用地标准等出发，而往往忽视了从污(雨)水产生、收集、输送、处理、排放形成的完整的排水工程系统来综合考虑排水体制选择、管网结构布局、附属设施、处理设施及排放口选址等内容，从而导致排水工程规划中常常是按照标准要求确定了排水系统各要素的空间布局，但各要素并没有形成完整、合理的排水系统。这就给排水设施建设埋下了矛盾的根源。

2.2.4 重结果、轻过程

另外，现有基础设施规划基本还是属于“蓝图”型规划，规划思路和内容都是按照形成良好的基础设施体系的结果在勾画蓝图，而对于基础设施建设运行过程及基础设施系统更新过程的关注很少。仅有的过程关注是近期建设规划，但近期建设规划的实质不过是规划期较短的“蓝图”规划而已。对于过程的忽视与城乡规划的公共政策属性是背道而驰的，也是基础设施规划往往难以指导基础设施建设的重要原因之一。基础设施的建设是有周期性和阶段性的，某一个基础设施项目建设前后基础设施系统的服务能力不是连续增加的，而是跳跃的，因此，对基础设施支撑作用的评价不能只看最终结果，而应该注重每一个过程中可能存在的瓶颈，在规划中有针对性地提出解决措施。

3 对基础设施规划的建议

3.1 推进城市基础设施建设投融资体制改革

我国基础设施规划存在问题的根源主要在体制方面，因此，改变基础设施投融资体制是推进基础设施规划建设水平提高的根本。政府投资、建设、经营、管理城市基础设施一直是我国的传统做法，近年来，政府为摆脱过重的财政压力，提高基础设施建设质量和服务水平，已开始利用民间资本参与城市基础设施投资。政府开始利用监管手段来代替原来对资产的实际拥有，这一定程度上减轻了原来直接建设经营管理城市基础设施的压力，取得了较好的效果。2002年，住建部为了加快城市基础设施建设，开始推进投融资体制改革。

住建部推出的改革措施是，充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在经营性市政公用设施投资中的主导地位，营造有利于市场要素合理流动的政策环境，保护投资者的合法权益，调动社会参与城市基础设施建设的积极性，推进城市基础设施建设投资主体多元化，投资方式多样化，项目实施市场化。积极推进城市基础设施和市政公用设施资产的经营，鼓励采用特许经营权转让、资产经营权转让、收费权转让、资产证券化以及股权转让或出售等多种方式，盘活城市基础设施存量资产，筹集建设资金，加快城市基础设施建设，努力扩大市政公用产品和服务的供应能力，满足经济发展和人民生活的需求。

3.2 加强标准规范及编制办法的研究

对我国现行的基础设施规划相关标准、规范及规划编制办法进行疏理。首先应树立系统的思想，标准、规范及规划编制办法应加强对基础设施系统完整性、科学性、经济性等方面内容的规定，引导基础设施规划加强对系统的重视，从系统的角度进行思考，从系统的目标开展规划工作。其次，应对其中的数值标准进行更加深入地研究和调整，从我国现阶段及未来发展的建设实际出发，科学地从严控制关系人民生产、生活质量及资源、环境保护方面的数值指标，而对市场起主导作用的指标应适当放宽，甚至不作强制规定，充分发挥市场在基础设施建设中的积极性和能动作用。

3.3 建立基础设施规划的实施反馈机制

基础设施建设进度及其服务水平容易量化，在城乡规划各类要素中属于比较便于开展实施效果评价的一类。为了加强对基础设施实施过程的跟踪评价，实现“过程规划”，应建立起基础设施规划的实施评价、信息反馈及动态调整机制。该机制除对重大基础设施项目实施全程跟踪外，应定期对基础设施各系统的实施条件、实施进度、实施效果等进行跟踪评价，并将评价结果及时反馈给规划管理及规划编制部门，由他们根据反馈信息对基础设施规划定期进行调整，并提出相关的政策建议，保证基础设施建设与基础设施规划的相互促进。

[1] 戴慎志. 城市基础设施工程规划手册[M]. 中国建筑工业出版社, 2000.

[2] 陈敬瑜. 浅谈城市规划中的基础设施规划[J]. 城市道桥与防洪， 2006(6).

[3] 杜恒，曹荷红. 城市基础设施规划公众参与初探[C].中国城市规划年会论文集, 2006.

[4] 戴慎志. 当前我国城乡基础设施规划动态与对策研究[C].中国城市规划年会论文集, 2006.

[5] 沈阳，周珂. 城市基础设施规划建设的可持续化发展[J].上海城市规划, 2006(5).

阮晨(1980～)，男，大学本科，高级工程师，从事市政工程规划设计。

TU984.11+1

A

[定稿日期]2016-09-19