论人大选举制度之革新——从辽宁贿选案切入

王世涛*

论人大选举制度之革新
——从辽宁贿选案切入

王世涛*

贿选事件接连发生且愈演愈烈，暴露出我国人大选举制度存在着系统性、结构性的严重弊病，如：人大代表兼职的公私身份混同，人大代表选举程序缺乏竞争活力，人大代表选举财政统一支付的经费窘困，人大代表候选人产生机制的民主赤字，人大选举机构监督职能的缺失，人大选举法律责任制度的偏狭，等等。要从根本上治理贿选，应当对我国人大选举体制和机制进行全面的革新，包括：建构组织一体、职能分殊的选举机构，形成代表候选人公平竞争的机制，健全秘密投票和公开计票制度，确立在竞选机制上的选举经费规范管理制度，完善人大选举的责任追究制度。

人大代表贿选 选举制度 制度革新

一、引 言

宪法学意义上的选举分为国家机关公职人员的选举及自治团体的选举两个方面，相应地，贿选也主要表现为人大代表贿选及村民贿选两种形式。从普遍性和严重性上看，无论是人大代表贿选还是村民贿选都令人担忧。近年来，人大代表贿选在山西的河津和运城、湖南的邵阳和衡阳、安徽的巢湖、广东的清远和韶关以及浙江的松阳、上虞和乐清等地被陆续披露。2012年12月28日至2013年1月3日，湖南省衡阳市召开第十四届人民代表大会第一次会议，在出席人代会的527名人大代表中，有518名存在受贿行为，受贿率占98.23%，涉案金额达1.1亿余元。湖南衡阳贿选案中的人大代表受贿比例之高、涉案金额之大为新中国成立以来前所未有。继湖南衡阳贿选案后，又一起更为严重的辽宁贿选事件被追查。在辽宁省第十二届人民代表大会选举全国人大代表的过程中，45名当选的全国人大代表贿选拉票，总涉案人数高达523人。辽宁省十二届人大常委会本来有62名常务委员，因涉及贿选的38人代表资格被终止，致使常委会成员已经不足半数，无法正常履职。贿选事件接连发生而且越来越严重，暴露出我国人大选举体制和机制存在着系统性和结构性的严重弊病，如选举体制的僵化、选举程序的瑕疵、选举监督的虚设、选举责任的局限。因此，在我国治理贿选，应当在选举体制和选举机制上进行全面革新，而对参与贿选人员实施所谓“三层处理方案”[1]郑磊：《危机中的自新契机——从衡阳贿选事件的三层处理方案谈起》，载《法学》2014年第7期。——确认并公告“当选无效”、辞去代表职务、授权筹备组行使相关职权——并非治本之策。

二、贿选的重新厘定

所谓贿选（vote buying），顾名思义，即选举中的贿赂行为，是在选举中选举参与人通过一定的金钱、财产或者其他方式对参加选举的代表和选民进行贿买。贿选的主体是将要或正在参与选举的人，贿选的对象是享有投票表决权的选举代表或选民。贿选的方式主要是给予选举代表或者选民一定的利益，如金钱、财产、可期待的利益回报或精神、感情上的享受等。[2]王世涛：《贿选的成因与治理》，载《人大研究》2004年第12期。社会经济活动的多样性使得贿选的手段日益呈现出隐秘、复杂和智能化的特点，而现有的相关法律对于贿选的规定太过粗糙、笼统，[3]秦前红:《返本开新——辽宁贿选案若干问题评析》，载《法学》2016年第12期。体现为《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）第57条第1款的规定，即“以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权”。相比之下，我国台湾地区则规定的较为细致，如2011年台湾地区所谓“最高法院检察署”修订的“贿选犯行例举”总结了24种贿选行为，包括提供有价证券、日常用品、观光旅游、增加薪资或工作奖金，招待至娱乐场所消费、免除债务、代缴税款、提供或介绍工作机会或职务、免费或廉价提供劳务、赠与公益彩券等。[4]孙莹：《反贿选立法比较分析》，载《广东行政学院学报》2015年第3期。

贿选是一种破坏选举的违法犯罪行为，应当受到法律的惩处。贿选直接冲击的是国家治理的正当性[5]钱锦宇：《选贤举能、良法之治与国家治理的现代化——治理理论视域中的贿选及其规制》，载《东方法学》2017年第1期。，导致由贿选产生的民意代表机关的合法性危机以及立法行为法律效力的丧失。贿选行为的本质就是金钱政治、权钱交易，是政治腐败的一种形式。[6]王连花：《从衡阳贿选案看地方人大选举制度的改革与完善》，载《廉政文化研究》2014年第3期。

有选举就可能有贿选。贿选的出现并非偶然，但对贿选应当辩证地分析。

其一，相对于“逼选”，贿选是一种“诱选”。前者是武力威逼，后者是金钱利诱。相对于“刺刀”下的选举，贿选的选民或代表的人身至少不受威胁，投票时的意志未受胁迫。曾经的伊拉克与今日之朝鲜，国家领袖几乎是毫无悬念地以100%的得票率当选，创造这一选举神话的是极权专制国家的暴力和恐惧。在民主国家，不可能进行“逼选”，即使有也不可能普遍存在。但在民主国家，贿选的丑闻却不绝于耳、时有发生。

其二，相对于“假选”，贿选是某种程度的“真选”。在不存在竞选机制的选举中，候选人的提名具有决定性。如果候选人已经被组织内定，选民的参与或选举的过程便失去了意义。这种选举看似真实，实则虚假。而贿选出现的前提是选举过程中的竞争机制。相对于毫无民意基础的“假选”，尽管受到“金元政治”的控制，但贿选还具有一定的民主成分，多少还能够体现选举人的选举意志（有时存在不给钱其实也要投你票，给钱不一定投你票的情形），其选举结果也并非毫无意义。“假选”的选票是没有什么价值的，选票与选举结果没有什么关系，因此也不会有人贿买；而在贿选过程中，选票有人买，说明选票是有价值的，选票对选举结果有决定性影响。

可以说，在人类历史上，有了民主选举就可能有贿选。但在民主选举制度下只是使贿选成为一种可能，不能认为有民主选举制度必然有贿选，贿选的产生是诸多因素综合作用的结果。

贿选是公共代表身份的私人化。选举本为公共事务，是为了实现社会治理的公共利益，但贿选则将这一公益事业浸泡在利己主义的冰水中。马克思曾说过，选举是市民社会对政治国家的直接的、不是单纯想象的而是实际存在的关系。人从市民到公民的身份转化，即从私法主体到公法主体的转变，而这一转变是通过私法主体参与政治选举来实现的。在西方国家，人的公与私的身份界定明晰，公法与私法两分，公共道德与私人道德有别。而家国同构的中国传统儒家文化最大的特点便是家国一体，无公法与私法之分，也无公共道德与私人道德之别。国人的道德素质存在的问题很大程度上在于公私不分、假公济私；官员腐败的重要因素亦为公权私有、国器家用。贿选便是公共权力的私人利用，将本为追求民主政治良好秩序的公益兑换成私人利益的满足。

贿选是政治选举行为的经济化。有西方学者基于市场交易的视角把贿选描述为一种契约行为或者拍卖行为，选民把他们的选票卖给出价最高的投标人。[7]前引注[4]，孙莹文。选举的基本价值追求是实现公共参与和民主政治，选举的公正、公平和公开除了依赖于选举制度本身的程序设计，还在于选举过程不受利益集团的影响甚至少数人的操纵。然而，选举意味着公共资源的重新分配，而公共权力获得者即取得了经济资源的控制权。如果政府的权力受资本的制约，资本必会肆无忌惮地攫取更大的政治利益为资本服务。[8]鲜开林、王焱：《不断完善人大代表选举制度——以辽宁贿选案为例》，载《人大研究》2016年第12期。因此，人们为了获取一定的经济资源完全可以不择手段谋求公共权力。特别是在资源稀缺的情况下，这一趋势更加明显，经济学家称之为“寻租活动”。[9]前引注[2]，王世涛文。布坎南说：“现代公共选择理论始终强调，作为‘统治者’的代理人身份采取行为的个人，与普通公民并无根本不同，方法论上的一致性也提醒我们，个人在公共选择和私人选择中具有相对的动机。”[10][澳]布伦南、［美］布坎南：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2004年版，第5页。在布坎南看来，每个人都是理性的经济人，都以追求自身利益最大化为行为目的，政府官员（广义的政府官员包括议员）也不例外。

三、人大贿选在宪法体制与法律制度上的成因

作为政治的晴雨表，选举显现一个国家的政治生态。在腐败高发的当下中国，人大贿选的出现不值得嗔怪。当然，人大的腐败与其他国家机关的腐败一样都需要治理，但必须首先要找到病根，这样才能对症下药。

（一）人大代表选举体制的弊病

第一，人大代表兼职的公私身份混同。在西方国家，议员基本上都是专任的，或者议员本身即是一种职业，议员不允许兼职。这在根本上阻隔了议员的公职与行业利益或者个人私利的关系。不仅如此，西方国家议员薪酬也较高，有充分的职务保障，在一定程度上能够防范议员因为生计而贪腐的可能。在我国，人大代表是兼职的，根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）的规定，“代表不脱离各自的生产和工作”。由于人大代表来自社会的各行各业，形式上具有普遍的代表性，但实际上却非常容易造成人大代表的公职身份与职业身份的混淆。当有越来越多的商界人士或政界人士兼职人大代表时，这种身份的混淆实现了财富与权力直接融通。而我国的各级人大代表恰恰主要由商界人士和政界人士两部分组成。从衡阳市省人大代表的构成来看，企业家比例最大，其次是官员。令人惊异的是，辽宁贿选案涉及的45名人大代表中除了2名官员之外，其他43名皆为企业、公司的董事长、总经理。[11]辽宁贿选案中涉及贿选的45名当选全国人大代表名单及身份，如下：于洪，葫芦岛宏跃集团董事长；王文良，丹东日林集团董事长；王占柱，沈阳铁路局局长；王守彬，营口青花集团董事长、总经理、党委书记；王宝军，葫芦岛宏运集团董事局主席；王春成，辽宁春成工贸集团董事长；方威，辽宁方大集团董事局主席；包紫臣，本溪矿业集团有限责任公司董事长；曲宝学，辽宁宝来石油化工集团董事长；朱景利，中国石油辽阳石化分公司总经理、党委副书记；刘云文，中国兵器北方华锦化学工业集团有限公司（原名辽宁华锦化工（集团）有限责任公司）总经理；刘芝旭，中兴—沈阳商业大厦（集团）股份有限公司第五届董事会董事长、总经理（兼）、董事会战略委员会主任委员；刘清莲，辽宁省凌海市达莲海珍品养殖有限责任公司总经理；刘福祥，中共阜新市委常委，阜新矿业（集团）有限责任公司董事长、党委书记；齐牧，中信锦州铁合金股份有限公司总经理、总工程师；孙寿宽，辽宁嘉晨集团有限公司董事长；李玉环，现任凯森蒙集团有限公司法定代表人，总经理；李东齐，中国中一集团党委书记、董事长；李海阳，辽宁曙光汽车集团股份有限公司董事长、总裁，兼任辽宁曙光实业集团有限责任公司董事长；杨敏，罕王集团董事局主席；何著胜，海城市后英镁砂集团总公司总经理；冷胜军，大连石化公司总经理、党委副书记；宋树新，葫芦岛七星国际投资集团有限公司董事长兼总裁；张文成，兴城市四家屯街道四家村党总支书记，四家村企业集团股份有限公司董事长兼总经理；张玉坤，盛京银行党委书记、董事长、行长；张占宇，凌海电力集团董事长；张国军，辽宁万华企业集团有限公司董事长；张素荣，鞍山华夏巾帼社区服务有限公司总经理；张振勇，凌钢集团董事长、总经理、党委副书记、股份公司董事长；张晓芳，本钢集团有限公司董事长、党委书记；张铁汉，鞍山宝得钢铁有限公司党委书记、总经理；金占忠，辽宁铁岭市金都集团董事长、总经理；柳长庆，辽宁科大聚龙集团董事局主席；姜秀云，丰远集团总经理；姚庭财，辽宁华福印染股份有限公司总经理；耿洪臣，沈阳市科学技术协会副主席；高宝玉，辽宁营口港务集团原董事长；郭光华，辽宁省锦州新华龙实业集团有限公司董事长；常薇，营口城市规划设计院院长；韩有波，辽宁铁法能源有限责任公司董事长、总经理；惠凯，大连港集团董事长；谢文彦，中国石油辽河油田公司总经理；谭文华，锦州阳光能源公司董事长；燕福龙，国家电网公司辽宁省电力有限公司总经理；魏立东，中石油锦州石化分公司总经理。人大代表中企业家的人数过多，从积极的方面可以理解为，地方政府想以企业发展带动地方经济，因而在推荐人大代表时向企业家倾斜。但企业家们则更愿意通过攫取政治资源寻求企业利益的最大化。企业家当选人大代表后直接或间接的好处很多，如依照宪法、法律之规定，人大代表有言论免责权和特殊的人身保障权。人大代表非经特定程序不受逮捕和拘留，此种法定特权为人大代表的“护身符”。[12]前引注[3]，秦前红文。再如，能够为企业带来无担保贷款和税收减免优惠。政商精英们出席的人大会议为权力与财富的融通提供了绝佳的平台，这也正是企业家们挖空心思成为人大代表的原因。在官本位和权力主导的经济体系中，人大代表实际上转变为亦商亦官的双重角色，在商业竞争中占尽优势。此时，企业家人大代表是否还能代表人民令人怀疑[13]我们的政治道德通常会假定，人大代表是人民选举的代表人民的利益而无个人私利的道义君子。然而这一美好的愿望往往被冰冷的现实击得粉碎，但人们在美梦惊醒后仍不愿意接受现实。我国的人大代表与西方国家的议员一样，是权力的拥有者。权力滥用的铁律同样会适用人大代表，对人大代表在任职期间行使权力的行为应当进行必要的法律控制。按照布坎南的观点，公共选择理论不必排除作出政府决定的那部分人有其“道德”行为的可能性，但那些认为应当根据仁慈的代理人的假设分析政府的人，否定对政府包括由选举产生政府的任何约束的正当性，果真如此，就不存在宪法的逻辑基础了。（参见[澳]布伦南、［美］布坎南：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2004年版，第5-6页。），但企业家直接成为企业利益的代言人却是不争的事实。特别是在官本位浓重、营商环境较差的辽宁，有时企业不攀附权力甚至可能难以自保。因此，应当废除人大代表的兼职制，代之以人大代表的专职制。这样可以保证人大代表身份的纯粹性，避免人大代表的本职与公职的身份交叉与利益关联，从而杜绝贿选的发生。

第二，人大代表选举财政统一支付的经费窘困。我国的选举法规定选举费用由国库开支，并纳入当年的公共预算，通过对人大会议的预算的审议及决算的审计来控制选举的公共开支，但没有通过专门法律对选举费用进行规范。西方国家普遍采取多党竞选制度，竞选的宣传造势活动都需要大量的资金，甚至选举费用的多寡事关选举的成败。所以，为了防范金钱对选举的不当影响，西方国家往往通过立法对选举费用进行规控。一是要求政党和候选人必须公开选举的资金来源和使用情况；二是确定了个人、企业和利益集团捐款额的上限，如，英国自1883年起就开始限制选区的选举开支，选举开支的上限主要根据选举类型和选民数量来计算，其目的就是为了防止候选人用金钱收买选票；[14]李巍：《防范贿选问题的国外经验综览》，载《领导科学》2011年第24期。三是严格选举费用管理和会计制度；四是对选举集团之间的财政差距由国家财政补贴制度给予弥补，以防止不法交易，切断不法利益输送的管道，减弱或堵塞私人资本或金钱势力对政治权力的控制。[15]前引注[14]，李巍文。上述关于竞选资金的规定能够对候选人的经费来源和使用进行严格控制，从而有效避免贿选的发生。我国对人大选举的国库开支仅限于选举工作中的选民登记、票箱设置、投票组织等活动的必要经费，但不包括候选人自我介绍宣传的费用。我国针对这部分的法律规定还是空白，而在实践中，人大代表贿选恰恰多发生在候选人自我宣传阶段。目前由于我国各地经济发展不平衡而且政府层级越低，财政越窘困，特别是当基层的乡镇财政不能保障人大选举的公共财政支出的情况下，私人资本的介入不可避免。在人大代表直接选举的过程中，由于选民生活条件所限，容易被收买。研究表明，社会资本水平对其选举投票行为有重要的影响，低社会资本水平的选民的投票行为更容易受到选举环境、选举制度和候选人的选举行为影响。[16]裴志军、杨峻：《社会资本、中间投票人和村民选举中的贿选——基于浙西37个行政村的调查》，载《农业经济问题》2011年第11期。这也为贿选留下了很大的隐患。

（二）人大代表选举程序的缺陷

在人大代表选举的过程中，确保选举程序有序运行至关重要。而人大代表选举之所以会出现贿选现象的原因之一就是选举程序存在一定的缺陷，主要是选举缺乏竞争活力，候选人的制度设计不合理以及秘密投票与公开计票的程序存在瑕疵。

其一，人大代表选举的程序缺乏竞争活力。将竞选机制引入我国的人大选举程序是遏制贿选的必由之路。由于选举是现行体制下较为开放的民意表达机制，人大代表有相当的影响力和权威性，掌握了一定的公开话语权，并参与规则的制定。但因其名额是稀缺的，竞争成为必然。[17]束锦：《当代中国选举中的竞争性研究——兼论“贿选”与“竞选”的制度性应对》，载《探索》2007年第2期。但长期以来，国人一直认为，竞选是资本主义国家的选举制度，是有钱人的游戏，社会主义国家真正实现了人民民主，不能搞资本主义国家的竞选。相应地，新中国成立初及改革开放后的选举法中始终没有真正确立竞选制度。然而，在市场经济利益多元化的背景下，传统的选举制度越来越不能适应现实的要求，人们参政议政的积极性与主动性不断增强，民间“独立候选人”活动频繁，竞选的诉求日益高涨。其实社会主义国家并不完全排斥竞选，1997年越南国会颁布《国会代表选举法》，该法首次提出国会代表正式候选人可以通过新闻媒体从事竞选活动。[18]刘旭东：《越南代表机关选举改革的历史进程、基本经验与主要问题》，载《当代世界与社会主义》2016年第5期。我国1979年选举法曾规定：“各党派、团体和选民，都可以用各种形式宣传代表候选人。”这可被视为我国选举法尝试引入竞选机制，但后来在选举法修改中取消了这一规定。2004年修改的选举法对实践中逐步普及的带有竞选因素的代表候选人与选民见面的制度给予了确认，但候选人和选民直接接触范围太小，受到选举委员会规定范围的限制，这种见面还不是完全平等而自由的竞争。[19]王亦白：《选举改革迷局中的五条渐进路径》，载《中国改革》2016年第12期。从某种意义上说，竞选可以使选举变得更为真实，为民主政治注入活力，使社会的贤达或有识之士能够通过竞争脱颖而出，人大代表整体的公益心及能力素质也会由此得到普遍提升。而且，竞选也不会危及我国的政治体制和社会秩序。即使因竞选出现局部失序，国家完全可以通过立法进行规制。

其二，人大代表候选人产生机制不公平。我国法律规定人大代表候选人可以通过各政党和各人民团体提名或者人大代表十人以上联名推荐。但实际上，政党、人民团体的提名比例很高而代表推荐的名额却很少。不仅如此，选民自荐成为候选人未获法律承认，对民间“独立候选人”的强烈诉求在选举法修改后仍未有所体现。[20]前引注[19]，王亦白文。那些没有获得组织推荐又渴望成为人大代表的候选人，就很有可能通过贿选的方式来实现自己的目的。对代表候选人进行介绍是一项必要的程序，而我国的代表候选人是通过推荐产生，所以只能由推荐者进行介绍。我国法律规定间接选举的人大代表由大会主席团来介绍代表候选人，但是没有具体规定代表候选人的介绍制度。由于主席团介绍候选人流于形式，造成很多选举者对候选人的情况不了解。对于选举者来说，只有对候选人的情况有全面的了解才能按照自己的意愿来投票。而如果选举者对候选人不了解，就会有“选谁都一样”的心理。在这种情况下，当候选人通过贿选拉票时，选举者很容易受到利益的驱使参与贿选。

其三，秘密投票、公开计票的法律程序模糊。世界上各国的选举法普遍确立了秘密投票、公开计票制度。但我国的选举实践却经常出现公开投票、秘密计票的现象。在我国选票书写制度上，由于程序规范存在漏洞导致在选票书写过程中的违法行为时有发生，如书写选票时交头接耳、互相打探，缺少秘密写票制度，使一些选民无法按照自己的意愿选择候选人。贿选实际上就是独立自主的选举秘密行为被金钱利益打开了缺口。我国公开计票制度存在诸多瑕疵。人们经常在选举中看到的情况是；工作人员先把罗列在选票上的候选人名单进行公布，然后给参选人发放选票，参选人投完票后，工作人员不进行当场计票却将选票收走后过几天宣布当选代表。这为选举的暗箱操作留有余地，为贿选提供了机会。[21]在笔者所在的单位，在每次进行的民主选举后，投票箱都会在众目睽睽之下被抱走，从不当场计票，也从不公布选举结果。对此，组织部门认为理所当然。因为，投票结果只作为组织决策的参考。出现上述问题的主要原因是选举法关于秘密投票与公开计票的法律规定的粗疏和模糊。

（三）人大选举机构监督职能的缺失

我国间接选举的选举组织机构是人大常委会和人大主席团，这样就会存在某个人既是人大常委会成员又是人大主席团成员的情形。如果这个人也参加选举的话，就会造成选举组织机构的成员同时也是候选人。辽宁省省委书记、辽宁省人大常委会主任王珉作为辽宁贿选案的当职领导，掌控选举的全过程，使选举游离于法律监督之外，导致严重的贿选事件。我国人大代表贿选屡禁不止、愈演愈烈的重要原因在于对选举违法行为缺乏必要的监督或者监督机制失灵。根据现行立法，我国人大代表选举的法律监督机制主要有两个层次：一是选举主持机构（大会主席团或选举委员会）和代表资格审查委员会负责对绝大多数的、一般性的或常规性的选举事宜进行监督并作出终局裁决；二是司法机关负责（并且只负责）对选民资格案件和选举犯罪案件进行审判监督并作出终局裁决。第一个监督层次的问题是“自我监督”，第二个监督层次的问题是司法监督的范围有限。[22]王勇：《现行人大选举监督体系的制度缺陷及理论困惑》，载《甘肃社会科学》2003年第4期。从衡阳贿选案到辽宁贿选案，参与贿选的人大代表的人数之多、比例之高就足以说明，我国人大选举的监督防线完全失守。此外，我国选举法还规定了候选人受原单位和选民的监督，但由于在选举时，候选人和选民之间缺乏必要的沟通渠道，因此选民很难监督人大代表的选举过程。而在大众传媒的监督机制上，我国人大选举虽然进行公开并对媒体开放，但开放度仍显不足，特别是对代表候选人的曝光度不够，广大选民也很难通过媒体充分了解候选人。[23]李境：《关于人大代表选举监督机制的探讨》，载《湖北省社会主义学院学报》2006年第2期。而且没有真正实现选举的全程公开，仅对媒体进行有选择地开放。这些都为贿选的发生提供了可能。

（四）人大选举法律责任制度的偏狭

我国《选举法》对贿选法律责任的规定为：以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的，违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。上述法律规定对于贿选的责任追究制度存在重大瑕疵，表现为责任形式片面，针对贿选的责任追究缺乏针对性。

依据法律规定，贿选的法律责任包括行政责任和刑事责任两方面内容。比如《刑法》规定妨害选举活动构成破坏选举罪的，按照破坏选举罪来处罚；对于没有达到刑事责任的破坏选举行为负行政责任。但上述责任形式只局限于人身处罚而不包括财产处罚。作为侵犯他人选举权的贿选犯罪，我国刑法规定了政治权利但未明确规定对犯罪人相应的选举权的限制性制裁。

另一方面，我国现行法律包括《选举法》《代表法》《刑法》《治安管理处罚法》只规定了行贿人的法律责任，但却没有对受贿人的法律责任作出规定，或者法律没有作出规定让贿选中的受贿人承担相应的责任。而西方国家对于选举违法行为实现“双罚”，既罚行贿人也罚受贿人。德国刑法规定，“意图使他人不选举或者以特定的方式选举而向其提供、承诺或者给予礼物或者其他利益的，处以5年以下自由刑或罚金”，这一条文是对选举中的行贿人的处罚；同时规定“以不选举或者以特定方式选举为代价，向他人索要、让他人承诺或者接受礼物或其他利益的，处以和以上相同的刑罚”，这一条文是对选举中的受贿人特别是索贿人的处罚。

四、人大选举制度体制与机制的革新

我国的选举体制及选举制度存在着结构性的严重缺陷，而这些缺陷都与人大代表贿选事件的发生存在一定的关联。因此，要想从根本上革除贿选的弊害，就必须实现选举体制及法律制度的创新。

（一）建构组织一体职能分殊的选举机构

根据我国《选举法》的规定，在人大代表直接选举的县、乡两级人民代表大会设立选举委员会，选举委员会受同级或上级人大常委会的领导。为避免选举委员会成员与代表候选人的身份混同，《选举法》规定，选举委员会的组成人员为代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务。除此之外，笔者认为还应当避免选举委员会成员与本级人大常委会成员的身份混同，建议通过立法规定：选举委员会成员不能成为本级人大常委会成员。如果选举委员会成员成为本级人大常委会成员，则需要辞去选举委员会的职务或者人大常委会的职务。选举委员会成员的任期要长，而且会员应该相对固定，不能随意更换，委员会成员不能被无故免职，这样能够提升选举委员会成员的稳定性及业务素质。[24]朱应平：《论我国人大代表选举委员会民主化和公正化构造》，载《人大研究》2010年第5期。需要注意的是，选举委员会的设立是为了让选举组织机构能够保持相对的独立性，以实现选举的公平、公正，防范不法的选举行为比如贿选的发生。

我国的选举委员会的主要职责是组织选举，但《选举法》却未专门规定选举的监督机构。有学者建议：由上级人大常委会作为本级人大选举的专门监督机构。[25]前引注[22]，王勇文。然而，这一设计在实践中仍然无法保证监督者与主持者的角色分离。域外选举监督机构主要有两种形式，第一种形式是选举主持机构，第二种形式为司法机关。[26]前引注[4]，孙莹文。选举主持机构一般被命名为选举管理委员会或者选举委员会。第一种形式实际上赋予选举组织机构以选举监督权，也就是作为选举组织者同时又是选举的监督者。这利于避免机构的叠床架屋，但没有直接实现异体监督。当然，选举主持机构也需要监督，那么这一对监督者的监督权只能交给终极的监督者——司法机关。

我国《选举法》规定的选举委员会的职责包括：划分选区，分配代表名额；进行选民登记，审查选民资格，公布选民名单；受理对于选民名单不同意见的申诉，并作出决定；确定选举日期；了解、核实并组织介绍代表候选人的情况；根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人名单；主持投票选举；确定选举结果是否有效，公布当选代表名单等。从上述规定不难发现，我国的选举委员会的法律地位是选举组织者而不是选举监督者。如何建构我国的选举监督体制，目前有两种选择模式：要么直接赋予选举委员会以选举的监督权，要么在选举委员会之外另设一个专门的选举监督委员会。笔者认为，虽然另设选举监督委员会可能会增强选举监督机构的独立性，但选举委员会与选举监督委员会同设在人大内部，受人大常委会的领导，其独立性无法保证，而且可能造成机构臃肿、人浮于事。因此，目前较为稳妥和可行的选择是在《选举法》规定的选举委员会的职责中增加规定选举监督职责。然而，根据我国《选举法》的设计，选举委员会是临时机构，只在选举时成立，选举一结束即告解散。这不利于其行使选举监督权，应当将选举委员会常设为人大的专门机构。

根据《选举法》的规定，实行人大代表间接选举的全国、省、市不设选举委员会而由本级的人大常委会主持选举。虽然间接选举没有直接选举那么多繁杂的事务，但仍然有重要的选举组织工作，特别是在人大代表换届选举的过程中。因为人大常委会作为人大的常设机构行使其他重要的法定职责。不设选举委员会，使人大常委会既行使了大会主席团的职权，也实际上行使了选举委员会的职权，造成选举的监督权主体不明。衡阳与辽宁贿选恰恰发生在人大代表间接选举的省、市两级，值得反思。可见，在间接选举的层级对人大选举的监督更应当加强。在全国、省、市人大代表间接选举的层级设立选举委员会并行使选举监督权非常必要。目前，间接选举层次人大不设选举委员会，如果修改《选举法》，赋予选举委员会以选举监督权却对全国、省、市人大没有约束力，则会降低修法的价值。因此，建议在间接选举的层级，即全国、省、市三级人大增设选举委员会。同时，要强化全国、省、市三级人大选举委员会的监督职责。

司法机关对选举的监督不容忽视，比如人民检察院有权对选举行为进行监督，对选举中出现的贿选犯罪进行侦查。但是按照我国的宪法体制，检察院由人大产生、受人大监督并对人大负责，因此如何让检察院对贿选的人大代表进行监督，需要克服体制上的障碍。有人认为，对于人大选举的监督可以由同级检察院提请上级检察院进行。但这涉及国家权力机关与检察机关之间的关系，检察机关的层级的上调并不能理顺其与权力机关的关系。根据法律，人大代表享有人身豁免权，即在人大会议期间非经大会主席团的许可或者在人大闭会期间非经本级人大常委会的许可不受逮捕。也就是说，涉嫌贿选犯罪的人大代表只有经过人大主席团或人大常委会的许可才可以由刑事侦查机关执行逮捕。值得关注的是，我国正在进行监察体制的重大改革。国家监察委员会的设立将实现对公职人员监督的全覆盖，人大代表作为公职人员当然也应当纳入国家监察委员会的监督范围。检察院的反贪污贿赂及反侵权渎职的刑事侦查权也纳入国家监察委员会的职权范围。国家监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，这可能会出现国法与党纪的融合问题。如过去纪检委对违纪者进行的“双规”“双指”，被未来的国家监察法转化为对被监察对象的“留置”，而且不受我国《刑事诉讼法》的约束。这样，涉嫌贿选的人大代表过去的人身豁免权的法律效力如何认定？笔者认为，将人大代表作为国家监察法规制对象进行“留置”，就意味着人大代表原来的“护身符”失去了魔力。也就是说，人大代表违法贿选纳入国家监察法的调整范围，则无需再经人大主席团或者人大常委会的许可，国家监察委就可以直接进行“留置”。这意味着，人大代表不再仅象征着一种荣誉、地位和利益，还不得不承受巨大的风险、付出更大的代价。可以相信，在国家监察法出台后，企业家对于贿买人大代表的身份会重新进行成本效益的核算，为了经济利益是否还有必要冒政治风险。果真如此，则贿选的空间将受到极大的挤压。

由于选举工作复杂、覆盖面广，因此，应当利用各种监督手段对选举进行监督。在实践中，人大代表的贿选大多是私下交易，国家选举监督机构很难发现，所以发掘大众媒体对人大选举的监督作用非常必要。因此，应当对人大代表的相关情况充分公开，包括对人大代表个人全部财产状况进行公开，对其在选举前后以及选举过程中个人财产状况的变化进行监控。如果发现非正常的资金支出，应当进行调查，在查清事实的情况下进行处置。同为社会主义国家的越南，在2002年首次规定，国会代表候选人必须进行财产申报。[27]前引注[18]，刘旭东文。此外，还应当对选举过程进行全程开放，包括在整个选举过程中，不设限地允许媒体进行拍摄报道，在选举会场从始至终不间断地进行网上直播。对于人大代表选举会前、会后的私下交易行为，发动群众进行举报，并设立一定的奖励。

（二）形成代表候选人公平竞争的机制

针对目前我国人大代表候选人的产生、审查以及介绍等方面的问题，应该建立一套规范的代表候选人制度，让代表候选人实现公平竞争。完善的代表候选人制度应该包括候选人的产生、审查、介绍以及与选民互动和完善竞选机制等方面。

在人大选举过程中，代表候选人的产生尤为关键。目前，我国政党和人民团体提名的比例过分高于代表联名推荐的比例，这样就使得一些想成为人大代表的候选人因为无法达到被推荐条件而失去机会。因此，应当改变候选人的产生方式，即应当适当降低政党、人民团体推荐的名额比例。除了推荐以外，代表候选人可以通过自荐的方式产生，并且自荐人能够与其他候选人进行公平竞争。当然，要对自荐者的资格进行必要的审查，防止盲目任意自荐而增加选举的公共成本。这样就可以通过立法打通合法竞争选举的渠道，相应地，贿选这种非法途径便会受阻。

当然，所有代表候选人都应该由选举委员会来进行审查。具体审查内容包括代表候选人的工作经历、政治面貌、思想政治品德和个人素质。另外，针对辽宁贿选案中存在大量的企业家代表等现象，要提高对企业家的审查标准，不能只关心企业家的企业规模和盈利情况，还要审查他们的信用记录、纳税记录以及企业是否有违法经营的问题等，一旦发现企业有违法问题、失信记录，则立即取消企业代表候选人资格。选举委员会应当将候选人信息向全体选民公开，并加大对候选人的信息公开程度，确保选民的知情权，通过提高选民的参与程度来提高选举的透明度，避免暗箱操作及选举的幕后交易。

当前介绍代表候选人主要由选举委员会或人大主席团来进行，但对代表候选人的介绍不够全面细致且流于形式。其实对代表候选人最熟悉的莫过于自己，但代表候选人自我介绍的环节往往被忽视。我国《选举法》只规定，接受推荐的代表候选人应当向选举委员会或者大会主席团如实提供个人身份、简历等基本情况。这也导致选民对候选人了解不够，在这种情况下，选民的选举往往不是出于理性，而是更容易被其他因素如感情因素和利益因素干扰。为了让选民更加了解候选人，候选人可以自己印发简历、发表演讲等，但对占用公共资源进行自我宣传应当有严格的限制性规定。应当完善代表候选人会面制度，候选代表都应该列席人大会议，在人大会上做自我介绍并接受代表的询问。允许代表候选人在公共场合发表演讲、公开辩论，对演讲内容和时间要有相应的限制。竞选的范围要限制在本地区，不能任意扩大，同时要对竞选的组织和不当行为进行监控，以防止竞选中的违法行为包括贿选行为。

（三）健全秘密投票和公开计票制度

秘密写票是为了防止投票人受他人的干预，以保证选举的公正性；而公开计票则是为了保证选民的知情权。我国现行的法律没有完全确立秘密写票与公开计票制度，这也造成了诸多选举的违法行为和暗箱操作。

法国1795年宪法第31条就明确规定，所有选举应该实行秘密投票。1820年的法律更详细地规定了投票程序：投票人从主持选举的官员那里拿到空白纸张，在桌子上秘密地写下候选人的名字，折叠后交由选举官员投入选票箱。1830年，法国对选举程序加以修订以增强其秘密性。在书写选票时，提供给选民单独的桌子，此桌子与选举官员所处位置有一定的距离。书写选票要想保密，就必须有秘密写票的地点。[28]前引注[18]，李巍文。我国《选举法》规定：全国和地方各级人民代表大会代表的选举，一律采用无记名投票的方法。选举时应当设有秘密写票处。这一规定过于原则和简化，不具有可操作性。鉴于此，在《选举法》中关于秘密投票应当作出更详细的规定。如人大会场要设立秘密写票的地点和设施，选民可以依次进入秘密写票地点书写选票并直接投放到投票箱。选票的样式要由选举组织机构统一负责，在格式、尺寸和颜色上必须一致，即所谓“澳大利亚式选票”[29]澳大利亚最早由政府按照统一格式、尺寸、质地、颜色印制并分发给选民的无记名选票。。必要时可以加入防伪标志，避免出现不同类型的选票和假票。投票会场只设置一个投票箱，所有的秘密写票都要投入唯一的票箱之中，这样才能发挥秘密写票制度的作用。

计票要在现场选民的监督下进行，这样不但能保证选民的知情权和参与权，还能在很大程度上避免贿选的发生。在实践中，一些贿选对象就是选举组织的工作人员，由选举组织的工作人员在后期的选票统计工作中做手脚。在衡阳贿选案中，竟然有68名工作人员（占工作人员的绝大部分）被收买。[30]莫纪宏：《直面“三个挑战”:衡阳贿选事件的法理透析》，载《法学评论》2014年第2期。在辽宁贿选案中，也发现了人大代表以金钱或者其他财物贿赂选举工作人员的情形。如果实行公开计票则可以在一定程度上避免此类现象的发生。我国《选举法》对计票和监票只做了原则性的规定：投票结束后，由选民或者代表推选的监票、计票人员和选举委员会或者人民代表大会主席团的人员将投票人数和票数加以核对，作出记录，并由监票人签字。这一规定显然对计票的违法行为不能起到规制的作用。因此，建议修改《选举法》，对计票作出细致的规定，应当在投票结束后在投票现场打开票箱立即进行计票，不能有时间间隔，也不能易地计票。在计票人选上，虽然法律规定代表候选人的近亲属不得担任监票人和计票人，但是代表候选人也不能成为计票人和监票人，而且计票人与监票人不能交叉重叠。候选代表如果对投票统计结果有异议可以向选举组织机构进行申诉。这样能在很大程度上避免选举过程中舞弊事件的发生。

（四）确立在竞选机制上的选举经费规范管理制度

我国的《选举法》对竞选的态度一直讳莫如深，虽然近年来在立法上有些细微的突破，体现在《选举法》的规定：选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。但这并不意味着我国选举法确立了竞选制度，因为代表候选人与选民的见面是被选举委员会组织的，而且代表候选人只能介绍自己并被动地回答问题，而不能主动地宣传。然而，目前在我国的选举中引入竞争机制，实现竞选机制的合法化与规范化对遏制贿选会发挥重要的功能。候选人可以按法律规定进行公开竞争，这就为候选人的“较量”提供了一个制度化的平台，从而杜绝因制度性因素——“竞选无门”而导致候选人在暗地里进行贿选。[31]前引注[17]，束锦文。

如果允许竞选的因素融入我国的选举制度，私人资本的介入就不可避免。我国的《选举法》禁止私人对选举进行资助，并规定：公民参加各级人民代表大会代表的选举，不得直接或者间接接受境外机构、组织、个人提供的与选举有关的任何形式的资助。这一规定与《选举法》原则上不认可竞选是一脉相承的。因此，在将竞选机制引入我国选举法的基础上，修改我国的选举经费的立法尤为必要。当然，我国不可能搞西方国家那样的多党竞选制度，但有必要在选举程序中加入一定的竞争因素或机制。因此，我国的人大选举仍应以公共财政支付为基础，私人资金只是弥补公共财政资金的不足，起到补充的作用。人大代表候选人只是在竞选过程中如自我宣传和介绍时才可以动用个人的资金。当然，为了防止私人资本对政治选举的不当影响，可以通过立法对人大代表候选人的选举经费进行限制，如禁止进行幕后金钱交易，禁止不当地利用资金扩大影响而打压竞争对手，确定选举费用的上限。在禁止人大代表候选人进行幕后金钱交易方面，建议法律规定：对于人大代表候选人的个人账户进行实时监控；对于代表集团利益的候选人来说，要对企业的账户进行严密监控并要求企业提供财务报表，检查资金往来情况，从而避免候选人的贿选行为。

（五）完善人大选举的责任追究制度

贿选是选举过程中的贿赂行为，带有一定的图利性，因此有必要对贿选行为进行经济性制裁。西方国家对于贿选的违法行为就进行财产处罚，如德国刑法规定，对于提供、承诺或者给予礼物或者其他利益的贿选犯罪行为，除给予5年以下自由刑的刑罚，还要处以罚金。美国密西西比州《选举法》规定，“任何人出卖选票或试图出卖选票的行为都是违法的;任何人用金钱或其他具有实际价值的物品收购选票的行为同样是违法的。任何人有上述行为违反了本条规定，即犯有轻罪并相应地处以不少于50美元不多于500美元的罚金”[32]前引注[4]，孙莹文。。从贿选犯罪的性质及西方国家对贿选的立法例出发，建议我国的《刑法》应当增设对贿选违法犯罪的财产罚，在《治安管理处罚法》中应当加大罚款的处罚幅度。

贿选作为破坏选举的行为，侵犯的是其他公民的选举权和被选举权。而选举权和被选举权是宪法确认的公民的政治权利。作为一种法律责任，贿选的违法行为人的宪法上的政治权利是不是应当受到限制呢？对于侵害他人选举权的人进行相应的选举权的限制是合乎法理的。约翰·密尔在《自由论》中说，对自由的唯一限制就是不要侵犯到别人的同样的自由。这是一种基于权利而产生的义务，当公民行使权利时妨碍了他人权利，那么其权利就应当受到限制，在法律中这种对权利的限制（义务）便转化为责任，从而实现了权利、义务和责任的统一。西方国家的法律对于危害他人政治权利的行为人可以限制其相应的政治权利。如在美国几个州，贿选的法律后果之一是丧失选举资格，对候选人来说是丧失竞选资格或者说被选举权，对选民来说是丧失投票资格或者说选举权。例如，新罕布什尔州选举法规定任何人被确定了贿选罪名即丧失投票权。阿拉巴马州与阿肯色州的法律规定对于在任何选举中竞选任何公职的候选人，一经定罪贿选，将剥夺其担任任何公职的资格。[33]前引注[4]，孙莹文。在香港地区，贿选行为只要被判有罪，就会被同时被判处资格惩罚，即5年内不得被提名为行政长官，立法会、区议会或村代表选举的候选人。[34]戴激涛、路庆祎：《治理贿选，亟待法律规制——从辽宁拉票贿选案说起》，载《人大研究》2017年第2期。我国《刑法》第256条规定：“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”该政治权利即包括选举权和被选举权。但由于贿选侵害的是他人的选举权或被选举权，而不是一般的政治权利。而且因为贿选限制选举权之外的政治权利也不合适。因此，建议在我国《刑法》中规定，对于侵害他人选举权的破坏选举的违法犯罪行为人，可以根据后果、情节轻重附一定期限地限制其选举权或被选举权，而不是笼统地限制政治权利。

贿选是双方互动型违法犯罪，行贿人和受贿人都应当承担相当的法律责任。而我国对行贿人追究的法律责任较为严格，甚至包括刑事责任。但对受贿人却“从轻发落”，显然有失法律公平。以辽宁贿选案为例，那些收受了贿赂的选举人员只是被取消了人大代表资格或者“劝退”而已。取消人大代表资格或者“劝退”不算是严格意义的法律责任，受贿人只是失去了人大代表的身份，但实际上已经得到了贿金的弥补。这种“罚嫖不罚娼”的做法只会纵容贿选行为，加剧贿选现象的蔓延。因此，相关法律应当进行修改，即对贿选的受贿人规定相应的法律责任，如没收违法所得，并处以违法所得一定倍数的罚金，使其得不偿失。另外，还可以规定对受贿人附一定期限地限制其选举权与被选举权。

在我国的刑法中，贿选与其他欺骗、威胁和伪造选票行为一样被视同破坏选举罪。其实贿选与其他破坏选举的行为有实质的不同，其独特性就体现在通过一定的利益交换在选举中进行贿赂，是选举中的利益输送型犯罪。因此，对其进行的刑罚应当区别其他选举犯罪行为。只有这样，才能有针对性地惩治贿选犯罪行为。目前域外一些国家比如美国、德国和荷兰等都在刑法中单独规定了贿选罪，日本《公职选举法》规定了公职收买罪，并将收买罪进一步细分为：事前收买罪，利害诱导罪，事后收买罪，利益收受，要求、承诺罪以及交付、受交付罪、周旋劝诱罪。[35]前引注[3]，秦前红文。一些地区如香港，通过立法区分贿选与其他违法行为，并对贿选犯罪专门进行刑事处罚。香港地区制定了《选举（舞弊及非法行为）条例》，调控选举的舞弊行为与非法行为，其中贿选作为选举的舞弊行为，其法定情形通过立法被明确列举。[36]前引注[34]，戴激涛、路庆祎文。我国应当借鉴成功的经验，在刑法中单独规定贿选罪，并相应地规定贿选的刑事责任：有贿选行为的，情节严重的，处以行贿人员3年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利，并处以罚金；对于受贿人员，根据情节轻重处1年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处以罚金。

五、结 语

选举制度是民主政治的核心和基础，贿选腐蚀的是民主政治的根基。当下，我国的人大代表贿选的严重程度已远超出人们的想象，突破了民主政治的底线，对宪法体制构成严峻的挑战。只有认清贿选的本质，找到贿选体制和制度上的成因，并通过法律制度的革新，才能最大限度地遏制贿选的发生。亡羊补牢，犹未晚矣。

The sharp rise in bribery at election has revealed that the election system for choosing the delegates to the People's Congress in China is systematically and structurally defected. The major problems include: the delegates do not work full time when serving their term, thus mixing their public and private identities together; there is a lack of competition in the process of election; the government's unified coverage of the spending on election and the lack of specified regulations on the financial support from other sources cause a lot of difficulties; the democracy in the mechanism of choosing the candidates is in deficit to some extent; the election commission fails to fully play its supervisory function; and the accountability in the election is also short of sufficient and clear legal definition. Therefore, an effective control of the bribery at election depends on a comprehensive reform of the system and mechanism for electing the delegates to the People's Congress.Among others, the reform should include establishing a specialized election organ with a unified organization and a differentiated function; introducing the mechanism of promoting fair competition between different candidates; improving the secret balloting and public vote counting system; establishing the system regulating the fund for the election campaign; and perfecting the accountability system for the election of the delegates to the People's Congress.

delegates to the people's congress; bribery at election; election system; reform of the system

*大连海事大学法学院教授、博士生导师。感谢大连海事大学法学院博士后、现就职于辽宁省人大内司委的王帅为本文提供资料。

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