利用档案开放提高政务公开的效能

谭铭志

摘 要：档案开放与政务公开关系密切，是政务公开的重要窗口。利用档案开放，能够促进政务公开，关系到政府的“开明”程度，关系到国家的民主与法治进程。在政府信息公开运行模式下，为了更好地搞好档案管理与服务，有必要对我国长期以来的档案管理实践及经验进行系统的总结，做到“古为今用”，为建立透明的服务性政府奠定历史基础。

关键词：档案开放；政务公开；效能

中图分类号：G271 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）29-0169-03

一、档案开放的现状

档案是一个组织或个人重要的成长历史的记载，涉及到组织的秘密或个人隐私，对它的管理向来都非常重视和高度保密。档案是评价组织和个人的关键依据，是不容篡改和歪曲的，所以，档案管理部门对它控制严密，只有组织需要调查才会允许查阅。档案不公开已经形成了惯例。由于社会的进步和科技的发展，社会生产和生活对档案的依赖性越来强烈。特别是科技档案资料是科技创造发明、发现的历史依据，对有些工作具有重要的参考价值，所以要求一些档案资料开放，以提供社会生活和工作的基本起点。世界各民族的文明程度和社会生活习惯存在很大差异，因而，对档案的管理及其相关的制度是不同的。

在中世纪，欧洲各国档案馆的馆藏档案甚为机密，只准其拥有者或少数上层人物使用。18世纪末，法国在资产阶级大革命期间的档案改革中首先提出档案开放原则，宣布每一个法国公民均可在规定时间到国家档案馆查阅档案。这一原则很快为欧洲各国所采用。

第二次世界大战后，随着各国国家档案馆普遍建立和科学文化事业的发展，档案开放已成为信息资源共享的重要途径之一，并作为各国法定的普遍性制度。在开放档案的范围和年限上，各国根据自身的情况有不同的规定。如英国、罗马尼亚、印度、阿根廷等国规定除涉及国家内政、军事、外交等秘密，以及公民私人隐密的档案外，一般自档案形成之日起满 30年均实行开放；丹麦、苏丹等国则规定为 50年。有的国家还对不同种类和内容的档案专门规定了不同的开放年限，如法国规定公务员人事档案、户口登记册和医疗档案分别在其产生后的 120年、100年和150年开放。

我国在1980年制定了历史档案开放的管理办法和一系列管理制度。1987年9月六届人大通过了《中华人民共和国档案法》，其中第十九条规定，“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年。”根据上述规定，我国档案开放以三十年为基本期限，对于形成满三十年的档案，以开放为原则，不开放为例外；对于形成未满三十年的档案，以不开放为原则，开放为例外。

近年来，一些省市地方政府相继出台了政府信息公开的规章，国务院也于2007年4月5日颁布了《政府信息公开条例》，并已于2008年5月1日正式实施。这些行政法规规章的实施对综合档案馆开放档案起到了积极的推动作用。通信网络技术和数字化技术的普遍推广、文件影印复制技术发展，使档案开放担负着泄密的风险，因此，在利用档案时，强调高度保密，尤其是个人隐私必须坚决维护。对个人档案的公开持非常慎重的态度，几乎还是处于一种封闭的状态，不愿给社会提供。而其他方面的开放度得以大大提高，从开放各朝各代的历史档案逐渐延伸到建国后各个时期的档案，从政治领域不断深入到经济、科技、文化以及社会公共事业领域，从党政机关的管理档案扩展到涉及人民群众利益的民生档案。档案开放范围的不断扩大，意味着可利用档案的范围更宽广、信息更丰富，有助于更好满足各级各类社会组织以及广大人民群众的档案信息需求。同时，为了提供档案服务水平，创新了档案开放方式。20世纪八九十年代，我国各级综合档案馆主要通过设立档案阅览室，出版发行报纸、刊物、图书、档案史料全文或者摘录汇编、档案馆指南，开放档案目录，举办档案展览等形式公开档案。新世纪以来，政府网站的建设、政务公开成为政府与人们进行信息沟通的重要手段。对接政府各部门建立档案馆网站，于是档案网站正逐步成为开放档案的一种重要形式。方便群众，为人们提供远程信息服务，提高了服务效能。此外，档案开放的容量大幅度提高。20世纪80年代，为适应开放档案的要求，各级档案馆采取各种措施对馆藏档案进行调查分析，以熟悉馆藏内容与成分，开展馆藏档案整理，编制各种检索工具。以编研工作为例，1984年全国各档案馆编辑的各种专题档案史料和丛编就达500多种30多亿字，不少档案史料还公开出版发行。也正是这一阶段大量开放档案，推动了80年代档案利用高峰期的形成。90年代档案开放数量继续增加，1991年全国各级综合档案馆档案开放数量达到2094.3万卷件。以1991年为基点，1992—2000年各级综合档案馆开放档案数量分别增长了-3.6%、2.2%、17.2%、33.2%、40.3%、57.8%、69.8%、81.8%、94.4%。2000年以来，随着我国政治民主、政务公开建设的不断深入，尤其是政府信息公开制度的实施，进一步推动了综合档案馆开放档案的步伐。2001年我国各级综合档案馆档案开放数量达到4 129.7万卷件，将近1991年档案开放量的2倍。以2001年为基点，2002—2007年全国综合档案馆档案开放数量分别增长了4%、11.8%、17.9%、24.3%、39.1%、42.3%，呈逐年上升趋势。

二、档案开放存在的问题及其原因

从档案的封闭性到开放性转变，是档案管理工作的巨大进步。但是，对于快节奏的社会生活和人民对信息获取的需要而言，還是存在不少问题。

（一）档案开放过分死板，错过档案信息发挥价值的良好时机

《档案法》规定，档案的解冻期限不少于30年。一般来说，到期应该自动解冻予以开放。但是，在具体实施档案法规中，很多公私档案尽管不涉及隐私问题、不危害国家安全、不损害有关公民的权益，鉴于慎重，宁可延期开放，而不会考虑档案的时代价值，还是把具有重大经济价值和社会价值的档案束之高阁，尘封到档案馆中。待到开放之时，档案信息变成了明日黄花，已经没有了原本那么大的利用价值了。发生这种状况并非个案，几乎是当前档案管理的基本倾向。我们研究发现主要是由于以下两个主要原因。

第一，档案法规中的规定的条款有些模糊、不确切，难以把握具体操作的程度。

档案法规中关于提前开放的档案的条款有规定，但对于不同的档案级别没有进行明确细分，更没有指出哪些档案不受相关法律的限制，可以提前开放，哪些档案无论如何是不可以提前开放的；对于那些到期不适合开放的档案应该如何处理，上级档案行政管理部门如何进行审查，以及经济、科学、技术、文化等类档案的提前开放是否等同于随时开放，都缺乏相应法规的解释、衔接和指引，

具体尺度不好把握。如果要让档案发挥时代价值，便于档案管理人员更好地为人民、为社会服务，就必须尽快完善《档案法》，以适应时代发展的需要。

第二，档案管理部门以规避风险为由，故意不作为。

职业道德是任何从业人员的基本准则。档案部门是涉及职业道德很关键的部门，因为凡是档案都会涉及到个人，牵扯到个人隐私和家庭关系，关联着社会问题。档案法中规定“对于擅自公布、提供属于国家所有档案的相关人员给予行政处分甚至刑事处罚”。档案管理部门为了规避提前开放档案的法律风险和道德风险，坚持“不违法”的办事原则，不主动作为，不主动为政府和公民服务，在档案开放上不作为于己有利。所以，总是强调档案开放法规对开放时间的一般限定和延长规定，过于保守谨慎地贯彻法律法规中的保密精神，忽视法规精神中提前开放的规定和鼓励利用的导向，导致开放档案“老龄化”，开放时间普遍“超时”。政府的公开信息不能及时被人民群众所了解，不能正确引导社会生活和社会生产的健康发展，影响政府的公信度和办事的透明度，为滋生腐败提供了便利。

（二）档案信息开放载体单一，开放方式滞后

国家经济发展和社会进步日新月异的今天，政务公开的信息量大量增加，并且被要求快速传播。这就对档案信息开放提出了更高的要求，要求全面、准确、迅速把信息公开，满足人们的需要。一直以来，档案开放采取坐庄式开放，即需要获取档案信息者，持有效证明或证件到专业档案馆申请查阅获取。档案馆有四种提供方式，一是允许现场查阅档案；二是给查档者提供档案资料、允许抄录档案信息；三是经档案主管同意，由管理人员管控档案资料、复印档案材料；四是通过电话咨询，由档案管理负责代替查阅档案，获取档案资料。除了这些方式之外，即使档案开放了，你也无从获得所需要的档案信息。可见，档案开放效率不高。

（三）档案开放度低，使用效率不高

按照国际档案开放的惯例，1987年9月后，我国实施档案开放政策，公开了以往各朝代从来没有开放过的历史档案资料，破天荒打破了档案密不可宣的传统。由于这个传统的惯性作用，开放的量不大，仅占馆藏的21%；到现在，就是数字化技术很发达的情况下，全国档案开放率没有超过40%。有的已经开放过几年的档案资料，一直无人问津，可见利用效率之低。出现了一方面社会需要大量的全面的档案信息资料无从获得与另一方面提供了档案资料无人问津的矛盾。原因很明显，是档案管理部门为了自身的权益在自我纠缠。档案管理部门想方设法扩大本部门的影响，按照有关法律和政务信息公开程序公布档案信息，赢得公众对档案部门的好评，所以，大众化的档案信息不厌其烦地公布，尽显本部门权威。如果所有的关键档案信息一览无余地公布出来，那么，档案管理部门利益从哪里来？所以，有必要控制部分档案信息，以便进行档案有偿服务。

三、提高档案开放效能的对策

（一）继续完善与《档案法》相关的法律体系，依法促进档案开放，提高服务效能

如前所述，我国档案开放不足的原因很多，其中与《档案法》、《档案法实施办法》、《保密法》銜接不紧密、不系统、不统一有重要的关系。所以必须妥善处理好档案信息公开与保密的关系。党政档案是档案材料的重要内容，一般都有密级和保密期限，《保密法》没有随着机构改革的推行而进行适应性修改，致使本来应该及时解密的文件没解密，应该移交其他可以公开档案机关的案件、文件依然留在保密机关，制约了档案开放程序。据统计，解密的档案文件只占定密文件的2%，使政府信息公开程度大打折扣。

（二）强化档案开放意识，促进政府行政法制化、民主化

政务公开是我国民主政治的反映，而档案管理是政务公开的重要窗口。档案管理部门必须强化档案开放意识，进一步解放思想、转变服务理念，坚持大开放为主，以不开放为例外；改变服务态度，对来获取档案信息的公民绝不刁难，不设门槛把他们拒绝在门外，热情主动引导帮助公民查找档案信息；档案管理部门要严格自律，以严肃的工作纪律约束档案服务人员，保证档案开放有序。

（三）利用现代科技提高档案自动化服务水平

加强对档案管理工作人员业务素质的培训，特别是现代数字化技术、影音技术、馆藏技术的培训，加强他们的工作和服务能力；投资改造档案馆藏设施，克服单一的信息服务方式，实现多平台服务技术，把自动化、数字化技术用到档案开放服务事业上来。

（四）切实保障公民的知情权

宪法规定了中华人民共和国公民都有知情权。对国家、政府的重大决策和战略具有知情的权利。档案开放是公民获得国家、党政决策和发展战略的主要渠道。档案管理部门要建立完善服务公民的工作制度，保障他们的知情权，把服务的数量和质量纳入到机关事业单位的绩效考核中来。

Abstract：Open archives and open close，is an important window open.Use the file open，to promote open government，related to the government's "enlightened"，related to democracy and the rule of law.In the process of government information disclosure mode，to improve the file management and service，have necessary to systematically summarize our country archives management practice and experience，make the past serve the present，to lay the foundation for the establishment of the history of transparent government service.

Key words：archives opening；government affairs publicity；effectiveness

[责任编辑 杜 娟]