失信企业协同监管和联合惩戒现状、难点及对策分析

吴非燕

信用监管是国家商事登记制度改革后，加强事中事后监管的重要战略举措，是解决大量商事主体与有限执法资源，潜在社会风险与相对落后监管手段之间矛盾的治本之策。协同监管和联合惩戒是信用监管的实现路径，它是以大数据为纽带，以信用信息平台为依托，以多部门参与为手段，以联合惩戒为核心的新型监管模式。

当前国家和北京市地方政府高度重视协同监管和联合惩戒工作。国务院先后印发了《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》、《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》等政策性文件，要求通过加强信用体系建设，构建以信用为核心的新型市场监管机制。2016年6月，北京市政府办公厅印发了《北京市加强企业信用体系建设第二阶段行动计划（2016—2018年）》政策性文件，明确了要健全惩戒激励机制，制定失信主体联合惩戒措施，推动多部门参与多领域联合惩戒工作。

一、当前协同监管和联合惩戒工作开展情况

在市工商局的大力推动下，北京市失信企业协同监管和联合惩戒框架基本建立，共有45个政府部门和中央在京单位参与共建，覆盖企业注册、生产、经营、注销全流程。

（一）部门共治的格局基本形成

联合惩戒参与部门多、涉及面广，需要从制度设计上着手，梳理相关法规依据、限制方式、配合部门、工作衔接等连接点。鉴于上述考虑，结合北京市实际情况，市工商局在国家部委联合出台的《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》基础上，牵头研究制定了《北京市失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录（2016年版）》（以下简称《备忘录》）。《备忘录》将市发改委、市经信委、市商务委、市公安局、市高院等45个部门统一纳入到失信企业联合惩戒中，涉及任职资格、广告发布、公司上市、工程投标、评奖评优等100余项监管和惩戒领域。

《备忘录》于2016年11月8日经45个部门联合会签后正式印发实施，作为全市协同监管和联合惩戒的纲领性文件，确立了工商部门牵头推动，其他成员单位参与共治的工作格局。

（二）职责清晰的运行机制基本确立

一是明确了各部门在协同监管和联合惩戒中的分工、职责和依据，梳理了全市联合惩戒事项清单，确立了信息提供部门、归集内容、应用方式及重点领域等，使各部门的工作开展有章可循；二是明确了以北京市企业信用网为运行载体的工作机制，成员单位按要求通过自动交换或手动传输等方式归集和共享信用信息，信用网作为信用信息原点，及时将登记注册、行政许可、行政处罚、经营异常、严重违法名单等信用信息交换到成员单位，作为其业务审批和行政监管的重要参考。三是明确了惩戒效果定期通报机制，各成员单位要定期将联合惩戒措施的实施情况、相关效果、问题困难等通报给工商部门，作为后续优化和改进工作的重要手段。

（三）综合信用信息运行平台基本完善

作为协同监管和联合惩戒的运行平台，北京市企业信用信息网（以下简称信用网）经过十余年建设，整体框架基本成熟，主要功能日趋完善。当前，信息归集数量已增长至7600余万条，过去四年信息数量的年均增速为35%；信息来源覆盖全市55个政府部门和31家行业协会，全市190余万市场主体也已开始向网站提供信息；重点归集了全市41家执法单位的提供的近170万条行政处罚信息、市高级人民法院提供的近400万条司法信息和370万条任职限制信息；网站累计向社会提供信息查询14.68亿户次，日均查询量超过200万户次。以上先发和累积优势，将进一步稳固信用网核心平台地位，“马太效应”更加显著。

（四）相关领域联合惩戒工作有序开展

1、建设联合惩戒黑名单库

强化部门联动和业务协同，建设北京市失信联合惩戒黑名单库。市工商局牵头将法院刑事司法裁判信息、被吊销企业的法定代表人信息、失信被执行人信息等整合汇总，形成任职限制数据库，在登记注册环节实现对企业法定代表人的任职限制。目前，已锁定被吊销企业的法定代表人25万人，限制全国130余万“老赖”在企业任职，锁定犯罪记录人员超过6万人。

2、对非法集资涉案企业及高管人員采取联合惩戒措施

2016年以来，市金融局分三批次向市工商局提供了涉嫌非法集资案件以及法院审理的非法集资案件信息，我局采取了多项限制措施：一是在工商企业登记系统对208户本市登记管辖的企业进行锁定，在变更、注销登记、投资新设或参股企业、增设分支机构、备案、股权出质登记等方面进行限制；二是对457名涉案企业的法定代表人、董事、监事、经理等高级管理人员进行锁定，限制其在其他企业的投资和任职资格；三是对12户非本市登记管辖的企业限制其在我市投资及新设分支机构；四是督促我市传统媒体单位和部分网络媒介单位停止发布与非法集资活动相关的广告，加大对涉案企业相关广告的监测力度，对监测发现的违规发布广告行为及时依法处理；五是将涉案企业及人员信息列入北京市企业信用信息系统类金融黑名单子库的基础数据库，为下一步开展多部门信用联合惩戒做准备。

3、推动经营异常企业限制

市工商局已累计将17万户企业列入了异常经营名录，限制任职资格超过1600人次。目前，市工商局正与市政务服务管理办公室加强合作，推动企业经营异常名录信息在市投资项目在线审批监管平台的使用。现已完成工商部门与政务办在异常名录信息方面的交换和共享工作，为市投资项目在线审批监管平台提供数据支持，引导在平台上办公的成员单位查询和应用企业经营异常信息，对名录内企业在项目审批或后续监管中予以限制、从严管理。

4、推动其他部门联动惩戒

市地税局、市国税局、市经信委联合印发了《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》，在21个部门间针对重大税收违法案件当事人采取限制出境、限制取得生产许可、限制融资授信等18项联合惩戒措施，已累计将63家企业列入联合惩戒对象，123名法定代表人列入限制出境对象，并对26名代表人的实际出境行为实现了阻止。市高法牵头推进对失信被执行人的联合惩戒，累计将92399人列入失信被执行人“黑名单”，限制严重失信人员购买高档车票18778人次。市规划国土委开展了对违法建设当事人实施信用联合惩戒，冻结违法建设当事人房产3665处。市安全监管局印发了《北京市安全生产信用体系建设管理办法》，对守信企业提供优惠政策，对严重失信企业在7个部门间实行联合惩戒。在全市联合惩戒的威慑下，10%的“老赖”自动履行义务或达成和解，近50%的重大税收违法当事人补交了税款，21%的违法建设当事人自动拆除违法建筑。

二、工作推进过程中难点及问题分析

（一）法律法规相对滞后

当前我市信用工作的法制环境还不完善，法制强制手段偏弱，尤其是协同监管和联合惩戒方面立法不足。目前工作依据的文件层级为国家至地方的政策性文件，如6月份国务院发布的《国务院关于建立完善守信激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》。政策文件原则性强、操作性稍差，不能直接作为开展联合惩戒的执法依据使用，这导致联合惩戒力度有限，对失信主体的惩戒应用不足。

《立法法》第82条第五款规定，“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。联合惩戒措施，大多属于多部门共同参与的减损违法经营者权利的规范。在依法行政的大框架下，如果没有法律依据，各部门很难统一认识，协同推进难度大。

（二）执法协作相对松散

协同监管和联合惩戒作为信用监管的重要手段，其监管方式、运作形式都区别于传统监管。传统监管更倾向于事前审批或事后行政处罚，涉及部门少、形式较单一、手段较粗放，不能满足“先照后证”改革后市场监管需求。信用监管以大数据分析应用和共享共用为基础，以部门联动和执法协作为手段，更注重对失信主体未來可预期利益的限制和削减，实现从碎片化管理向全链条管理转变。

但是当前各成员单位在信息系统建设、数据分析应用水平、联合监管观念等方便存在诸多不一致，造成部门间配合协同相对松散，工作进度不一致、信息归集不及时、共享数据不准确现象时有发生，使数据共享和信息应用能力大打折扣，联合惩戒的效果并未凸显。

（三）信息应用相对薄弱

信息归集是基础，应用是关键，当前基于协同监管和联合惩戒的信息应用面还不够广、程度还不够深，应用的短板尚未补齐。目前，应用更多的集中在同工商部门市场准入和任职资格限制相关领域，食品药品、消防安全、非法集资、合同欺诈、虚假广告、故意侵犯知识产权等重点领域的信息应用刚刚起步或未起步，多部门参与的信息应用机制还在建设过程中。

三、做好协同监管和联合惩戒的建议

（一）加快立法进程，强化法律支撑

在推动信用社会发展过程中，我市要进一步加强顶层制度设计，推动国家或地方层级立法，明确以法律条文的形式将协同监管和联合惩戒进行固化，确保信用监管、联合惩戒工作得到法律支撑和制度保障，自上而下推行并减少改革和监管的阻力。

根据公开资料显示，黑龙江省、贵州省、海南省、辽宁省、湖北省已制定了联合惩戒方面的规范性文件，在企业失信行为、惩戒措施、实施方式、主管部门等方面作了明确规定，其中海南省、湖北省文件效力级别最高，为省级人民政府规章。上述地方立法对我市信用立法工作有一定的借鉴意义。

（二）加大建设力度，提升平台功能

要着力提升信用网的平台应用功能，优化协同监管和联合惩戒信用信息管理系统，将网站建成全市统一的市场监管平台，实现无缺归集、发起响应、信息推送、执行反馈、信用修复、异议处理等动态协同功能。探索推动信用网与各成员单位业务系统深度融合，将信用信息查询、应用嵌入各成员单位审批监管流程中，确保数据开放、运行顺畅、业务联动、惩戒及时，织就一张覆盖全市的动态监管网。

（三）加强部门配合，理顺工作机制

准确、及时、完整的信息是政府部门实施有效监管的基础，新型监管格局和信用监管方式需要所有参与单位齐心协力、齐头并进。要在明细部门职责的基础上进行“去碎片化”管理，加强部门协作配合，完善协同监管和联合惩戒措施清单，实现各部门信用数据共享共用、动态监管协同联动、惩戒措施及时权威；进一步理顺工作机制，牵头部门要加强工作指导、督促和检查，细化任务分工，强化工作考核，各成员单位要制定落实方案，加速推进惩戒工作开展。

（四）拓宽惩戒渠道，鼓励信息应用

探索建立联合惩戒分类清单制度，通过建立强制性清单和推荐性清单的方式，拓宽监管层面、延展惩戒力度。除了依法联合执行的监管和惩戒外，鼓励成员单位制定和出台符合地区、部门实际情况，符合褒扬诚信、惩戒失信等政策导向的推荐性清单，不断创新信用监管新模式；加大行政监管信息的社会化、市场化应用，最大限度向社会开放市场主体的执法、监管和处罚等信用信息，通过海量数据处理分析，发布关于市场主体及其行为的监管状态，推进信用惩戒的社会化、市场化进程；探索相关自然人失信惩戒，对企业严重失信行为，在记入和应用失信信息时，同时记入失信企业法定代表人、高管、负责人、投资人及其他负有直接责任人员的个人信用记录，研究针对相关责任人的联合惩戒措施，将失信惩戒落实到责任人，强化个体责任。

（作者单位：北京市工商局）