地方立法协调初探

刘高林

地方立法协调初探

刘高林*

2015年 《立法法》的修改，为地方立法的理论与实践带来了巨大的机遇与挑战。地方立法协调作为重要的立法机制在当前的研究中却在区域协调、工作机制和利益分析等三个向度上展开概念，在对这三个向度进行辨析后，本文明确了地方立法协调的概念，并进而对立法研究的实践转向进行了理论追问，在此基础上提出了立项、起草、审议与立法后等四大平台的实践机制。

地方立法 协调 实践转向 实践机制

2015年 《立法法》的修改，无疑是我国立法史上新的里程碑。授予设区的市地方立法权、规范授权立法、明确税收法定原则等等亮点纷呈。在 “四个全面”战略布局中，立法将进一步发挥引领推动和制度保障的关键作用。虽然新一轮的主体扩容为新时期的地方立法搭起了 “桁架”，但对于新获得授权的设区的市来说，还属于 “新手上路”，从制度建设到实践运作都缺乏经验，不仅面临着地方立法一直以来的如提升立法质量等 “老问题”的同时，还面临着依法治国新形势下的各种新挑战，如立法在改革发展中的引领推动作用、“一带一路”如何实现区域立法联动协同等等。地方立法的理论和实践都亟待进一步提升。

党的十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。加强立法工作组织协调，是新形势下加强和改进立法工作、提高立法质量的重要着力点。”本文从地方立法的角度入手，对立法协调进行了梳理与分析。地方立法要提高质量，衡平各方利益，立法协调机制不可或缺。能否妥善协调好各方面关系，是地方立法能否顺利进行、立法后能否顺利实施的关键。对地方立法协调的理论分析与实践机制进行研究，对于认识和分析立法行为，推动地方立法工作水平的提高具有重要意义。

一、地方立法协调概念辨析

地方立法协调的问题很早就引起了理论界和实务界的关注，自上世界九十年代就开始进行研究讨论。从现有研究来看，地方立法协调含义并不一致，主要聚焦在三个向度上：一是从区域一体化的角度研究立法内容的协调一致和立法工作中的沟通合作；①参见华国庆：《我国区域立法协调研究》，载《学术界》2009年第2期；丁宇航：《我国区域协调发展立法研究》，载《学习与探索》2009年第1期；陈俊：《区域一体化背景下的区域立法协调初探》，载 《暨南学报 （哲学社会科学版）》2012年第5期；陈俊：《我国区域经济一体化中地方立法协调的模式及样本》，载 《江汉大学学报 （社会科学版）》2013年第5期，等等。二是从地方立法机关特别是地方人大的立法实践操作的角度进行研究，强调的是立法工作程序和机制；②参见惠天平：《地方立法中的协调问题》，载《人大研究》1992年第6期；毛新民：《地方立法如何破解“协调难”——lt;江西省制定地方性法规协调制度gt;凸显三大亮点》，载 《中国人大》2007年第23期；张友南、顾群莉：《在地方立法中破解协调难题的实践与思考》，载 《时代主人》2010年第4期；盛华东：《加强立法工作组织协调 发挥人大立法主导作用》，载《人大研究》2013年第3期。三是从利益的角度入手，对立法行为背后的利益诉求和主张进行分析和研究。③参见宋薇薇：《地方立法中的利益协调问题研究》，载 《人大研究》2011年第3期；陈光：《利益均衡与立法公正的冲突与协调》，载 《贵州警官职业学院学报》2010年第3期；司春霞：《论和谐社会中的利益协调——从立法的视角分析利益协调》，载 《西昌学院学报.社会科学版》2009年第1期。笔者认为，这些研究成果虽然在很大程度上丰富了“地方立法协调”这一名词的内涵和外延，促进了相关制度或机制的建设，但也容易产生一些混淆，因此对其进行概念上的界定十分必要。

（一）区域协调发展立法

从上述第一个向度的相关研究我们可以发现，在区域一体化背景下的地方立法协调，是从综合运用立法、政策和措施等各方面的手段以促进一定区域的经济、社会各方面协调发展的角度展开的。无论其讨论的区域是东三省、长三角还是珠三角，其模式是松散型还是紧密型，地方立法协调都只是区域一体化协调发展中的一种手段或者是一个目的，但它不能体现地方立法的主体性。地方立法是从属于地方发展的大目标的。如地方立法的协调合作就是 《泛珠三角区域合作发展规划纲要（2006-2020）》的重要一项，其建立的各种协调机制是服务于泛珠三角区域合作发展的目标与任务的。当我们从立法协调各方利益的角度出发来看待这类研究的话，实际是地方立法协调中比较宏观的层面。与其称之为地方立法协调，不如称之为 “区域协调发展立法”或 “区域立法合作”。

（二）地方立法协调工作机制

这一向度的研究多是从地方立法实务的角度来展开的。相关研究多是从人大主导立法的角度，贯穿于地方立法的立项、起草、论证、审议及修改、废止、解释和备案审查等立法各环节的全过程，探讨地方立法参与各方的沟通制度机制及相应的程序。这些研究着眼于地方立法工作现实的观照，具有很强的实践意义，如江西省出台的全国首个地方立法协调制度——《江西省制定地方性法规协调制度》，在全国地方立法协调的实践上都具有突破性的意义。但不可否认的是，这些研究往往停留在程序等立法工作的静态表象分析上，研究进路多是从具体的人大制度运行或人大工作完善的角度进行分析和提出建议，有片面重视规范分析和对策研究，忽视理论升华之嫌，特别是缺乏立法的理论分析框架，难以实现理论与实践、立法与社会之间的互动和沟通。

（三）利益分析方法

4.氧传感器λ值为0.99，理想状态下空燃比λ值为1，故障车的λ值为0.99，也算正常，但是混合汽短期修正值和长期修正值远超正常范围(正常应不超过±10%)，说明故障车的λ值(0.99)是经过修正后才处于正常范围的。

利益分析无疑是包括法学研究在内的一种社会科学研究基本方法，“能够洞悉法权背后的利益诉求并以此为对象和焦点理解法律发展和法治转型背后的真正动因和源泉所在。”④杜建明：《法学利益分析方法的现代启示——以lt;自由大宪章gt;为蓝本》，载 《公民与法》2010年第6期。在法学研究中，不同法学流派都广泛运用利益分析方法形成了各具特色的法学理论，如以庞德为代表的社会法学派和以耶林为代表的利益法学派等等。从现实的研究来看，运用利益分析方法，我们可以发现法律这一社会规范得以生成和发展的内在驱动力，而立法的作用就在于对不同主体和不同层次的利益加以界定、确认和分配，如利益表达的发展与利益集团的研究等等。⑤宋薇薇：《地方立法中的利益协调问题研究》，载 《人大研究》2011年第3期，等等。但利益分析方法更多的是在法学方法层面，而不是法律方法层面的。⑥严格来讲，法学方法和法律方法是完全不同的，“法学方法旨在解释法律的意义世界，追求法学的真理，具有法学认识论的工具作用，其实践面向能力是较低的，它只能解释世界，而不能直接转化为改造世界的手段。法律方法则是一种具有积极的实践指向的范畴，是 ‘成文法向判决的转换方法’，负荷着指导法律人适用法律、生成法律结论的理论使命，并为法律人的法律活动指引方向，开辟道路。”李其瑞：《法学研究与方法论》，山东人民出版社2005年版，第21-22页。采用利益分析方法，对于我们宏观地认识立法所确立的规则以及立法过程有着不可否认的解释力，但其并不能与微观的实践完全结合，成为立法实践操作指南。如地方人大常委会不同工作机构之间的分工与合作就难以运用利益分析方法进行解释。

综上，笔者认为，当前关于地方立法协调的研究无论在理论还是实践的向度上都有了相当的进展，将区域协同、工作机制和利益表达等立法过程中的突出问题都纳入了视野，并在分析问题和解决问题方面提供了相当有建设性的方案，对于促进地方立法的发展无疑是有积极意义的。但不可否认的是，在地方立法协调的研究中也存在着一些不足，如概念界定不明晰，缺乏有解释力的理论框架、理论和实践相互沟通促进还需进一步提升等等。

二、地方立法协调的概念界定

协调，从汉语语义学的角度进行分析，则兼有动词和名词的用法和语义：从动词角度看，是表示为了实现理想状态，在动态过程中有意为之的特定行为；从名词角度，是表示已经达致的静态情势或理想状态。笔者认为，就地方立法协调的语境而言，应是用于动词，指正确处理好地方立法的内外各种关系，为地方立法的正常运转创造良好的条件和环境。而对于地方立法协调的分析，笔者认为可以借鉴理性制度分析学派的理论框架，如Ming Xia通过对省级人大的研究所提出的网络状治理模式的分析等，⑦Ming Xia,The People’s Congresses and Governance in China:Toward A Network Mode of Governance,London;New York:Routledge,2008.通过相应的行为与制度分析着力解决 “谁协调”“协调什么”和 “如何协调”等等。

（一）地方立法协调的主体

地方立法协调的主体也就是解决 “谁协调”的问题，毫无疑问应该是以地方人大为主导的地方立法机关，包括地方人民代表大会、地方人民代表大会常务委员会和地方人民政府。但是值得注意的是，除了地方人大与地方人大常委会的权限协调问题值得进一步研究外，作为立法提案主体的地方人大常委会各专门委员会与作为立法审议主体的法制委员会的协调机制，作为立法工作机构的地方人大常委会法工委与其他工作委员会、政府法制机构、政府相关部门都从属于地方立法协调主体研究的范畴，这些主体组成部分之间的沟通协调，对于地方立法主体的有效运作也是颇值研究。

（二）地方立法协调的对象

这是解决 “协调什么”的问题。笔者认为，地方立法协调的对象应该是地方立法多元参与主体之间的关系，包括地方立法机关、政府相关部门、政党、媒体、利益集团、社会组织、专家和公民个体等之间的关系。这种主体之间关系的视角可以包含但超越利益的视角，如政党、利益集团和社会组织等主体比较鲜明地代表着不同群体的相对一致利益，但上述的地方人大各专门委员会和常委会各工作机构之间的关系就不宜用利益来进行分析。特别是随着法治政府建设的深入，过去强调的部门利益已不如过去突出，更多表现为通过立法推动某方面工作的要求。需要注意的是，地方立法机关与政府相关部门并不一定是平级的，如省级立法机关或省政府部门与市级立法机关之间可能存在立法权限以及区域或长远利益等要求也需要协调。

（三）地方立法协调的方式

这是指地方立法 “如何协调”的问题，是指在立法各个环节中如遇到利益纷争或者有关主体对立法内容的设定有不同意见时，由地方立法机关运用确定的相应程序协调各方关系，如召集相关各方进行协商等以解决争议、统一意见。立法过程中，地方立法机关应通过正式长效的程序设计，设置相应的协调机制，制度化地保障相关主体的立法参与和意见表达，构筑博弈平台以实现充分的利益协调与整合，宽容地吸纳不同立法参与主体的意见，使立法沿着正当的程序轨道运作。

综上，地方立法协调的主体是以地方人大为主导的地方立法机关，对象是地方立法的多元参与主体，贯穿于地方立法的立项、起草、论证、审议及修改、废止、解释和备案审查等立法后各环节的全过程，最终目标是确保地方立法能达致各方利益的平衡。地方立法协调在静态上是一个地方立法程序问题，在动态上是指地方立法机关在立法过程中运用制度化的程序设计协调参与各方的争议的过程。它通过设立相关机制，确保立法文本既符合社会主义法制体系统一的要求，又符合地方治理的需求，达致和谐有序。就微观方面而言，主要是指地方立法的内容要和谐，术语的选择与使用要得当、法律规范的设计要完整、法律条文的表达要顺畅、前后章节的衔接应合理；就中观层面而言，主要是指立法机关建立的立法参与者之间的有效协商机制，如地方人大及其常委会与公民、人大代表和政府部门等等之间的各种协商或协调制度及其运作；而立法的宏观协调则主要表现在：中央与地方之间立法权限的协调、区域内立法之间的协调、新旧立法之间的协调以及法律颁布与法律实施之间的协调。

三、地方立法协调：立法研究的实践转向

虽然我们对地方立法协调进行了一个概念界定，而且在中共中央的文件和法律文本中都在立法的专门阐述中不断使用了协调的相关概念，⑧除了前述的十八届四中全会文件中的表述，新修订的 《立法法》中也分别于第五十一、五十四和六十六条三处提到了 “协调”。但立法协调并没有作为一个立法学的基本概念得到充分阐发，更不用说作为一个主流的立法学基本范畴进行充分的研究展开了。这也从侧面反映了我国立法学的理论发展与实践需求之间的差距。立法是世俗的事业，是集中反映和权威整合各种利益、不同意志进而进行法律化确认的活动。立法的研究不能以自我的道德期许、主观的自我牺牲境界和理想的人际状态作为论证的支撑。

当然，随着近年来我国法治实践及研究的深入，立法实践和理论也越来越受到重视。例如，除了从法律规范层面对我国立法模式⑨秦前红：《宪政视野下的中国立法模式变迁》，载 《中国法学》2005年第3期。进行研究之外，针对我国立法模式的实证政治考察，以及将立法实践纳入中国政治的宏大结构中考察的研究也纷纷涌现。⑩参见姚建宗：《法律的政治逻辑阐释》，载《政治学研究》2010年第2期；瞿郑龙：《当代中国的国家立法模式及其原则重塑——实证政治视野的分析》，载 《法制与社会发展》2016年第6期；王理万：《立法立法官僚化：理解中国立法过程的新视角》，载 《中国法律评论》2016年第2期，等等。而诸如立法需求、地方立法协调之类新概念的探讨实际上是我国立法研究实践转向的表征之一。特别是在2015年立法法修订后，我国的地方立法权力格局以及立法实践过程更是不断发生着重大变化，“不抵触有特色可操作”的追求使地方立法必须摆脱那种自我迷恋式的理想主义和道德泛化。因为 “人民群众对立法的期盼，已不是有没有，二是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国。”①张文显：《习近平法治思想研究（中）——习近平法治思想的一般理论》，载《法制与社会发展》2016年第3期。地方立法的探索必将面向实际问题，发掘实践动能，在实践的沃野中阔步向前，而其所汲取的实践经验也必将促进立法学整体的成熟。

（一）地方立法协调更注重法治的整体性

自改革开放以来，我国的法治进程取得了长足的进步，但与立法数量的快速增长相比，我国的法治整体水平并没有取得相应的进展。正如有学者在环境法治时所指出的现状：“法制 ‘疯长’、法治‘不长’、生态系统崩溃。”②巩固：《激励理论与环境法研究的实践转向》，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2016年第4期。因为特定的历史时期的原因，传统的法学研究长期聚焦于法的“内在品质”，法学研究的主流仍然是法的语义、逻辑、价值、规范体系等法律 “本身”的研究，法律实施往往只是法学研究 “偏远地带”，更不用提立法需求、立法协调之类的 “前法律之地”了。“其潜台词是，法律是否良好是一回事，而法的实施是另一回事，法学家只需探究 ‘良法’之制定，而把实施问题应留待执法者甚至政治实践来解决。”③参见前引②，巩固文。而实践中一旦出现问题，则必然是执行的问题，因为 “良法”是理念先进、目标正确、逻辑科学的。于是，“法律本身良好，只是没有得到认真执行”成为当前法治困境的惯常解释。

但是，法律作为一种社会制度结构中的正式制度，其生命和价值离开实践将无从体现。法学的终极使命在于提升一国之法治状态而非仅仅描绘理想秩序蓝图。从上世纪八十年代的 “有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”到如今的 “科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，我国的法治战略部署都是要求整体性的推进法治，而不是相互割裂地 “自扫门前雪”。立法、执法、司法和守法应协同整体推进法治进程。从地方立法协调的主体、内容和方式都是贯穿于执法、司法和守法的法治全过程，再交互反馈于地方立法协调的过程、机制、技术和逻辑的全环节之中。而且，地方立法机关在协调时宜将立法置于一定区域内社会制度体系的形成与演变之中进行整体考察，将一个区域内的社会愿景、群体目标、关系格局、行为样态和利益流转等等都纳入到协调的过程中充分博弈，这样就将利益纷争和政治纷扰纳入到立法的对话、交涉、辩论和协商的程序之中，并最终转化为立法中的制度设计和规范创设。

（二）地方立法协调更注重目的的导向性

现代社会是多元社会，立法是通过表现为法律的人民意志来分配社会的利益和正义。由于社会利益的多元化、公众需求的差异性、个体认识的多样性等原因，立法必然面临着错综复杂的问题或矛盾需要协调。多元利益的博弈和协调也是现代民主政治的正常现象。地方立法不仅同样面对着立法的共性问题，而且由于其权限的有限性以及地方治理的可操作性和及时性等特性问题，如宏观上的中央和区域性的统一需求与现实中的地方治理的效用需求使地方立法面临的问题更加复杂、压力更大。地方立法不同于国家立法，不强求立法内容的体系完整。“不抵触有特色可操作”是地方立法的原则。如果一厢情愿地把法律视为对自己认同的理想秩序的规范表达，地方立法协调这种综合考量和充分博弈各方利益的过程甚至会被斥为地方立法的 “黑箱操作”。例如有学者在分析立法需求时指出，如果将立法看作一种制度供给，就需要考察制度短缺的成因——是制度供给的数量不足，还是供给主体供给的意愿和能力不足，还是供给主体在具体执行和实践安排的意愿和能力不足。这也可以是地方立法的考察进路，“将立法作为社会制度的正式供给方式，置于社会制度体系的形成与演变之中进行考察”，④石东坡：《立法需求的生成与确立问题研究——析lt;立法法gt;第72条第4款》，载《法学论坛》2016年第1期。惟其如此，才能有效地分析出地方立法针对的到底是制度短缺还是效力悬空。例如在地方立法的环境保护方面，对于治理环境具有门槛意义的环评制度，重要的不在于规定更复杂的程序和要求，而在于完善制度落地的实践安排，不至于使其落到企业 “过场都懒得走”的尴尬境地。

（三）地方立法协调更注重方法的综合性

地方立法协调不仅注重法治的整体性和目的的导向性，还更加注重方法的综合性。其不再拘泥于立法中心主义，其内容和方法都更加开放与多元。立法不再是简单的价值目标宣示和理想制度蓝图构建，而是在具体的过程图景中，综合运用法社会学、法经济学、个案法理学和法律解释学等多种实践性方法，从问题入手 “少谈些主义”，从 “大词”主导的宏观价值转向多元微观的实践方法。这一方面有其实践动因——随着社会主义市场经济的发展，社会分工愈加明显，区域发展日趋不平衡，社会问题也愈益复杂，地方立法在解决实际问题时，不可能不采用多种方法进行综合协调；另一方面也具有理论动能，随着法学研究的不断深入，法学理论的实践转向愈益凸显，法学研究的主体、内容和方法都不断丰富，如苏力教授的 “本土资源论”、季卫东教授的 “法治建构论”和谢晖教授的“民间法”和徐显明教授的“实践性问题思考模式”等等，⑤相关观点具体可参见各位学者论著，相关综述可参见苏力：《也许正在发生——转型中国的法学》，法律出版社2004年版；邓正来：《中国法学向何处去》，商务印书馆2006年版；徐显明、齐延平：《法理学的中国性、问题性与实践性》，载 《中国法学》2007年第1期；李龙、陈佑武：《中国法理学30年创新的回顾》，载 《政治与法律》2008年第12期；石伟： 《论中国法理学的实践转向——三十余年法理学学术史考察》，载 《现代法学》2012年第4期，等等。都为地方立法提供了丰富的理论资源，也为地方立法协调的方法提供了理论支撑。例如在城市管理的立法中，执法自由裁量的“灵活性”与对行政行为的 “合法性控制”如何达致平衡，在立法中就需要设置规范的协调程序，综合运用经济学、社会学、政治学甚至是行为科学等各方面有助于解释现象、阐述规律的知识、原理和方法，对于 “小摊贩”等违法者多一些设身处地的同情理解，少一些道德高度的抽象指责，从现实出发最终解决实际问题。

四、地方立法协调的实践机制

在探究了地方立法协调的理论意义后，我们需要进一步转换视角，迈向实践机制的构建。立法者不能总是以高高在上的秩序建构者自居，不考虑地区的生产力发展水平、地区生态特点以及地区民情和特定风俗习惯，不考虑执法者成本、守法者利益与违法者代价，那样就难免会滑向理想主义和道德泛化，呈现出 “不接地气”的尴尬。构建面向实践的地方立法协调机制，充分地协调与整合立法中的各方意见，确保立法沿着正当的程序运作，既是科学立法、民主立法的必然要求，也是地方治理水平高低的标志，更是地方立法机关义不容辞的责任。

由于地方立法协调贯穿于地方立法的立项、起草、论证、审议及修改、废止、解释和备案审查等立法后各环节的全过程，笔者尝试以设区的市的地方人大常委会为对象提出 “四大平台”的地方立法协调实践机制，以供探讨指正。⑥相关探讨参见吴汉民：《加强立法工作组织协调发挥国家权力机关作用》，载《上海人大月刊》2013年第2期；上海市人大常委会法制工作委员会：《加强立法工作组织协调 切实发挥立法的引领和推动作用》，载 《上海人大月刊》2014年增刊；信春鹰：《深入推进民主立法科学立法》，载 《中国人大》2014年第23期，等等。之所以选择设区的市地方人大常委会，一是因为设区的市是本次立法扩容的主要对象，其各方面制度都亟待建设，而其立法权限与协调问题与省级人大机关相比更具特色；二是因为地方人大机关相较于地方政府，无论从制度设计还是实践要求上都更应发挥地方立法的主导作用；三是因为地方人大常委会作为地方立法的实体机构，承担着更大量的日常协调工作。

(一)立项协调平台

要确保从源头上实现立法引领改革、推动发展，立项环节的组织协调必不可少。地方人大机关应对各方面提出的立法项目进行科学筛选和统筹，统筹安排好本行政区域内年度或今后一段时间的立法工作。立项阶段的协调着力点应强调的是立法项目的 “必要性”和 “紧迫性”。（1）公开征求立法项目意见机制。要提升立法质量，有效发挥立项协调的作用，就必须广泛吸收社会各界对于立法项目的意见。这就要求地方人大机关在编制立法规划、计划时，应当设置媒体公开、民意调查等必要的程序，广泛收集本地区及人大代表和社会各界关心的热点问题，形成科学的立项标准以及立项重点，引导立法项目更具有针对性和及时性。（2）与地方政府的协调机制。在确定立法项目前，应建立固定的制度与地方政府特别是相关政府部门进行协调。因为政府部门处在社会治理的一线，应与其就立法项目意见进行研究协商，根据需要还可以组织联合论证。如有的地方由地方人大常委会法工委与地方政府法制部门进行联合论证，对于立法项目是确立为法规还是规章进行协调后确定。⑦与地方政府的协调机制在实践中非常重要，一方面可以有效发挥地方人大对于地方立法的主导作用，使区域内的地方性法规与地方政府规章能够协调发展；另一方面，前期的立法协调可以进一步廓清地方政府规章的立法范畴，确保部门利益不至于因政府规章的特性而 “逸出”法治框架，也可以节省后期备案审查的法治成本。这一方面的实践探索逐步被地方人大机关重视。如 “广州市人大常委会召开地方立法工作协调会”，转引自人大新闻网：http://npc.people.com.cn/n1/2017/0228/c14576-29113513.html，2017年3月3日访问。而 《甘肃省地方立法条例》更是对地方政府规章的制订进行了专门的规范，为地方立法的立项协调与统筹构建了制度平台。（3）与上级立法机关的协调机制。设区的市在经过多方协调确定地方立法建议项目后，应与省级人大机关进行协调，不仅方便就立法方向、权限和重大制度等问题提前进行沟通，而且可以就省级立法区域统筹的要求进行协调，有利于发挥区域治理联动的优势，确保立法规划和立法计划吸纳真正能够发挥引领和推动作用的项目。

(二)起草协调平台

构建起草环节的协调平台，是为了保证法规草案在形成阶段就能够充分体现引领和推动的立法意图。这一环节的协调重点主要是要找准切入点，做好制度设计。起草阶段的协调切入点应强调的是立法草案制度设计的 “有效性”和 “可操作性”。（1）提前介入机制。地方立法机关在起草阶段就必须加强与起草单位的沟通联系。地方人大各专门委员会或地方人大常委会各专门工作机构应按照各自对应的领域提前进行组织协调，如对政府主管部门牵头起草的法规案，采取组织起草小组等方式牵头共同拟定立法项目的起草方案，按年度计划督促和推动起草单位做到任务、时间、组织、责任 “四落实”；在起草过程中应组织专门人员提前介入、全程跟进，及时掌握法规草案起草进展特别是起草中的重大问题和意见。对于法规草案中所涉及的管理体制、权限分工以及核心制度等存在的重大分歧意见，要及时采取各种方式进行协调，突出法规草案的可操作性。（2）多元化的起草机制。对于专业性较强的城市建设和管理的立法项目，可以由政府主管部门负责起草，还可以尝试委托有关专门机构或专家联合起草；而对一些综合性较强、事关全局或者关系广大人民群众切身利益的，可以由人大有关专门委员会或常委会工作机构牵头起草，或者联合政府法制部门共同起草。（3）公开征求法规草案意见机制。在起草阶段，应采取相关利益方座谈会以及专家研讨会、论证会和媒体公开草案稿等形式，广泛听取和收集各方面意见，对于立法草案的主要制度设计、管理体制和关键措施等要进行多方协调，确保立法能够切实有效，引领并推动改革发展。

(三)审议协调平台

审议协调平台是审查立法是否体现、能否实现引领推动作用的核心环节。平台的要点在于通过完善审议制度，在草案审议和修改过程中做好意见建议的研判和协调。审议协调平台的重点应是立法草案制度设计在 “合法性”基础上的 “可操作性”。（1）审议沟通协调机制。邀请法规草案的主要起草人、人大各专门委员会的审议负责人等列席审议会议，对审议意见进行协调反馈。如在统一审议中对常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见以及其他方面的意见建议与相关负责人进行沟通协调，逐项研究并在合理合法的基础上充分采纳相关意见；对于未予采纳的不同意见，在有关报告中要作出说明。（2）专题协调机制。对于立法草案中的重大争议，应设置专题座谈会、专家论证会等机制进行协调解决。如法制委员会在进入二审后，可以就重大争议组织各种专题会议进行研讨协调，特别是邀请行政管理涉及到的行政相对人或利益相关方进行沟通协调，力求在确保合法性的基础上实现重大争议的共同参与和妥善解决。（3）联席会议协调机制。对于管理体制或权限划分等重大争议，特别是先行性立法中的探索性措施，宜设立由地方人大常委会与同级党委、政府主要领导共同主持协调的联席会议制度，保证党委的重大决策与立法引领和推动的各种需求得到充分协调。（4）与上级机关的沟通协调。在进入二审后以及审议通过前，应与上级立法机关建立制度化的沟通协调机制，着力解决法规的合法性问题，避免与上位法的冲突，确保在社会主义法制统一基础上的各种制度方案，在法规中得到充分体现。

(四)立法后协调平台

构建立法后环节协调平台，是系统、持续发挥立法在治理现代化方面整体合力的现实需求。其重点在于设置各种机制综合运用制定、修改、废止、解释、清理、备案审查等多种形式，在实践运作中保持法律法规及规章的协调一致，切实提高立法成效。立法后协调平台的重点应是法规制度设计在社会变迁中的 “可持续性”。（1）立法后评估机制。立法后评估在新修改的 《立法法》中也得到了强调，广东等省的地方立法条例也进行了制度性设置。在立法后的一定时间内，对法规进行全面评估，统筹协调各方对法规实施的意见，从法规的实施情况了解法规制度设计是否符合现实需求，为立法更好地回应社会需求、反映客观规律提供科学依据和改进建议。（2）地方立法实施协调机制。法律规章的切实实施并长久实行，需要建立相应协调机制，适时启动解释、修改、废止、清理以及配套性文件的实施等综合形式才能保持地方立法的持续生命力，不断适应经济社会发展需要，如地方性法规的修改与立法计划的编制工作有机衔接，使立法更系统、及时、充分地反映区域内经济社会发展的客观需求，同时与国家法制体系的发展协同一致，确保立法的引领、推动和保障等作用能够落到实处。

10.19350/j.cnki.fzsh.2017.05.010

*法学博士，广东省佛山市人大常委会法工委科长。

（责任编辑：叶海波）