大气环境风险的法制应对

吴贤静

大气环境风险的法制应对

吴贤静*

大气环境风险与大气污染始终相伴生，大气环境风险应对是研究大气污染防治一个不可或缺的视角。大气污染可以引致人体健康风险、生态系统风险以及气候变化的风险。如何对这些风险加以法制应对，可以通过确立规范的风险预防原则、确立大气生态系统综合管理和将温室气体纳入法律规制范畴这几个路径。大气环境风险应对制度框架主要包括大气环境风险管控制度体系以及气候变化应对制度体系。

大气环境风险 生态系统综合管理 气候变化应对

一、引言：大气环境风险管控在立法中凸显

大气环境风险是大气污染的伴生物。可以说，大气环境风险要素的考量对于大气污染防治而言是一个不可或缺的视角，大气环境风险应对是大气污染防治领域一个不可回避的论题。我国正式从规范文本的角度对大气环境风险加以管控肇始于我国加入 《气候变化框架公约》。如何从大气环境风险的政策应对转向法制应对，是近几年环境立法的一个引人关注的领域。《环境保护法》（2014年）制度体系中仅原则性地规定了环境与健康调查、监测、评估制度，并未将其与相关制度进行衔接。①吕忠梅：《lt;环境保护法gt;的前世今生》，载 《政法论丛》2014年第10期。《大气污染防治法》也规定有大气污染物名录制度和风险管控、大气环境风险评估和防范制度，②《大气污染防治法》（2015年）第七十八条。这是我国专门的大气污染防治立法中首次创立有关风险管理的制度。无论在立法理念还是在制度构造方面，2014年修订的 《环境保护法》和2015年修订的 《大气污染防治法》均超越了之前的法律，开创了全新的环境立法和环境治理的 “风险”时代。③吴贤静：《土壤环境风险评估的法理重述与制度改良》，载 《法学评论》2017年第4期。环境风险在立法中的凸显，能够更好地解释大气污染防治和大气环境治理的理论和实践转向：大气环境质量的 “安全因素”和 “保护因素”被“不确定因素”和 “风险因素”替代。当然，这些因素提供了多样的视角来审视和研究大气污染防治和大气环境规制，只有将这些多样的因素都施加于大气污染防治和大气环境规制时，才是最有效率的。④See the Air Quality Guidelines for Europe （Second Edition）， Published by World Health Organization Regional office for Europe in Copenhagen， WHO Regional Publications， European Series， No.91， p.285-296.

然而，《环境保护法》（2014年）和 《大气污染防治法》（2015年）仅仅从原则和框架上规定了大气环境风险法律制度，对于大气环境风险的法制应对如何展开还有待研究。基于我国大气环境风险的突出问题以及大气污染立法的 “风险”导向，本文致力于探讨如下几个问题：大气污染究竟与哪些风险密切相关，也即大气污染可能引致的风险类型；如何从法律的视角规制大气污染可能引致的环境风险，即大气环境风险规制的基本思路有哪些；以及大气环境风险规制制度体系架构，主要包括大气环境风险管控制度体系和气候变化应对制度体系。文章的最后，针对我国环境风险应对法律理念不完备和法律制度构造不足的状况，笔者并提出构建风险因应法律文化的设想。

二、大气污染引致的风险类型

（一）大气污染与环境风险

在讨论大气环境风险进行适当的法制应对之前，有必要探寻什么是大气环境风险，以及大气环境风险的特点。如果某种环境污染对生态环境、人体健康产生的影响不能得到一定程度的确定，我们就可以认定该污染物具有环境风险或者生态风险。⑤See Edward Soule,Assessing the Precautionary Principle,Public Affairs Quarterly,Vol.14,No.4,2000,p.309-328.大气环境风险作为一个全新的法律话语和法律事实，其调整规范必然不同于传统的法律，原因在于大气环境风险的特殊性。对大气环境风险的特殊性加以认知，首先应当辨析大气环境风险的来源。大气环境风险来自何处？工业污染产生的有毒有害气体是大气环境风险的主要来源。大气环境风险在表征上来源于大气环境污染，其实质却是现代技术的产物。无论何种形式的环境风险，都是工业社会和现代化的伴生物。现代技术和工业生产所致的污染物对人体健康和生态系统产生潜在的危害。“技术创造出一个个人工世界并把致命的辐射废墟留了下来……技术处处表现出一种深刻的矛盾，它是一把双刃剑，因为其中正面与负面、出路与危机、进步与灾难都是不可消除地彼此交织在一起。”⑥[德]汉斯·约纳斯：《技术、医学与伦理学》，张荣译，上海译文出版社2008年版，第3页。识别出大气环境风险的来源和特征，就不难理解大气污染所致的风险形态了。大气中的污染物质累积和叠加，有可能会引起人身健康损害，或者从长远的角度会破坏大气生态环境平衡，并且引起生态环境整体的损害。如果大气污染有可能对人身健康、生态环境或者气候变化产生的影响不能够得到确定，就可以视为大气污染具有产生环境风险的可能性，从法律和政策层面审视，这些 “隐患”和可能性即是一种风险。

（二）大气污染引致人体健康风险

清洁的空气被认为是人体健康所必须，公众对于大气污染以及大气环境质量下降引致的风险关注度逐年上升，空气污染已经成为全球最大的环境健康风险来源。即使现在清洁生产和工业生产减排技术已经发展得很完善了，工业污染产生的废气、汽车排放的尾气仍然构成人体健康的巨大威胁。⑦See supra note ④，p.59.大气污染与人群健康密切关联，由于大气污染导致的人身健康受损逐年增加。大气污染不仅对人类健康产生巨大的威胁，因大气污染导致的疾病和死亡不断增加使得发展中国家面临巨大的挑战。当前我国面临的大气污染呈现出复合型污染的趋势，大气中的污染物质主要来源于汽车尾气、企业排放废气等化学物质。大气是人类须臾不可缺少的环境要素，大气的最大特点是流动性强。大气一旦遭受污染且在不同区域之间扩散蔓延，受害人数是不确定的。如果大气中的污染物质在一个时间点达到浓度临界点，有可能造成人类急性中毒。汽车尾气、煤燃烧产生的粉尘等排污中都含有大量的苯化合物，这种化学物质直接造成对人体呼吸道的损伤。这类污染物质如果降落到水体和土壤中，还会被农作物吸收，进一步对人体健康造成危害。大气污染容易造成人类呼吸道慢性疾病，长期的慢性疾病也容易导致癌症。当前，肺癌已经成为我国第一位的高发癌症，由于大气污染造成的酸雨、灰霾和光化学烟雾污染等与肺癌的高发有密切的关联。环境变化和人类健康之间的因果联系是多维的。居民的健康主要是生态环境的产物，是人类社会和更广泛的环境——它的各种生态系统和其他生命支持服务——相互作用的产物。⑧[澳]大卫·希尔曼、[澳]约瑟夫·韦恩·史密斯：《气候变化的挑战与民主的失灵》，武锡申、李楠译，社会科学文献出版社2009年版，第84页。

（三）大气污染引致生态系统风险

大气污染与生态系统平衡的密切关系，根本原因在于大气的生态功能以及与其他生态系统的关系。大气生态系统作为子生态系统，其生态功能已经得到广泛的认识和认可。从更为广阔的视角来认识大气，大气还为地球生物圈提供生态承载功能。⑨See Michal Radwan， et al.， Exposure to ambient air pollution-does it affect semen quality and the level of reproductive hormones？Annals of Haman Biology， Vol.43， No.l， 2016， p.50-56.在大气的众多功能之中，大气的生态功能是最为脆弱和最为重要的。由于大气的基本生态功能，大气与地球上几乎所有的环境要素和资源要素都相关联。大气污染一旦产生，大气生态环境受损也会影响其他生态系统如水生态系统、土壤生态系统的状况。从综合生态系统的角度，每个环境要素、每个子生态系统都是互相联系的。大气生态系统与生态系统中的每一个子生态系统，包括水生态系统、土壤生态系统等都是密切关联的。一旦大气污染造成大气生态系统平衡被打破，由于每个子生态系统在整体生态系统之中的 “网结”效应，生态系统整体平衡会被打破，区域整体生态安全也会遭受威胁。

（四）大气污染引起气候变化

通过焚烧大量的化石原料，人类行为已经释放了大量的二氧化碳和其他温室气体，并且这种温室气体排放一直在持续。温室气体通常存在于大气之中，对大气生态环境造成损害，温室气体通过温室效应造成全球气候变暖。⑩See Timo Kuosmanena,Neil Bijsterbosch and Rob Dellink,Environmental cost-benefit analysis of alternative timing strategies in greenhouse gas abatement:A data envelopment analysis approach,Ecological Economics,Vol.68， 2009， p.1633-1642.实践已经反复证明，温室气体排放和大气污染物排放通常是一个问题的两面，两者是密切相关的。关于是否可以将二氧化碳作为污染物质，在美国、法国、澳大利亚等国的环境科学界和法学界曾经开展过研究和辩论。争论的结果是多国都将二氧化碳作为大气污染物质进行管控。美国 “马萨诸塞州等诉美国环保局”案，美国联邦最高法院的最后判决即是认定联邦环保局必须对二氧化碳这种污染物质加以管控，制定机动车尾气排放标准。在实践中，诸多研究成果和数据也显示了大气污染与气候变化的密切关系，以及气候变化对大气环境质量的危害、对生态系统的影响、对人类安康的威胁。①尼克·皮金、彼得·西蒙斯、卡伦·韩伍德：《风险、环境与技术》，载 [英]彼得·泰勒·顾柏、[德]詹斯·O·金编：《社会科学中的风险研究》，黄觉译，中国劳动社会保障出版社2010年版，第85-106页。我国现行 《大气污染防治法》并未对温室气体作出规制，也没有将我国大气污染防治与国际气候变化应对结合起来，这对于控制气候变化风险而言是一个明显的疏漏。在我国环境技术规范中，对氧化亚氮等温室气体已经有所涉及。当这些温室气体在大气中的数量或浓度超过一定的阈值并影响大气的化学生物性质、从而产生有害影响时，就可以被视为大气污染物。

三、大气环境风险规制理路

（一）确立规范的风险预防原则

风险预防原则是应对环境风险之最有效率和最有针对性的法律规范。笔者提出确立规范的风险预防原则，意在强调风险预防原则不能停留在政策、说教和软法层面，而应该具有实实在在的规范意义。我国立法中当前只确认了 “预防原则”。②《环境保护法》（2014年）第五条。从学理上解释，预防原则不仅仅包括损害预防原则也应当包括风险预防原则。风险预防原则的规范意义如下。第一，尽管风险面临一些技术、社会和法律难题，仍然认可风险是可控的；第二，不能以科学上的不确定性为理由延迟采取应对环境风险的行动。③See Edward Soule,Supra note ⑤， p.309-328.质言之，风险预防原则的规范意义在于确定管理者有义务采取行动以应对环境风险。④See Becker,et al.ed,Changing Nature's Course:The Ethical Challenge of Biotechnology,Hong Kong University Press,1996,p22.为了实现风险预防原则的规范价值，应当对我国立法上确立的 “预防原则”做扩大解释，以包括风险预防的理念。同时，以风险预防原则为基础在制度设置层面强调风险管控者的风险应对义务，不得以风险的不确定性为理由而延迟采取风险应对措施。

（二）确立大气生态系统综合管理

《生物多样性公约》对 “生态系统”的定义是，“指植物、动物和微生物群落和它们的无生命环境交互作用形成的、作为一个功能单位的动态复合体”。⑤See the Convention on Biological Diversity,art 2， accessed at https： //www.cbd.int/convention/text/， visted on August 10， 2016.在对生态系统的精准定义和深刻认识基础上，该公约的导则提出了综合生态系统管理方法，作为实施生物多样性保护的基本准则和方法。综合生态系统管理方法强调综合考虑各学科知识和各种群体的利益，具有综合性的特点；强调对于生态系统的综合管理融合社会学、生态学、环境科学等多学科的知识；强调对生态系统的每个组分进行系统和统筹管理，并且达到各个主体的多元惠益，达致经济、社会、文化多元效益。综合生态系统管理方法要求系统的、整体的、动态的来认识生态系统以及生态系统的每一个组成部分。认识自然生态系统的内在价值、系统价值、以及生态系统对于人类的工具价值，更为深刻的是要求认识人类的经济、政治、社会和文化系统这些人造的系统与自然的生态系统之间的关系。可以表述为，人类创造的文化系统对于自然生态系统的依赖性，以及生态系统对于人类物质活动的基础性。

2015年修订的 《大气污染防治法》贯彻大气污染综合管理和大气生态系统综合管理主要展现在如下几个方面。第一，对于多种来源的大气污染物之管控，分别针对燃煤和其他能源污染、工业污染源、机动车船等污染源、扬尘污染源、农业和其他污染源加以规范；⑥《大气污染防治法》（2015年）第四章。第二，对各种大气污染物加以协同控制；⑦《大气污染防治法》（2015年）第二条。第三，区域大气污染联合防治和区域大气生态环境综合治理。⑧《大气污染防治法》（2015年）第五章。不难发现，大气污染综合治理和大气生态环境综合管理是多维度的，既有污染物的综合管理，也有污染源的综合治理，还有大气生态环境的整体治理。这些多维度的思维正是2015年 《大气污染防治法》超越2000年《大气污染防治法》的先进理念和制度安排，参考了美国1990年通过的 《污染预防法》，这部法律确立了一系列的清洁生产、源头消减制度、污染物综合管制制度以从源头减少污染以及减少污染引起的环境风险。可以说，我国2015年修订的 《大气污染防治法》很好地贯彻了大气污染综合管控和大气生态系统综合管理的理念。

2015年修订的 《大气污染防治法》何以确立大气污染物综合管理和大气生态环境综合管理的理念和制度框架？其根本原因如下。第一，当前我国大气污染的形态和特点都发生了变化，从之前的煤烟型污染为主的大气污染转变为区域复合型大气污染。第二，大气生态系统与其他生态系统的关系得到重视，对于大气生态环境的治理应当兼顾整体生态系统和其他子生态系统的平衡，以及各种社会功能和价值。综合生态系统管理的首要目标仍然是保持生态系统本身的生态价值。维护生态系统的机构和功能是综合生态系统管理方法的有限管理目标。综合生态系统管理方法要求，在对各种生态要素和生物资源进行开发、利用以满足人类需要时，必须以生态系统的承载力和自然功能的阙值为底线。⑨See the Decisions adopted by the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity at its First Extraordinary Meeting of the Convention on Biological Diversity，accessed at https：//www.cbd.int/decisions/default.shtml，visited on August 10，2016.第三，大气污染防治的视阙和战略背景发生了变化，其理念也应当适时演进。大气污染物治理的视角更为宽广，大气生态环境治理的目标更为先进，强调对于大气生态系统功能之维护以及大气生态系统平衡之维护。

（三）将温室气体纳入法律规制范畴

我国于1992年签署了 《联合国气候变化框架公约》并正式批准该公约。围绕着如何履行公约及其议定书的国际义务，我国设立了 《联合国气候变化框架公约》履约办公室并开展各种履约活动。但是，在法律规范的层面温室气体还未纳入法律调整的范畴。我国是世界上最大的发展中国家，也是温室气体排放量最大的发展中国家。我国的 “十三五规划”以及国家发展战略等诸多规范性文件也提倡低碳发展、绿色发展。然而，如何将 《联合国气候变化框架公约》履约法制化，是我国必须直面的问题。气候变化应对的法制化，首先要求将温室气体纳入法律规制的范畴。从当前的法律框架以观，学者们主要从两个视角来论证温室气体的法制化路径。第一种路径是制定 《气候变化应对法》，作为应对气候变化和管制温室气体的专门法。第二种路径是将二氧化碳等温室气体视为大气污染物在 《大气污染防治法》中加以规定。气候变化对生态环境带来的挑战不仅仅存在于当下，更重要的是存在于未来。如何以现有制度资源和立法为基础，谋求一种更为务实和切实可行的温室气体法律规制路径是当下和今后的必须面对的重要问题。

四、大气环境风险规制制度架构

（一）完善大气环境风险规制制度体系

作为我国环境法律体系的基本法，《环境保护法》在2014年修订之时就开创性地规定了环境与健康监测、调查和风险评估制度、突发环境事件的风险控制、预警和应急制度，⑩《环境保护法》（2014年）第三十九条和第四十七条。这些条款对于环境风险预防、控制和应对的规定，为其他环境立法提供了基本的指引。但在制度体系中仅原则性地规定了环境与健康调查、监测、评估制度，并未将其与相关制度进行衔接，可能导致环境与健康制度无法实施，立法目的落空。①参见前引①，吕忠梅文。环境与健康风险评估制度如何有效细化和执行也有待探索，环境风险应对和管控制度体系框架如何构建也有待研究。大气环境风险应对制度的主要目的是识别引致大气环境风险的污染源并加以监管以减少风险发生的可能性；识别引起大气环境风险的要素以及各要素之间的相互联系，对于这些风险要素进行分类和描述，描述他们对于项目管理的不利和有利因素；从风险管理的视角检视和分析大气污染有可能引起的人身健康损害、生态系统风险或者气候变化风险。大气环境风险应对制度体系包括大气环境风险识别、大气环境风险评估、重污染天气应对等制度。②See Davide Aloini,Riccardo Dulmin and Valeria Mininno,Risk management in ERP project introduction:Review of the literature,Informationamp;Management，Vol.44，2007，p.547-567.

在大气环境风险应对制度体系之中，大气环境风险识别与大气环境风险感知密切相关。应该将大气环境风险识别制度置于一个更为广阔的框架内进行探讨，大气环境风险识别和感知与人们的社会经济地位和社会知识背景密切相关，比如在社会中处于边缘地位的人群基于他们的社会地位而获得的识别与感知往往是独特的。③See Michelle Larkins Jacques,et al.,Expanding Environmental Justice：A Case Study of Community Risk and Benefit Perceptions of Industrial Animal Farming Operations,Race,Genderamp;Class,Vol.19，No.1/2，2012，p.218-243.大气环境风险识别制度在大气环境风险应对制度体系之中起着基础作用，大气环境风险识别决定着大气环境风险评估制度的对象，以及如何以大气环境风险识别和评估结果为基础对大气环境风险加以预防和管控。

风险评估被用来预测人们不期望在未来发生的一些可能性，环境风险评估的最终目的是保护人类健康和环境，通过为决策者提供信息，这些信息能够为决策者所用而避免和减少风险。环境风险评估由政府及其部门在日常管理过程中进行，用作政府决策和管理风险的依据。风险评估的基本过程包括对于危险物质的评估、评估危险物质对于周边环境的影响，以及评估危险物质未来可能带来的环境影响。④See David T.Dyjack,Samuel Soret and Barbara Anderson,Community-Based Environmental Risk Assessment,Public Health Reports，Vol.117,No.3,2002,p.309-312.如何评估大气中排放的污染物，包括废弃、尾气、煤烟等污染物质对于人体健康和生态系统可能引致的风险，科学技术方法通常有实验数据分析、抽样分析、化学物质分析、暴露评估、统计数据等几种方法。⑤See Harma J.Albering,et al.,Human Health Risk Assessment:A Case Study Involving Heavy Metal Soil Contamination After the Flooding of the River Meuse during the Winter of 1993-1994,Environmental Health Perspectives,Vol.107,No.1,1999，p.37-43.通过一系列的实验数据、模型建构、成本效益分析等科学技术手段获得的风险评估结论，必然发展出一种风险应对的适应性措施。⑥See Peter J.Webster and Jun Jian,Environmental prediction,risk assessment and extreme events:adaptation strategies for the developing world,Philosophical Transactions:Mathematical,Physical and Engineering Sciences,Vol.369,2011,p.4768-4797.值得一提的是，大气环境风险评估过程尽管以科学技术方法为主，但是也并非完全 “价值无涉”。大气风险评估研究经历了从技术手段的评估向将社会文化价值综合评估的过程。在实验室中运用科学技术知识对大气环境风险并加以评估仅仅是风险话语中的一部分事实，风险评估的另一个视角是利益相关者对风险的感知以及对于风险评估报告的参与论证和接受。由于大气环境风险评估程序所得出的评估报告有可能影响到诸多利益主体，大气环境风险评估也应当具有环境正义的视角，在恰当的节点将社会因素融入大气环境风险评估程序之中。⑦See Dirk Grasmück,Roland W.Scholz,Perception of Heavy Metal Soil Contamination by High-Exposed and Low-Exposed Inhabitants:The Role of Knowledge and Emotional Concerns,Risk Anal.Vol.25，No.3，2005，p.611-622.有可能影响大气环境风险评估报告公众接受程度的社会因素有：民众的风险感知、风险分配和分布状况、大气环境风险可能造成的灾难、民众承受风险的能力和意愿等等，这些社会因素都应当在大气环境风险评估报告中得到考量。

重污染天气应急制度是另一个需要详述的大气环境风险应对制度。如果说前文论述的大气环境风险识别、大气环境风险评估等制度是应对大气环境风险的日常管理，那么重污染天气应急则是应对突发性的、非常态的环境风险之制度安排。重污染天气一旦发生，其影响范围是不确定的，其损害是不可逆转的，因此对于重污染天气的应对应当遵循以预防原则为主的应急思路。重污染天气应急制度是处理重污染天气的第一道和最重要一道安全线。我国重污染天气应对的主要法律规范依据有 《环境保护法》《大气污染防治法》和 《突发事件应对法》的相关规定。可以说，我国已经初步形成了重污染天气应对的法律框架。然而，由于我国重污染天气法律应对起步较晚，制度理念也不够先进，导致有些配套性措施不健全，重污染天气应急制度执行过程中存在诸多问题。第一，我国突发环境事件类型繁多，针对不同类型突发环境事件的应急预案应当有区别。以现行的 《国家突发公共事件总体应急预案》为统一标准很难涵盖所有类型的突发环境事件应对。如此，有必要专门针对重污染天气设置具体的应急预案。我国有一些地方，例如北京市就出台了专门的重污染天气应急预案，这些有益的经验应当得到推广。第二，重污染天气信息公开和信息通报制度执行不力。重污染天气一旦发生，其信息发布和公开是应急处理的核心环节。在实践中，重污染天气发生后，其信息发布和公开程序却很薄弱。第三，重污染天气应急后评估在实践中比较缺乏，重污染天气应急结束之后，针对重污染天气造成的影响如何加以评估，也是实践中容易忽略的一个重要问题。

构建完备的、体系化的重污染天气应急制度应当关注如下几个方面。⑧See Scott Somers and James H.Svara,Assessing and Managing Environmental Risk:Connecting Local Government Management with Emergency Management,Public Administration Review,Vol.69,No.2，2009,p.181-193.第一，重污染天气应急预案。根据重污染天气形成的社会原因和自然原因形成重污染天气应急关注事项和日程。明确重污染天气应急规划重要事项，包括应急措施、减缓影响的措施和应急事后评估等多方面事项。制定重污染天气应急规划，重污染天气应急规划目的是使得政府环境行政部门能够有能力应对潜在的、突发的重污染天气。第二，完善重污染天气应急管理机制。重污染天气应急管理涉及综合性的事项，因此重污染天气应急是一项系统工程，需要多个政府部门进行协调和配合。建立重污染天气应急体系和操作中心，确保政府管理部门能够及时、有效地对重污染天气加以指挥和控制。重污染天气应急应当有常设性的应急管理机构，在国家层面构建常设性的应急机构；在地方层面，根据不同区域和地方的发展状况设置具体的应急执行机构。第三，为了确保重污染天气应急能够有效实施，还应当加强社会信息网络的建设和公众参与机制的完善。重污染天气应急信息网络构建，应着力打造信息管理和信息交流平台，确保重污染天气的信息能够第一时间得到处理和公开，以及政府应急管理部门能够依据信息及时做出应急处理措施。重污染天气应急需要多方主体的合作，包括政府与非政府组织的合作、重污染天气应急规划制定者与执行者之间的合作、公众参与合作。第四，建设重污染天气应急人员队伍，经常组织重污染天气应急应对演练。重污染天气应急演练的目标是：一旦发生重污染天气，受过专业训练的应急队伍能够及时地、高效地、恰当地处理重污染天气。

（二）以既有资源为基础构建气候变化应对制度体系

构建气候变化应对制度，并不一定意味着完全打破现状而重新构建法律体系。比较务实的路径是以现有法律体系和法律制度为基础发展和创新更多的气候变化应对制度。为了应对气候变化带来的不确定性，应当基于现有的大气污染防治相关法律和制度构建控制温室气体的管控原则、基本政策措施和法律制度。考察现有的立法和法律制度，《环境保护法》和 《大气污染防治法》在推动经济生产方式转变、调整和优化产业结构、鼓励低碳经济和低碳发展方面也能起到相当大的作用。除此之外，《清洁生产促进法》和 《循环经济促进法》也可以从某种程度上起到应对气候变化的作用。这两部法律运用法律制度和机制鼓励和促进国家建立绿色和低碳GDP发展机制，从法律制度的角度转变经济增长方式和经济发展方式。清洁生产机制和循环经济能够促进经济发展模式从高能耗模式转向低能耗模式。

以现有环境法体系和既有制度资源为基础延展和创新气候变化应对制度体系，可以从如下几个层面展开。第一，考虑将一些温室气体增列入大气污染和大气环境质量相关技术规范，作为大气污染物之一种类型，以便运用现行大气污染防治法律制度对温室气体加以管制。第二，确立低碳发展和绿色发展的法律原则、创新低碳发展和绿色发展法律制度体系。绿色发展是一种全新的发展观，指的是经济社会的全面发展必须符合资源节约和环境友好的要求，提倡清洁能源和循环经济。绿色发展原则是可持续发展和生态文明倡导的发展观。二十一世纪注定在人类历史上是一个承上启下的时代，这种承上启下主要体现在：二十一世纪承接了现代社会至后现代社会的演进；在文明形态上，二十一世纪承接着工业文明至生态文明的发展。⑨蔡守秋：《调整论——对主流法理学的反思与补充》，高等教育出版社2003年版，第88页。绿色象征着生命，预示人们呼唤绿色，从“绿色道路”走向可持续发展的未来。⑩余谋昌：《生态哲学》，陕西人民教育出版社2000年版，第240页。绿色道路的选择标志着一系列观念、理念、行为模式的变革。绿色发展的基本实现路径是构建和实施包括绿色产业、绿色消费、绿色建筑、政府绿色采购、绿色包装等在内的行为规范和法律制度。绿色发展法律制度构建并非一个部门法所能够完成的，而是应当依靠环境法、行政法、经济法、民商法等多个法律部门的共同应对。第三，构建气候变化应对的国际法规范，研究和探索国际法规范转化为国内法规范的机制以及国际法规范得以遵守和执行的机制，使得我国国内气候变化法制应对与国际接轨。

除了法律体系和法律规范，规范性文件和政策等软法文件也可以为气候变化应对提供制度资源和制度支撑。国家战略和政策制定的气候变化应对措施包括但不限于如下制度：国家发展战略和政策中规定采取措施调整优化产业结构，国家战略和政策鼓励优先发展节约能源产业，国家出台规范性文件促进减少温室气体排放和增加碳汇的低碳产业，国家政策鼓励发展既绿色又低碳的高新技术产业和现代服务业，严格控制各类产业发展中的温室气体排放。当然，不能否认的是，如果能够在环境保护法体系之中制定专门的气候变化应对法也是一种构建气候变化应对制度体系的路径。

五、结论：不彻底的风险管控与未来发展

我国社会正处在快速发展和社会转型时期，作为发展中国家将经济发展视为社会发展的原动力是必须的。但是，经济社会的高速发展极大地依赖环境和资源，这种快速发展和社会变迁导致了对环境资源的极大破坏以及环境问题的凸显。大气污染问题便是其中最吸引公众眼球和最亟需解决的现实问题。大气污染对人身健康、生态系统和气候变化可能造成的损害风险成为一个人类不可回避的挑战。这种挑战不仅仅是对社会发展模式和可持续性的挑战，也是对法律理念和法律制度的挑战。

当前，对于大气环境风险的法制应对是不彻底的。以 《环境保护法》（2014年）和 《大气污染防治法》（2015年）为代表的法律在风险立法和风险应对方面做出了一些尝试，然而现有立法的风险应对是不彻底的。这种不彻底不仅仅体现在立法理念的不彻底，也展现在法律制度的不完备。现行法的不足反过来为我们指明了今后发展的方向，这也是本文的结论：一方面，在立法和法律制度中贯彻风险应对法律文化。法律文化意指法理规范、规则、机构以及它们之间的相互影响。①[澳]伊丽莎白·费雪：《风险规制与行政宪政主义》，沈岿译，法律出版社2012年版，第47页。法律文化不仅仅是一种理念，它存在于法律规范的深处，通过法律的实施过程展现出来。环境法学的终极目的即是在法律领域寻求解决生态环境问题之道。这意味着，环境法学在应对环境问题提出的挑战时对传统法学必须进行价值取向上的修正。②吴贤静：《环境法学研究的方法论选择》，载《学术研究》2017年第4期。大气环境风险应对超越了纯粹的科学和技术意义上的范畴，在大气污染防治制度这类社会规范之中应当贯穿这种风险防控的理念和风险应对法律文化。另一方面，以既有制度资源为基础完善现有的大气环境风险应对制度体系，构建完备的气候变化制度体系。彻底以风险为导向的立法是必要的，以风险为基础的法律制度是可以建构的。风险文化就是反思的共同体。③[英]芭芭拉·亚当、[英]乌尔里希·贝克、[英]约斯特·房·龙编：《风险社会及其超越：社会学理论的关键议题》，赵延东、马缨等译，北京出版社2005年版，第68页。“反思性判断其实就是风险文化的核心。”④参见前引3③，[英]芭芭拉·亚当、[英]乌尔里希·贝克、[英]约斯特·房·龙书，第76页。风险文化带给我们更多的反思性判断，以及基于这种反思性判断的发展和变革。

（责任编辑：刘长兴）

3③[英]芭芭拉·亚当、[英]乌尔里希·贝克、[英]约斯特·房·龙编：《风险社会及其超越：社会学理论的关键议题》，赵延东、马缨等译，北京出版社2005年版，第68页。

3④参见前引3③，[英]芭芭拉·亚当、[英]乌尔里希·贝克、[英]约斯特·房·龙书，第76页。

10.19350/j.cnki.fzsh.2017.05.003

*广东外语外贸大学法学院副教授，广东外语外贸大学 “走出去”战略下涉外法律研究服务中心研究人员，法学博士。本文为2017年度广州市哲学社会科学发展 “十三五”规划一般课题 “广州市生态文明法律制度建设路线图”（项目编号2017GZYB54）和2017年广东省地方立法研究高校联盟青年立法人才培育项目 “中美地方立法比较研究”的研究成果。