精准扶贫——从政策到法治

(1.中央民族大学法学院 北京 100081；2.中央民族大学管理学院 北京 100081)

精准扶贫
——从政策到法治

张佳楠1施伟杨2

(1.中央民族大学法学院北京100081；2.中央民族大学管理学院北京100081)

扶贫工作法治化是依法治国必然要求，是全面建成小康社会的基石。作为“十三五”时期最艰巨的任务“如何精准扶贫”是党工作的重心。精准扶贫、精准脱贫核心在于“精”和“准”，要做到“精”“准”，就要求推进扶贫开发的法治建设，用法治思维和法治方式推进扶贫开发工作。在扶贫工作暴露出问题的同时，要按照依法行政的法治理念，及时掌握基层动态，立足现实切合实际，提升扶贫程序的实效性，高度重视法律法规，强化依法追责，为保障精准扶贫这一重要政治任务的有效开展，提供法律机制来保驾护航。

精准扶贫;法治;立法

消除“贫困”是一个全球性的重大课题，联合国就于本世纪初提出了“联合国年发展目标”，旨在于2015年之前将全球贫困水平降低一半。该项目针对“贫困”的定义为“每日收入低于1.25美元。”我国作为全球最大的发展中国家，消除贫困也一直是政府最亟待解决的重点问题。国家统计局课题组将“贫困”定义为“贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。”“贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。”我国政府一直致力于打赢扶贫攻坚战。中国是第一个提前实现千年发展目标贫困人口减半的发展中国家。1990年到2011年间，中国贫困人口减少了4.39亿，为全球减贫事业做出了巨大贡献。但是对于我国来说，消灭“贫困”的工作仍然任重而道远，目前我国与发达国家存在的差距不容忽视，帮助2.5亿贫困人口脱贫任务依然艰巨。目前我国仍处于工业化、城镇化快速发展阶段，发展仍不全面，区域与城乡之间不平衡、不协调的问题突出。

经过习近平总书记对贫困地区多年的考察得出了对贫困工作独到的见解，在2013年11月，习近平总书记赴湖南湘西调研扶贫攻坚时首次提出精准扶贫思想，随即中共中央办公厅和国务院机构出台一系列文件，对精准扶贫工作模式的顶层设计、总体布局和工作机制等方面进行了规制，推动精准扶贫工作全面展开。精准扶贫的本质是要求扶贫开发能实现精准瞄准、定向帮扶，真正做到谁贫困就帮助谁，解决了以往扶贫工作吃大锅饭的弊端。精准扶贫的提出，为我国经济社会发展提供了新的筹码，明确了经过这么多年的发展，扶贫工作目前需要的是更加细致、准确的进行，进入了精耕细作的阶段，使得全面实现小康社会和“中国梦”向前迈了一步。精准扶贫作为一项重要的政治任务，决定了其需要用法制机制来保障其顺利推进和保障实现。

一、运用法治思维和法治方式推进精准扶贫工作的重要性

(一)法治扶贫是社会治理现代化的必然要求

2015年中共中央扶贫工作会议召开，习总书记强调：“要把扶贫开发同基层组织建设有机结合起来，真正把基层党组织建设成带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒”。中央对地方提出的要求是“各级党委和政府特别是贫困地区的党委和政府，要逐级立下军令状，层层落实脱贫攻坚责任”，基层党组织对此责无旁贷。精准扶贫、精准脱贫核心在于“精”和“准”，因此要推进扶贫开发的法治建设，用法治思维和法治方式推进扶贫开发工作。

党的十八届三中全会首次提出了推进国家治理体系和治理能力现代化。这意味着治理不能再遵循原有的行政管理模式，而应通过自上而下和自下而上的互融互通来推进扶贫、脱贫工作，用法治思维和法治方式推进扶贫、脱贫工作。在扶贫、脱贫的过程中，党和政府也意识到仅仅依靠党和政府的力量还不足够，要广泛动员全社会力量，合力推进脱贫攻坚。社会帮扶资源，如民营企业、社会组织、公民个人等都应该积极参与扶贫开发，与精准扶贫、精准脱贫进行有效对接。在扶贫的过程中，存在着权力的结构失衡以及权责的配置不对等现象，因此国家权力与社会权力、政府与社会组织基于“不同权力主体尊严和表达权的承认”为前提的合作，应当采用法治思维和法治方式，在扶贫权力与法律之间进行框架化、制度化、常规化的建构。

(二)法治扶贫是正确处理各种矛盾的有效手段

要打赢脱贫攻坚这场战役，必须冲破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱；必须正确处理各种矛盾，深度调整有关利益关系；必须动员力量、整合资源，对全国扶贫开发工作作出顶层设计，举全国之力推动扶贫开发工作。只有真正解决了“扶持谁、谁来扶、怎么扶”，才能使“扶真贫、真扶贫、真脱贫”成为现实，才能让贫困人口有更多的获得感，才能切实提高扶贫成果可持续性。这些工作的有序开展，需要我们遵循社会主义法治原则，高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和保障作用，做到重大扶贫政策的出台和制度的制定都要于法有据，涉及法律规定的扶贫领域，都必须有法律规定或法律授权。

(三)法治扶贫是依法行政的应有之义

实施脱贫攻坚工程是中共中央所制定并于十二届全国人大四次会议审议通过的十三五规划的重要组成部分。扶贫的主体责任是基层党委和政府，相关政策措施的责任分工中，除组织部门和监察部门这两个党委系统的部门对干部的考核和监督承担相应的职责外，其余具体的扶贫措施是由相关的政府机关部门来承担。因此，在依法治国、依法行政的大背景下，要把法治理念贯穿扶贫攻坚工作始终，推进扶贫开发法治建设，用法治方式落实精准扶贫、精准脱贫，强化对扶贫权力的制约和监督。

二、扶贫工作的现实状况

(一) 扶贫制度的缺失

在中国，关于扶贫工作的政策引领和法制保障的探索从未懈怠，但是仍然缺乏专门的立法，使得扶贫工作要么成为追求政治业绩的“面子工程”，要么形成急于求成的短期行为，甚至容易滋生腐败。例如，为什么扶贫资金大量被挤占和挪用？ 正是由于在扶贫资金的投向和使用上，没有相关法律的约束。所以，精准扶贫急需通过立法来保障精准扶贫工作的有效开展，并从制度上保障扶贫资金的投入。

(二) 扶贫资金的投向不明。

2016 年11月10日，四川省高级人民法院发布了“全省法院惩治脱贫攻坚领域职务犯罪审判工作的有关情况和典型案例”，从中可以看到，“以虚假名义骗取或冒领各类扶贫救济资金的、也有挪用救灾、扶贫、移民等救济款物归个人使用的”现象非常普遍。其中，“四村干部骗取国家扶贫资金”的案例较为典型: “时任五明社区村委会干部的吴宗国等人为解决工作经费，经共谋后，利用职务上的便利，采用篡改入账数据的方式，虚报冒领项目金89990元，骗取国家扶贫项目专项资金人民币61876元作为村委会的工作经费。”之所以会造成扶贫资金易被挪用，其最主要原因即是扶贫资金的投向和使用不透明。所以，针对扶贫资金的相关问题的处理，对于精准扶贫工作的成败起着至关重要的作用。

(三)贫地区法律意识的淡薄

由于贫困地区往往也伴随着缺乏教育、较为闭塞，相应的，贫困人口对法律制度和规定往往较为陌生，再加上多年的旧思想和文化水平所限，其行为更多的是依靠自身观念指引而忽视法律的保障。主要表现为: 在权利受到损害时，无法通过法律渠道来维护自己的合法权益。正是由于法律意识淡薄，不懂得利用法律武器保护自己，维护自己的权益，使得扶贫工作中出现的损害其合法利益的现象更为猖獗。另一方面，扶贫工作中法律意识的淡薄还不仅表现为受益群体，扶贫工作的执行者往往也欠缺相应的法律意识，对于罪与非罪没有明确的界限划分，例如部分人认为收取“辛苦费”与“感谢费”不属于职务犯罪，只是正常的人情往来，甚至有人认为钱是对方自愿给的，也并不是国家的钱，更有甚者勾结工程承包人虚报工程量来套取扶贫资金予以贪污私吞，但自己浑然不觉，还以为是工程队的工程款。

综上所述，扶贫工作中法律意识的缺失容易导致以下问题: 一是权力方的法律意识缺失，导致扶贫工作出现违规违纪的现象出现; 二是权利方的法律意识缺失，导致在扶贫工作中缺乏监督，违规违纪现象更为严重。

三、精准扶贫法治化

建立精准扶贫的法治化，笔者认为需要从“扶贫制度的制定”、“扶贫工作依法执行”、“扶贫资金依法管理”、“依法监督”、“扶贫工作中的法律服务”五个方面进行，五大部分相辅相成: “扶贫制度的制定”是精准扶贫工作的法律基础，只有建立健全相应法律体系才能是后续的各项扶贫工作有法可依，有法可循; “扶贫工作依法执行”是精准扶贫工作的主体，是扶贫立法的现实化，也是管理、监督的对象; “扶贫资金依法管理”是精准扶贫工作的重点，透明的资金流转不仅符合扶贫立法、制度的指引，也是执行工作的要求，更是相应扶贫监督、法律服务工作所需的依据; “依法监督”、“扶贫工作中的法律服务”是精准扶贫工作的保障，是具体扶贫工作的执行与管理回照扶贫立法、制度的关键环节，更重要的是其推动了扶贫执行者与贫困人口主动向扶贫立法、扶贫制度的靠拢，形成整个流程的健康运转。

(一)扶贫制度的制定

“法律对于权利来讲一种稳定器，而对于失控的权力来讲则是一种抑制器”这是精准扶贫工作有效开展，达成既定目标的必然要求，也是我国依法治国的必然要求。要保障精准扶贫工作的有效开展，需要在法律上明确精准扶贫的方针政策、方法措施和重要地位，以法律的强制力保障其严格按照规定的流程、方式方法以及时效达成规定的目标。在宪法中，我们可以找寻到制定扶贫法的依据，例如第45条规定: “中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”其中所提到的“从国家和社会获得物质帮助”当然也包括国家通过扶贫改善生活条件。由于宪法的规定是原则性的，缺乏具体的可操作性，因此急需制定相应的扶贫法，通过一系列法律、法规以及规章制度使宪法的这些规定在现实生活中得到实现。

(二)扶贫工作依法执行

习近平总书记明确指出，“要解决好‘谁来扶’的问题，就要加快形成中央统筹、省(自治区、直辖市) 负总责、市(地) 县抓落实的扶贫开发工作机制。”从精准扶贫的本质不难看出，与传统扶贫工作不同，精准扶贫要一改传统扶贫工作中政府大包大揽的扶贫模式，这就需要在精准扶贫工作中进一步明确各政府职能部门的责任，明确各级政府在精准扶贫中的行政责任边界，从而明确自身的角色定位，提高行政效率。除此之外，政府各职能部门也应当严格执法，严格按照法律法规的规定来行使权力。

(三) 扶贫资金的依法管理

“在反贫困斗争的工作实践中，也暴露出在没有特别法律制度支撑条件下，仅靠政策和道德而不能克服的一些突出问题。其中最突出的问题集中在了扶贫资金的来源、运用和管理上”在扶贫立法的过程中，需要明确扶贫资金的管理主体，并通过制定扶贫资金管理制度、监督制度以及责任追究机制来提高扶贫资金的针对性和效率性。要实现对权力行使过程进行有效的监督，其基本前提是要建立起公开透明行使权力的法规制度。

因此，为了从源头上消除腐败，需要就扶贫资金的下拨和使用建立公开化的流程、制度，建立扶贫资金公开透明的机制，公开、透明、公正，严格法治扶贫责任，促使人民群众积极了解、参与和监督法治扶贫活动。

(四)依法监督

习近平总书记说，“既然我们的一切工作都是为人民服务的，那么，我们就应当而且可以广泛接受人民群众的批评监督。”在精准扶贫工作中，受益主体是广大的人民群众，广大人民群众对扶贫工作的监督也是法律赋予的政治权利，应当引导其积极行使该权利，扮演好监督员这一角色。因为，只有“让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”精准扶贫是一个动态的政策实施过程，为了保证其执行力，就要从精准扶贫的各个重要环节中，引导人民群众科学参与监督。

但是，要让人民群众建立起监督的意识，其前提是，人民群众懂制度、懂法律、懂政策。

因此，在精准扶贫的区域内进行普法宣传也是有必要。

(五)扶贫过程中的法律服务

精准扶贫应当重点围绕贫困群众的需求，因此，增强法律服务是推进精准扶贫工作的重要方面。在法律服务过程中应当重点突出精准扶贫攻坚政策和法律的宣讲，培植其法治意识; 聘请一名法律顾问，为每个农民家庭培养一名法律明白人，提升其用法能力; 降低扶贫法律援助门槛，扩大法律援助范围，在每个贫困村建立法律援助联系点。

除此之外，还可以吸收法学院系的优秀学生作为农村法律服务志愿者。这样一来，不仅法学专业的学生通过解决法律纠纷和实际问题使自己得到提升，而且还满足了农村法律服务的巨大需求。这样双赢的互动机制也使得这一途径有了可操作空间。

精准扶贫、精准脱贫是我国当前必须长期坚持的扶贫开发总指导思想，是社会主义“共同富裕”原则的必然要求，目前已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。在“十三五精准扶贫开发战略”的推动下，扶贫工作面临挑战和机遇，要依法推进精准扶贫，依法落实好方针政策，严格监督，推动扶贫工作走上法制化的道路，使贫困人口尽快脱离贫困，从而实现全面建成小康社会的宏伟目标。

[1]中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定[N].人民日报，2015-12-8(1).

[2]蔡科云.论政府与社会组织的合作扶贫及法律治理[J].国家行政学院学报,2013(2):33-37.

[3]王仁贵 ：《消除“精准扶贫”政策短板》，《瞭望》2016-17-14.

[4]习近平心中的扶贫短板如何补齐[N]．光明日报，2016.3．

[5]杨云鹏，杨临宏.关于扶贫工作法治化的思考[J].学术探索，2000．

“中央民族大学一流大学一流学科经费资助”，项目号：10301-0170040601-206

张佳楠(1994-)女，汉族，山西长治，硕士研究生，中央民族大学法学院，研究方向:法硕(非法学)；施伟杨(1992-).女，汉族，河北邢台，硕士研究生，中央民族大学管理学院，研究方向：行政管理理论与实践。