利异相监：法家理论与中国古代监察制度

艾永明*

利异相监：法家理论与中国古代监察制度

艾永明*

“利异相监”是法家监察理论的核心观点，也是中国古代监察制度的重要指导学说。根据这一理论，帝国必须建立监察，监察制度必然以集权为宗旨，监察体制必须独立，监察官员应该专职。“利异相监”强调监察必须建立在“利异”的基础之上，如果双方“利合”，则不可相监。这是一种深刻的见解，含有丰富的合理因素，对中国古代监察制度建设起到了重要的作用。但是，从根本上说，中国古代帝制时期的君与臣、臣与臣之间的关系是“利合”而不是“利异”，因而法家的监察理论本质上是一种违背客观实际的误设，中国古代帝制社会也不存在建立真正有效的监察制度的基础。

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一、引 言

“利异相监”是法家监察理论的核心观点，实际上也是中国古代监察制度的内在理据。但是，学界以往几乎很少专门从这一角度考察中国古代监察制度，致使对很多问题的认识不很深刻甚至偏误。本文试从这一视角出发，提出一些新的思考和分析。

何谓“利异相监”？商鞅对此有经典的论述：“吏虽众，事同体一也。夫事同体一者，相监不可。且夫利异而害不同者，先王所以为保也。故至治，夫妻交友不能相为弃恶盖非，而不害于亲，民人不能相为隐。上与吏也，事合而利异者也。今夫驺、虞以相监，不可，事合而利同者也。若使马焉能言，则驺、虞无所逃其恶矣，利异也。利合而恶同者，父不能以问子，君不能以问臣。吏之与吏，利合而恶同也。夫事合而利异者，先王之所以为端也。”[1]《商君书·禁使》。就是说，如果事同体，利相合，恶相同，则不可相监。一般的吏与吏之间就是这种关系，如让养马和养鸟兽的官员互相监督，是不可行的。相反，如果事异体，利相异，害不同，则可相监。如果马能说话，则养马和养鸟兽的官吏就不能掩盖其罪恶，因为马与他们之间的利益是相异的。即使夫妻交友也不能互相藏匿罪过。所以让人们（尤其是吏与吏）之间的利益处于相异的状态，这是君主确立监察制度的根本法则。

“利异相监”是中国古代监察制度最重要的指导理论，帝国监察制度中的一系列主要问题，如为何需要监察、监察制度的宗旨是什么、监察体制何以建立、监察官员何以配置、监察的主要内容是什么，等等，都是主要依据上述理论设计与实践的。毫无疑问，这一理论包含着相当深刻的合理因素，对中国古代监察制度的建设起到了一定的积极作用。但是这一理论以“君臣异利”和“臣臣异利”为立制基础，这在根本上是一种违背客观实际的误设，因而这一理论本质上是荒谬的，中国古代也不可能建立起真正有效的监察制度。“利异相监”理论及其实践的经验与教训，对我们今天监察体制建设都是宝贵的历史镜鉴。

二、君臣异利：帝制王朝建立监察的根本原因

中国帝制王朝为什么要建立监察制度？古往今来，人们在回答这一问题时首先和主要谈到的是法家的“循名责实”理论。笔者认为，这种认识是不全面的，甚至是肤浅的。“循名责实”虽然对中国古代建立监察制度有重要的指导作用，但不是根本的理论基础，帝国设立监察的根本原因是为了应对“君臣异利”。因为，“循名责实”是考核官员的需要，属于职官管理的层面；“君臣异利”是为了调整君臣利益的需要，属于体制基础的层面。所以只有从“君臣异利”的视角考察帝国监察制度，才能有更深刻更正确的认识。

中国古代帝制时期，社会成员可以分为君、臣、民三类。监察的实质内涵是君察臣，不是君察民，更不是民察臣。君所以要察臣，因为他们是“异利”关系。根据“好利恶害”的人性论，法家认为，就外在的法律关系而言，君臣之间是买卖交换关系：“主卖官爵，臣卖智力。”[2]《韩非子·外储说右下》。就内在的实质关系而言，君臣“事合而利异”，即虽然都是为王朝做事，但利益是彼此矛盾的，甚至是“上下一日百战”的尖锐对立关系：“君臣之利异，故人臣莫忠，故臣利立而主利灭。”[3]《韩非子·内储说下》。

臣之最大之利，是取君利为己有；臣之最大愿望，是易主而代之。所以君主“势尊”的主要威胁不是外面之他国，也不是境内之民众，而是身边的官员近臣。早期法家申不害就清楚地告诫君主：“今人君之所以高为城郭而谨门闾之闭者，为寇戎盗贼之至也。今夫杀君而取国，而取国者非必逾城郭之险而犯门闾之闭也。”[4]《申子·大体》。可见，对君主来说，最危险的不是逾城犯闭之盗贼，而是萧墙之内之大臣。韩非更是苦心孤诣、绞尽脑汁，对臣之野心伎俩作了系统和深刻的揭露与描述。譬如，《韩非子》中《八奸》篇分析了人臣所以成为奸恶的八种术，《奸劫弑臣》篇讲了对君权构成威胁的三种权臣，《饰邪》篇揭露了臣下巧饰智能的惯用手法，《三守》篇列出了君主用于守持权势的三种术，《备内》篇着重警示防备后妃嫡子等劫君弑主，《南面》篇为君主提供御臣之术。在《扬权》篇中，韩非子更是将臣下比作穷凶极恶的“群虎”，他（它）们随时准备弑君篡位，君主必须时刻警惕，对他（它）们毫不手软：“主施其法，大虎将怯；主施其刑，大虎自宁。法刑苟信，虎化为人，复反其真。”根据这种分析，法家很明确地指出，君主立法和施法的首要目的不是“御民”而是“制臣”。

君臣之利既是如此对立，君对臣自然必须严加督责监察。然而，君主个人是根本无法以一己之能和一身之力对百官进行有效监察的：“夫为人主而身察百官，则日不足，力不给。且上用目，则下饰观；上用耳，则下饰声；上用虑，则下繁辞。先王以三者为不足，故舍己能而因法数，审赏罚。”[5]《韩非子·有度》。对百官实施督责的有效办法便是以臣察臣，用监察官行使监督职能。根据史载，法家的这种主张在秦得到了有效的实施：“始自秦世，不师圣道，私以御职，奸以待下；惧宰官之不修，立监牧以董之，畏督监之容曲，设司察以纠之；宰牧相累，监察相司，人怀异心，上下殊务。汉承其绪，莫能匡政。”[6]《三国志》卷九《魏书·夏侯玄传》。显然，这段评述是在贬抑和批评秦的监察制度，对亡秦持否定的态度。但是它很清楚地表明，正是在君臣异利思想的指导下，秦在中国历史上开始建立了“宰牧相累，监察相司”的新体制，并且这种体制为秦以后的历朝历代“承其绪”而“莫能匡政”。

三、君利乃天下最高之利：监察必然以集权为宗旨

中国古代监察为君主专制服务，这是学界的一个共识。但是，为什么中国古代监察服务于君主专制？人们或语焉不详，或归咎于专制体制，形成实际上的循环论证。其实，这一问题的真正答案还是在法家的“异利相监”理论中。

（一）君利乃天下最高之利

监察的宗旨是什么？法家很明确地指出，就形式而言，监察是为了防止和惩处官员违法犯罪，但其实质是禁人之利：“夫置丞立监者，且以禁人为利也。”[7]《商君书·禁使》。监察便是不同利益的调整和协处。君、臣、民各有各的利，但君主之利是天下最高最大之利。对此，法家做了很肯定的论述。

首先，君主之利高于天下所有人之利。在法家心目中，除了君主，人人本质上都是牛马，都是草木，都是车舟，都是君主的工具。尤其对于芸芸众生，更是极尽贬贱之能事，将他们视作草芥粪土。法家有一个重要的理论，即君和民、国和民都是对立的，他们之间不是同强或同弱的关系，而是你强我弱、我强你弱的冲突关系：“民弱国强，民强国弱。故有道之国，务在弱民”，[8]《商君书·弱民》。“昔之能制天下者，必先制其民者也，能胜强敌者，必先胜其民者也”。[9]《商君书·画策》。法家的逻辑很明确，“国强”之途在于“弱民”，“制天下”之途在于“制民”。

其次，君主之利高于国家之利。“君”与“国”孰本孰末，孰主孰次？先秦儒、墨、道三家都主张国高于君，即使早期法家如慎到，也认为立君以为国而不是立国以为君。[10]慎到曾对天子与天下、国君与国的关系有过精辟的论述：“古者，立天子而贵之者，非以利一人也。曰：天下无一贵，则理无由通，通理以为天下也。故立天子以为天下，非立天下以为天子也；立国君以为国，非立国以为君也”。（《慎子·威德》）慎到是深受黄老道学影响的思想家，这一论述与黄老道学接近而与后期法家相悖。可是，到了商鞅和韩非那里就完全颠倒过来了。韩非说：“国者，君之本也”，[11]《韩非子·外储说右上》。“邦者，人君之辎重也”。[12]《韩非子·喻老》。显然，韩非认为君是本国是末；不是君为国而立，而是国为君而治；犹如车马器物为主人所有、供主人享用一样，邦国是为君主所有、专供君主享用的私人器物。法家的这种君国关系论，是彻头彻尾的君本位理论。而且，这种理论为历代王朝所信奉恪守。

既然君主之利是天下最高最大之利，那么监察的宗旨自然就是“集权”；由集权指导监察，由监察强化集权，最终达到维护和保障这种天下最高最大之利的目的。既是法家又是秦朝重臣的李斯对此讲得十分清楚：“明主圣王之所以能久处尊位，长执重势，而独擅天下之利者，非有异道也，能独断而审督责，必深罚，故天下不敢犯也。”“督责之诚，则臣无邪，臣无邪则天下安，天下安则主严尊，主严尊则督责必，督责必则所求得，所求得则国家富，国家富则君乐丰。故督责之术设，则所欲无不得矣。”[13]《史记·李斯列传》。在李斯看来，所谓“明主圣王”的“圣明”不在于施仁政、行德治，而在于“能独断而审督责”。只要也只有这样，君主才能够“久处尊位，长执重势”，国富而民乐，从而“独擅天下之利”，甚至“所欲无不得矣”。李斯的方案很明确，“独断而审督责”（包括集权的监察）是手段，目的是君主的“独擅天下之利”。这种方案为后世历代王朝所欣然采纳。北齐文宣帝对监察的宗旨说过一段很清楚的话：“有能直言正谏，不避罪辜，謇謇若朱云，谔谔若周舍，开朕意，沃朕心，弼于一人，利兼百姓者，必当宠以荣禄，待以不次。”[14]《北齐书·文宣帝纪》。有“弼于一人，利兼百姓”，文宣帝的话显然不像李斯那样暴酷和专横，但也很好地揭橥了监察宗旨的真谛。

（二）古代监察以集权为宗旨

中国古代监察制度有许多特点，但最重要最根本的是集权性质。从秦汉开始，历代监察制度无不全面和严密地贯彻实施着集权宗旨。

1.监察机构和监察官员的性质是君主之耳目

在中国古代，监察机关和监察官员的性质从一开始就被规定为皇帝的“耳目之司”和“耳目之任”。对此，历朝历代的敕诏、法律和官修之典籍都讲得很清楚。历代许多大臣和思想家对此也多有形象而又独到的阐发。如宋朝英宗时吕公弼曾说：“谏官、御史，为陛下耳目，执政为股肱。股肱耳目，必相为用，然后身安而元首尊。”[15]《宋史·吕夷简传》附公子弼传。君是身，是元首，监察官是耳目，执政是股肱，他们之间应该“必相为用”。苏轼在《上神宗皇帝书》中将监察组织和监察官员明确比喻为“猫”和“狗”：“台谏固未必皆贤，所言亦未必皆是，然须养其锐气而借之重权者，岂徒然哉？……养猫所以去鼠，不可以无鼠而养不捕之猫；畜狗所以防盗，不可以无盗而畜不吠之狗。”[16]《宋史·苏轼传》。显然，豢养“猫”和“狗”的主人便是君主，作为猫和狗的监察官只是主人的工具而已。

2.皇帝牢牢掌控监察官员的任用权

监察官员如何任用，这是监察制度中十分关键的环节。在中国古代，一方面，由于监察官员的任用是一项复杂的工作，有许多技术成分，需要在长期实践中探索和完善。另一方面，也是更重要的，这一制度汇集了各种政治力量的尖锐博弈。所以，自秦汉至宋元，监察官员的任用方式呈现出复杂多样的状态，至明清才形成单一的定制。古代政治博弈主要反映了三种权力，即君权、相权和御史台台权的复杂关系。作为这三种权力复杂关系的体现，中国古代监察官员的任用权主要分为三种方式：台主自选、宰相委任和皇帝敕授与亲选（当然这三种方式在同一时期不一定绝对排斥而不能并用）。在这三种方式的较量中，皇权是胜利者。

大致而言，秦汉至北魏，各朝还没有形成专门的监察官员任命制度，监察官员的任用与一般的文官任用无甚差异，御史选任不随台主意旨，而相府起着重要的作用。北魏延昌中（512-515年），御史选任发生了重要变化。御史中尉王显有宠于宣武帝，奏请台官自选御史，宣武帝旨准。“此后踵其事，毎一中尉，则更简代御史。”[17]《通典》卷二四《职官六》。隋朝建立后，文帝废北魏之制，将御史任用权归属中央吏部：“自开皇以后，始自吏部选用，不由台主。”[18]《通典》卷二四《职官六》。唐朝建立后，御史任用权又几经变化。贞观初，由隋的吏部任用改为由吏部、台主、宰相集议，然后奏补：“大唐自贞观初以法理天下，尤重宪官，故御史复为雄要。其将除拜，皆吏部与台长官、宰相议定，然后依选例补奏。”[19]《通典》卷二四《职官六》。自永徽始，又将上述集议制度改为主要由皇帝敕授：“监察御史自永徽以后，多是敕授，虽有吏部注拟，门下过复，大半不成。”[20]《唐会要》卷六〇《御史台》“监察御史”条御史台杂注。但事实上，自永徽至唐末，御史任用方式仍是多有变化，皇帝敕授、宰相选任和台主自选交互为用，终无定制。[21]关于这一时期御史任用方式的变化情况，可参见邱永明：《中国古代监察制度史》，上海人民出版社2006年版，第274-275页。宋朝时为了推行“强干弱枝”的国策，对监察官员的任用制度做了十分重要的改革，将御史任用方式明确定为皇帝亲自任命。其一般程序是，由具有荐举御史资格的大臣奏举，皇帝在被奏举名单中“御笔亲点”，这种方式被定为皇朝“祖法”：“台官必由中旨，乃祖法也。”[22]《续资治通鉴》卷三九“仁宗明道二年”条。宋朝不仅剥夺宰相的御史委任权，而且还禁止宰相举荐御史。仁宗庆历四年诏：“自今除台谏官，毋得用见任辅臣所荐之人。”[23]《续资治通鉴》卷四七“仁宗庆历四年”条。钦宗靖康元年又特诏重申和强调御史应由皇帝亲授而宰相不得染指：“台谏者天子耳目之臣，宰执不当荐举，当出亲擢，立为定制。”[24]《宋会要·职官五五》。元朝中央枢要机构的官员任用采用“自选”原则，世祖时规定：“中书省、枢密院、御史台、宣政院许得自选其人。”[25]《元史》卷二二《武宗纪一》。御史台遂也由台主自选。明清时期，监察官员任用制逐渐定格。根据《则例》等法律规定的科道官的任用条件，由大臣举荐，再经过引见，最后由皇帝敕授。应该指出，在秦汉至明清监察官员任用方式的复杂变化过程中，皇权始终占有主导地位。因为，即使在采用宰相委任或台主自选的时期，皇帝总是拥有最后的决定权。同时，只要皇帝有中意的人选，随时可以用亲选的方式予以任命。[26]各个王朝都有皇帝“亲选”的事例。如汉宣帝时拜刺史守相，“辄亲见问”，察言行，核名实（《汉书·循吏传》）。北魏初，若有对策高第者，帝亲选为御史。唐贞观初，殿中侍御史张行成纠劾不避权贵，太宗很欣慰地对房玄龄说：“观古今用人，必因媒介若行成者，朕自举之，无先容也。”（《册府元龟》卷五百一十二《宪官部》）说明张行成是太宗“自举”的御史。宋高宗绍兴二十五年诏曰：“年来用人非据，与大臣交党，济其喜怒，甚非耳目之寄。朕亲除公正之士，且革弊由。此者宜尽心乃职，惟诰主知，无使合党缔交，败乱成法”（《宋会要辑稿·职官三》）。

在中国古代监察官员任用权的复杂变化过程中，台主自选和宰相委任都被逐渐地废弃了。其中宰相委任被废用的原因非常发人深省。首先，宰相利用职权排挤与己对立的监察官员。台官若有依违，宰相可将其“迁以美官而实夺其权”，或“诡计而出之外州”。[27]《群书考索·续集》卷三六《台官》。其次，“宰相自用台官，则宰相过失无敢言”。[28]《资治通鉴》卷三九“仁宗明道二年”条。本来，监察的对象主要是宰相，而宰相委任监察官就会使其落空，从而严重妨碍“集权”宗旨的实施。元代御史张养浩对此曾有过形象的评述：“尉专捕盗，纵不称职，使盗自选可乎？”[29]《元史·张养浩传》。由盗自选“捕盗”者，岂不荒诞！

3.监察的锋芒是直接危害集权的行为和思想

中国古代监察职能十分广泛，监察内容十分繁杂，涉及立法、行政、司法、军事、文化、教育、人事、风俗、教化等各个领域，但是其重点十分明确，锋芒指向十分清楚，这就是对皇权构成直接危害或威胁的行为和思想。

首先，察朋党。朋党是帝制时期对皇权威胁最大的力量，所以它是监察锋芒的第一指向。大臣（尤其是宰执）最有可能结成朋党，故历代都以大臣为监察的重点对象。

其次，察地方疆臣豪强。对君权最大之威胁，在京为宰相重臣，在外为强宗豪右。汉武帝亲自制定的《刺史六条问事》是中国古代监察地方的代表性法律，它明确规定监察的对象就是强宗豪右、郡守二千石以上高级地方官吏及其子弟，重点内容是上述监察对象不奉诏书、不遵典制、倍公向私、旁诏守利、违公下比，尤其禁止郡守与地方豪强互相勾结。若诸侯有罪，刺史知而不举，即为“阿党”。《刺史六条问事》的这些内容和精神为后世所承用。宋初，鉴于唐末藩镇割据、“方镇太重”的教训，从一开始就十分重视地方监察。有宋一代立了许多监察法，绝大部分都是这方面的内容。

再次，察思想学术。在集权体制下，集权者只允许自己有思想，别人或者以他的思想为思想，或者不能有思想；扼杀思想，统一思想是集权统治的必然要求。中国古代监察制度的一个特点是以思想学术为监察内容，这完全是集权宗旨的需要。法家极端仇视思想者，韩非曾指出破坏“法治”的五种蠹虫，“盛容服而饰辩说”的学者和“纵横天下”的言谈者便名列前两位。[30]见《韩非子·五蠹》。所以，“秦之时，羞文学，好武勇，贱仁义之士，贵治狱之吏；正言者谓之诽谤，遏过者谓之妖言”。[31]《汉书·路温舒传》。二世用赵高言，大肆诛杀功臣及诸子，“群臣谏者以为诽谤”。[32]《史记·秦始皇本纪》。按秦律，“诽谤者族，偶语者弃市”。[33]《史记·汉高祖本纪》。元朝《察司合察事理》规定：“妄造妖言，煽惑人心，涉于背义者，言责各管官司常切禁治，关防按察司官多方体察。”[34]《元典章》卷六《台纲二》。明清时期，随着专制集权的极度发展，对思想学术的监督也空前严厉。《明会典》载：“凡学术不正之徒，上书陈言变乱成宪，希求进用，或才德无可称述而挺身自拔者，随即纠劾，以戒奔竞。”[35]《明会典》卷二〇九《都察院·纠劾官邪》。所谓“学术不正”，是一个宽泛的“口袋”，只要统治者认为不合其意的思想言论，都可以作如是定性。清朝法律继承明代上述规定，加之特殊的民族矛盾，文化专制主义更为极端。一些科道官打着纠举“学术不正”的旗号，告讦成风，陷害忠良，导演了一桩又一桩文字狱。

4.皇帝独断纠劾的监察程序

集权制的最大特点是君主“独断朝纲”。李斯说：“主独制于天下而无所制。”[36]《史记·李斯列传》。清圣祖康熙说：“天下大权，惟一人操之，不可旁落。”[37]《康熙政要》卷二。清仁宗嘉庆也说：“我朝列圣相承，乾纲独揽，皇考高宗纯皇帝临御六十年，于一切纶音宣布，无非断自宸衷，从不令臣下阻挠国是。”[38]《钦定大清会典事例》卷七五四。“乾纲独揽”的体制反映在监察程序上，便是君主独断纠劾。首先，监察官员的监察范围和纠劾内容不能超越诏令和法律的规定，否则便不能纠奏。汉朝有成例，刺史超越职权，“非条所问，即不省”，若“逾越故事，任意举劾，妄为苛刻”，[39]《汉书·薛宣传》颜师古注。便会受到责罚。鲍宣即因“所察过诏条”，坐免归家。[40]《汉书·鲍宣传》。其次，也是更重要的，监察官员可以提出纠劾，但允许不允许，准行不准行，对被纠者处罚不处罚，悉由君断。司马光曾对宋帝说：“朝廷政事皆大臣相与裁定，然后施行，而台谏或以异议干之。陛下当自以其是非，圣意察可行则行，可止则止。”[41]《续资治通鉴》卷二〇六。

四、臣臣异利方可监：监察体制必须独立

监察如何实施？有效的监察体制应该怎样建立？这是监察制度中十分重要的问题。自秦汉至明清，历代王朝无不试图找到最佳的答案。如上所述，在中国古代帝制时期，监察的实质是“君察臣”。然而，君虽独尊却唯一人，以一人之能力何以司察万千官吏？所以只能依靠庞大的官僚系统，用以吏察吏实现由君察吏。然而，法家讲得很明确，一般而言，吏与吏之间是事一体，“利合而恶同”，因而“相监不可”。所以，必须采取“别其势，难其道”[42]《商君书·禁使》。的原则，设法让吏与吏之间“利异而害不同”，从而建立和形成有效的监察关系。

例如，秦时丞相与御史大夫本来是丞相府的正副长官，“事同一体”，不可相监。但为了使御史大夫能有效监督丞相，规定丞相位缺，御史大夫可升迁其位，所以对其纠劾隐含着巨大的利益。正如《通典·职官六》所言：“凡为御史大夫而丞相次也，其心冀幸丞相物故，或乃阴私相毁领代之。”又如，宋真宗对任用宰执大臣提出著名的“异论相搅”政策，即应同时任用不同派系、不同政见者，使他们互相监督、互相制衡，从而“各不敢为非”。他既任命王钦若为相，又让王钦若的政敌寇准出任宰相。王安石对此非常反感：“若朝廷人人异论相搅，即治道何由成？”[43]以上材料见《续资治通鉴长编》卷二一三。但王安石其实不明“圣意”，宋神宗实际仍然坚持着真宗的政策。宋徽宗更是实行“邪正杂用”，进一步发展了真宗和神宗的政策。“异论相搅”与“异利相监”虽然有很大的不同，但它们异曲同工，都强调只有“异”，才能“相搅”和“相监”，才能彼此制衡。

“臣臣异利方可监”在中国古代监察制度中的集中体现，是建立独立的监察体制和任用专职的监察官员。所谓“独立的监察体制”，就是监察机关与行政、军事、审判等一切其他机关分离，互不统属。这样，监察机关与其他机关就事不同、利不合，从而形成有效的监察与被监察的关系。如果监察机关与其他机关混同合体，互有统属，就无法形成真正的监察关系。所谓任用专职的监察官，其逻辑和目的也同样如此。中国古代监察组织独立和严格任用监察官员，这在学术界似乎是很熟悉的结论，但论者大多极为笼统。实际上，中国古代无论是中央还是地方的监察组织的独立都经历了曲折和复杂的过程，监察官员的专职化也同样如此，这中间固然有官僚技术需要不断积累的因素，但更有各种力量和利益的制约和博弈，其中蕴含着许多有益的启示。

（一）中央监察机关之艰难独立

中国古代监察体制从不独立走向独立是渐进和曲折的，主要原因是行政和监察的关系难以分割。本来，监察机关与行政机关有明确分工，相互分立而各司其职，这在许多统治者的心目中是清楚的。晋武帝曾说：“上古及中代，或置州牧，或置刺史，置监御史，皆总纲纪而不赋政。治民之事，任之诸侯、郡守。……二千石专治民之重，监司清峻于上，此经久之体也。”[44]严可均：《全晋文》卷六“省州牧诏”。唐睿宗更是将两者各尽其职视为理政的关键：“寅亮天工，弼谐庶绩，宰臣之任也；彰善瘴恶，激浊扬清，御史之职也。政之理乱，实繇此也。”[45]《册府元龟》卷六九《帝王部·审官》。然而，这种明确的厘定和分工并没有得到很好的贯彻，监察和行政长时期处于复杂的纠缠之中：或者行政机关兼有监察职能，或者监察机关寄身于行政机关，或者监察机关（官员）因职责膨大而变异为行政机关（官员）。这种复杂的纠缠关系的实质是君主之利、宰执之利和台臣之利的争斗和较量；监察机关“独立”的过程同时就是越来越依附于皇权的过程。

中国古代监察机关从不独立到逐步独立与监察体制从多元向一元发展是相适应的。秦汉时期，监察机关是不独立的。秦中央监察机关为御史府，御史大夫为副丞相，佐丞相之职，说明秦的监察机关附从于相府之内。汉朝中央监察机关由司直、司隶校尉和御史府组成。司直“掌佐丞相，举不法”，[46]《汉书·百官公卿表》。他属于丞相府官员，主要负责行政系统内的监察，明确地集行政与监察于一身。司隶校尉是皇帝特设的监察官员，专司京城等地区的百官违失。御史府是主要的监察机关，但汉初承用秦制，御史大夫既为副丞相，又是监察长官。汉元帝时，开始由御史中丞负责监察。

西汉后期至东汉，御史制度发生了重大变化。由于“三公”制的改革，御史大夫转为三公之一，御史中丞成为最高监察长官。与此同时，御史府改称御史台，自此直到唐宋而不变。史载：“自东汉省御史大夫，而以中丞为台率，始专纠察之任，其后历代或置大夫，或设中丞，规制各殊，要皆中丞之互名。”[47]《历代职官表》卷一八。御史中丞取代御史大夫，御史府改称御史台具有重要的意义，它意味着御史系统与行政系统的分离，御史监察官退出了行政系统。但是，汉朝御史台并未真正独立，因为御史中丞原为职掌内宫事务的少府官员，御史台也随之而属少府。

魏晋时期，中央监察机关进一步朝着独立的方向发展。首先，曹魏时，御史台脱离少府而自立。其次，东晋时罢司隶校尉，监察权相对集中于御史台，从而有利于监察机关的独立和向一元化方向发展。但是，两晋南北朝时，尚书省左丞为重要的监察官（类似两汉的司直），对尚书省长官和所有众官都有权纠劾，[48]《北堂书抄》卷六〇注引傅咸《答辛旷诗序》载：“左丞弹八座以下，居万机之会，乃皇朝之司直，天台之管辖。”《宋书》和《南齐书》之《百官志》也有类似记载。说明监察和行政仍有密切关系。

隋代中央监察机关最具历史意义的变化是取消了尚书省一般的监察职能。史载：“（开皇）三年四月，诏尚书左仆射，掌判吏部、礼部、兵部三尚书事，御史纠不当者，兼纠弹之。”[49]《隋书·百官下》。就是说，当“御史纠不当”时，尚书左仆射可以反纠弹，这是制约御史权力的一种创新性的有效措施，为唐宋等朝代承用。但是自汉朝以来尚书省直接的、主动的监察权在这里消失了，中国古代行政机关拥有一般的监察权由此而被终结。隋炀帝时又废除了“御史直宿禁中”[50]《隋书·百官下》。的制度，使御史完全脱离与内官的关系。

唐朝将隋的司隶台并入御史台，形成了单一的御史系统，其地位和独立性又有发展。但是，唐沿用魏晋以来谏官组织隶属相府的旧制，言谏官在中书、门下左右而设，这种制度的实质是表明言谏是相权的一部分，用于制衡君权，但清楚地反映了监察与相府的关系脱落未净。

宋朝沿用唐朝的一台三院制，但对谏官组织作了重大改革。一是将谏官从中书、门下省中分离出来，成立独立的谏院。二是实行台谏合一，御史可以谏诤，谏官可以纠弹。这些改革有利于监察组织的进一步独立。

元朝对中央监察机关也多有改革。一是开启向一元制的变化。废除御史台下设之台院，仅保留察院，又改殿院为殿中。二是进一步台谏合一。元取消谏院，将言谏组织并入御史台，御史台承担谏诤和纠弹的双重职责，使监察组织更加一元化。元世祖忽必烈说：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的。”[51]叶士奇：《草木子》卷三下《杂制篇》。表明御史台是元朝中央三大中枢机构之一，其独立性不言而喻。

明朝改御史台为都察院，与中书、都督府并立为国家三大机关之一，其独立性得到空前强化。但是，明朝将历代相沿而来的言谏系统改建为单独的六科，专责对六部的监察，因而明代的监察组织还未真正一元化。

清朝雍正元年，将六科并入都察院，实现科道合一。至此，都察院成为完全独立的、唯一的中央最高监察机关，中国古代监察机关完成了从不独立到独立，从多元到一元的发展进程。

（二）地方监察机关之艰难独立

中国古代地方监察机关的独立，集中表现为与地方行政机关相分离，两者不相统属而只具有监督与被监督的关系。与中央监察机关的独立相比，地方监察机关的独立更加复杂和曲折。直至元明清，才形成了基本独立的地方监察体系。

在一个泱泱帝国中，要对地方实行有效的监察，建立常设的监察机关是必须的。武则天垂拱初，凤阁舍人李峤曾上奏说：“伏见垂拱时，诸道巡察使科条四十有四，至别敕令又三十。而使以三月出，尽十一月奏事，每道所察吏，多者二千，少亦千计，要在品核才行而褒贬之。今期会迫促，奔逐不暇，欲望详究所能，不亦艰哉。此非隳于职，才有限，力不逮耳。”[52]《新唐书·李峤传》。可见，仅仅依靠中央派遣巡按使是无法有效监察地方百官的。

中国古代郡县制时期，中央对地方的管理实行“设官以经之，置使以纬之”[53]《通典·职官一》“职官总叙”。的总方针，既设立地方的各级官吏，又由朝廷派出使臣到全国各地了解和监督各级官吏的施政情况。与此相应，中国古代的地方监察体制实行常设监察官和朝廷派遣巡御史巡察相结合的方法。御史巡察有定期和不定期之分，不定期巡察又称“专差巡察”，有对特殊地区巡察，也有对专门事项巡察。一般而言，巡察御史由朝廷直接任命派遣，与地方政府没有关联，是独立的监察官。但是，地方常设的监察机关（官员）则不同，它们与地方政府的关系较为复杂，其独立性长期处于摇摆之中。围绕对地方监察机关（官员）的争夺，朝廷和地方政府常常进行较量与博弈。

秦统一后，将全国划分为三十六郡，每一郡设守、尉、监，监御史负责一郡之监察。监御史是一郡的官员之一，所以监察与行政是相混的。[54]许多论著认为，秦的监御史隶属于中央御史大夫，直接归朝廷指挥，但此论未见史料依据。另外，作为行政长官的郡守也在行使监察权。

汉代，由刺史负责各郡监察，督邮负责各郡所辖县的监察。督邮为郡守的属官，是行政系统之一员。刺史由朝廷委派，直接归中央御史中丞统领。但是，刺史的职权逐步超越监察范围，东汉时刺史已有监察官异变为行政长官，州也从监察区变为一级行政区。刺史的蜕变是行政与监察不分的一个典例。

魏晋承袭东汉旧制，州牧刺史作为一州之行政长官兼掌监察，监察已沦为行政长官职权的一部分，其独立性便无从谈起。

隋朝设立与御史台并列的司隶台，负责地方郡县的监察。司隶台置刺史若干人，分遣各地，在一定程度上改变了监察与行政不分的状况。

唐初，地方未设常驻的监察机关，由御史台派遣御史分道巡察。开元二十一年，各道设按察采访处置使，有治所，有印信，有属佐，实际已是地方一级监察机关。但是，与汉代刺史一样，采访使的职权不断膨胀，严重干扰行政，朝廷为此曾严饬纠正：“本置采访使，令举大纲，若大小必由，是一人兼理数郡。自今以后，采访使但访察善恶，举其大纲，自余郡务，所有奏请；并委郡守，不须干及。”[55]《通典》卷三二《职官十四》。但是，这种监察与行政相融的局面不仅没有改变，反而因节度使的突起而更加严重。安史之乱后，各镇皆为节度使统领，大者十余州，小者二三州，辖区内政治、经济、军事、民俗等事无所不统。其中，采访使的监察权已为节度使所掌，地方大员吞噬监察权，中央已失去对地方监察权的控制。在这种情况下，朝廷废采访使而设观察使，但观察使往往带节度使职衔，所以，监察仍然在行政权之中。

相比于唐朝，宋朝地方监察机关的独立性有了可喜的提升。宋代各路设四个监司，是路一级的行政官署，同时负有监察的职能。各路又设走马承受一员，他不属于监司，由朝廷直接委派，专司一路之监察。各州设通判，他与知州同知州事，但不是知州之副，更不是州府属员，而是朝廷委派专司监督知州的监察官，故称为“监州”。

元朝的地方监察体制有了崭新的发展。首先，建立了行御史台（先是四个后为两个），实行大监察区建制。其次，设二十二道肃政廉访司，分属行御史台，负责各道之监察。这样，元朝形成了垂直的监察体系，地方监察机关直属中央御史台，而与地方政府没有统属关系。这种体制对明清产生了直接的影响。

明清在总结历代监察体制成败得失的基础上，形成了简易明晰的地方监察体系。明代将全国划分为十三道，由朝廷委任监察御史，负责监察全国各省和中央部门。各省又设按察司，“掌一省刑名按劾之事”，是各省专职的监察机构。清承明制，其地方监察体系也循而不改。

（三）监察官员之专职化

监察官员必须专职化，这是法家“异利相监”理论的一个必然结论。因为，监察官员专职化，就与其他官员事不同、体不一、利不合，才能形成有效的监察关系。否则，监察职能由不同的官员兼任，或监察官员也兼任其他职能，就会事相混、体相一、利相融，就无法形成有效的监察关系。

在中国古代，监察官员是否专职与监察体制是否独立和一元化有着内在的紧密联系。一般而言，监察体制越独立，越一元化，监察官员就越专职化；反之，则越非专职化。如上所述，自秦汉至唐宋，监察机关的独立和一元化尚未完成，监察官也没有很好的专职化；元明清时期，随着监察机关的独立和一元化，监察官员也基本实现了专职化。

中国古代监察官员专职化的过程给我们留下了许多深刻的教训。众所周知，中国古代司法不独立，行政囊括司法，司法官员大都由行政官员担任，这给司法造成了很大的危害。同样，中国古代在很长时期内监察官员由行政官员甚至武官担任，这也产生了许多弊端。这里试举两例。

唐代中后期，中央与地方藩镇发生了争夺监察权的激烈博弈，节度使、观察使要求将监察组织置于藩镇之内，而主要做法是或者由藩镇判官兼任御史，或者由朝廷御史充任判官。然而中央从一开始就反对这种主张。如玄宗天宝二年下发专诏曰：“所置御史，职在弹违，虽充判官，诚非允当。其诸道节度使先取御史充判官者，并停。自今以后，更不得奏。”[56]《唐会要》卷六二《御史台下》。穆宗时又重申：“（长庆）二年正月，御史中丞牛僧儒奏：‘诸道节度、观察等使，请在台御史充判官。臣付见贞元二年敕，在中书门下两省供奉官，及尚书、御史台见任郎官、御史，诸司诸使并不得奏请任使，仍永为常式。近日诸道奏请，皆不守敕文。臣昨十三日已于延英面奏，付蒙允许举前敕，不许更有奏请。’制曰：‘可’。”[57]《唐会要》卷六〇《御史台上》。显然，朝廷一再申明不允许御史和判官兼任，理由是这种兼任会使御史不能发挥“弹违”的本来职能。然而，节度使、观察使却不顾朝廷敕命，不断奏请兼任。由于藩镇势力日炽，朝廷不得不做出让步，不仅御史判官兼任，而且节度使必兼台省长官。

宋初，由于任官实行独特的差遣制，御史台台院、殿院、察院御史多兼任他职，而其他官员也往往兼任三院之职。在谏院系统，常以他官知院事，而司谏、正言却常被差遣到其他部门。在御史台和谏院两大监察系统内，谏官常常兼任御史甚至台主，御史也常常兼任谏官甚至兼掌谏院。这种复杂的兼任制，使御史台和谏院的管理极为混乱，监察权不能得到有效行使，御史无弹奏，谏官无言责。针对这种状况，神宗时进行了重要的改制，使上述混乱状况有了很大改变。

可见，监察官员的非专职化必然会对监察制度造成极大的危害。所以，明清时期监察官员的基本专职化是中国古代监察体制趋于健全的一个重要表现。

五、君臣实质之利合：中国古代监察必定失效

法家根据“利异相监”理论，将监察制度建立在君与臣、臣与臣“利异”的基础之上。这一理论强调只有“利异”才能监察，“利合”就不可相监，这无疑是很深刻的见解。但是，从根本上说，这种理论违背了帝制时期的客观实际，其实践也注定会失败。

诚然，在中国古代帝制时期，君与臣、臣与臣之间存在着各种差异和矛盾，因而确实存在一定的“利异关系”，法家所揭露的君臣、臣臣之对立现象，不是完全的凭空捏造。与此相应，这种理论指导下的中国古代监察制度多有建树，在实践中对于纠察百官，惩治贪腐也收到了相当的成效。但是，就实质关系而言，帝制时期君与臣、臣与臣之间的关系不是“利异”而是“利合”。他们之间的“利异”是表面的、局部的、一时的；“利合”才是本质的、整体的、长远的。因为，君与臣都是王朝体制的既得利益者，他们在王朝体制内组成了利益共同体，可谓同坐一条船，同吃一锅饭。只有君与民、臣与民才是真正的“利异”关系。

对于这种实质关系，古代君臣们看得非常清楚。唐太宗曾告诫群臣说：“炀帝之世，内外庶官，务相顺从，当是之时，皆自谓有智，祸不及身。及天下大乱，家国两亡，虽其间万一有得免者，亦为时论所贬，终古不磨。”[58]《资治通鉴》卷一九二《唐纪八》“太宗贞观元年”条。太宗讲得很明白，如果王朝灭了，“家国两亡”，锅砸了，船翻了，所有君臣便会几无幸免，覆巢之下安有完卵！所以“王朝”是君臣的真正“利合”所在！宋神宗与大臣文彦博关于君臣、君民关系有过一段经典的对话：“彦博又言：‘祖宗法制俱在，不须更张以失人心。’上曰：‘更张法制，于士大夫诚多不悦，然于百姓何所不便？’彦博曰：‘为与士大夫治天下，非与百姓治天下也。’”[59]《续资治通鉴长编》卷二二一。文彦博一语破的，君与臣是互相依赖、共同统治、共享富贵的“利合”者，而君臣与民是统治与被统治的“利异”关系。所谓“君治官”，是为了维护彼此共同的利益之源；所谓“君爱民”，是为了给君臣提供充足的统治和剥削之源。

所以，法家的“利异相监”在本质上具有很大的荒谬性。同样，由于君与臣、臣与臣之间是实质“利合”关系，就决定了中国古代缺乏建立真正有效的监察的基础。尽管历代建立了较为完整的监察制度，但注定会失效乃至失败。中国古代的监察实践对此作出了有力的证明。

（一）阿迎君主，监察成为党争之工具

在王朝利益共同体中，君主是核心，是全部利益的决定者和分配者。他高高在上，天下百官都需仰仗其洒下龙恩：“他们就好像围绕在鲨鱼周围的小鱼，靠着鲨鱼的分泌物而生活一样，这绝对支配权力愈神圣、愈牢固，他们托庇它、依傍它而保持小皇帝的地位，也就愈不可侵犯和动摇了。”[60]王亚南：《中国官僚政治研究》，中国社会科学出版社1981年出版，第61页。这种权利模式和利益关系，构成了中国古代官僚政治的基础，同样也是监察官员行为选择的依据。于是，我们清楚地看到，中国古代只有极少数“不识时务者”才不顾龙颜、敢逆皇鳞，而绝大多数监察官员都以阿迎圣意、专事君上为第一行为准则。监察官员弹劾谁，不弹劾谁，弹劾什么事，不弹劾什么事，都必须首先揣摩上意。史载，隋炀帝时裴蕴为御史大夫，他“善候伺人主微意，若欲罪者，则曲法顺情，锻成其罪；所欲宥者，则附从轻典，因而释之”。[61]《隋书·裴蕴传》。这是一个典型的索怀奸险、巧于附会、唯利是视之徒，但他却深受炀帝的赏识和重用。清高宗曾对监察官员刻意迎上的陋习作过形象和细致的总结：“从来言官陋习相沿，多由迎合，若人主意在综核，率刻意吹毛求疵，巧避瞻徇之迹，而置君德于不问；若人主意在乐闻己过，则往往于朝廷之政事，不一言及。”[62]《钦定台规》卷三。清高宗的这段话，很清楚地揭示了当时监察的实际状况。

在专制集权时代，监察官员阿迎上意的集中表现是竭力为最高权力者排除异己，维护权力。当主强臣弱时，他们专事君主；当主弱臣强时，他们又往往攀附权贵。以纠劾为名，行党争之实，这是中国古代监察制度的一个重要特色。监察官员沦为党争的工具，史不绝书，举不胜举。一部中国古代监察史，很大程度上就是一部朝廷党争史。第一个建立系统监察制度的秦朝，一些御史就扮演了极为恶劣的角色。始皇死后，胡亥矫诏赐蒙毅死，尽管蒙毅反复申诉，仍被御史所害。丞相李斯遭赵高诬陷下狱，数次派人冒称御史逼迫李斯“自诬”，二世又派真正的御史去审核“自诬”，终将李斯腰斩，足见御史是二世暴政的工具。东汉思想家王符深刻地总结说：“二世所以共亡天下者，丞相御史也。”[63]《潜夫论·本政》。宋神宗元祐以后，朋党骤兴，一些监察官员深陷其中，充当党同伐异的工具。明代初，科道官参与弹劾的几个大案，实际都有迎合太祖旨意的因素。明代中后期党争炽烈，科道官之间营垒分明，一切举劾都以党派为依据，正如《明史》直言：“世宗之季，门户渐开，居言路者，各有所主。故其时不患其不言，患其言之冗漫无当，与其心之不能无私也；言愈多，而国是愈益淆乱也。”[64]《明史》卷二一五《列传》第一三〇。一些势力凶猛如齐、楚、浙之朋党，其骨干人物都是科道官，朝廷上下几乎形成了士大夫不结党便不能为官、无科道官便无朋党的局面。清代在继承明代“奸党”律的基础上，《大清律》《钦定台规》等法律作出了历史上最严厉、最细密的朋党禁令。然而，这些禁令却反映出清朝的朋党之害并未消除。科道官专事阿主，甘为党争工具，这是王朝体制的痼疾，再严厉的法律也不能根除。

（二）官官相护，监察失去应有的纠劾职能

“官官相护”是官僚体制的固有特征。在官僚体制下，不仅所有官员的根本利益一致，而且官员之间的利益也息息相关。因为，官员的进退升黜与民意几乎毫无关系，而与周围的同僚关系却密切相关。整个官僚政治是一张大网，每个官员都是这张网上的一个点，同时其周围都会形成相应的关系网。触动一个官员都会牵动其所在的关系网；庇护一个官员，就会使自己多层关系网。所以，在这种体制下，息事宁人是保护自身的有效方法。再有，在官僚政治的利益共同体中，以纠劾为主要职责的监察官员最易为人怨恨，被许多人认为是所有官职中最“难”最“危”之职位。曾经担任监察御史的元代名臣张养浩著有专论监察官的《风宪忠告》，其中写道：“中外之官莫难于风宪，莫危于风宪。曷谓难？人所趋者不敢趋，人所乐者不敢乐，人所私者不敢私。……曷谓危？入焉与天子争是非，出焉与大臣辩可否，至于发人之奸，贬人之爵，夺人之官，甚则罪人于死地。一或不察，反以为辜，则终身无所控诉，非危而何？”[65]《风宪忠告》，见《三事忠告》本。另一位元代理学家苏天爵也写道：“居官难，居风宪司又难，治罪夺职而人弗怨，此尤难也。”[66]苏天爵：《王仁墓志铭》，载《滋溪文稿》卷十。这样，由于官僚体制下特有的官员利益机制和监察职业的高危风险，大多数监察官员都会认同和采纳“官官相护”的共同体规则。

消极不作为是历朝监察官践行“官官相护”共同体规则的常用方法。他们当然不能明目张胆地有职不守、有责不履，终年无所事事，为了应付朝廷的考核，往往以毛举细故，摭拾碎务，虚与委蛇而敷衍塞责。汉文帝十三年，“以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺，并督监察御史”。[67]《通典·职官一四》。曹魏时，监察官旷职废事，黄门侍郎杜恕曾上奏说：“自陛下践阼以来，司隶校尉、御史中丞宁有举纲维以督奸宄，使朝廷肃然者邪？”[68]《三国志·魏书·杜恕传》。御史成闲散之职，以至皇帝不知御史为何官。[69]魏文帝即位始，“帝尝大会，殿中御史簪白笔，侧阶而坐，上问左右，‘此为何官？何主？左右不对’。辛毗曰：‘此谓御史……’”见《初学记》卷一二引《魏略》。北魏时，御史慑于门阀权贵，多所畏缩求保。如宣武时，甄琛“俯眉畏避，不能绳纠贵游，凡所劾治，率多下吏”。崔亮“外虽方正，内亦承候时情”。游肇“动存名教，直绳所举，莫非伤风败俗”。[70]以上所引均见《魏书》有关本传。明清时期，监察制度最为健全，对监察官员的要求和考核最为细密，然而，监察官的消极不作为却很盛行。在《大清会典事例》和《钦定台规》等法律文献中，我们时常会看到皇帝对监察官员苟且敷衍的训斥。如康熙二十七年谕曰“迩来科道官绝无章奏”；三十一年谕曰“近见满汉科道官绝无章奏”；三十六年谕曰“近时言官奏疏寥寥，虽间有入告，而深切时政，从实直陈者甚少”。[71]《钦定台规》卷二。雍正曾对自己继位以来科道官的奏陈加以批评：“朕观数年以来科道陈奏者，并无忠谠可信之词，又有庸陋之科道，既不敢直陈政务之大端，又恐蹈缄默之愆，往往摭拾琐细迂缪、毫无关系之事滥行条奏，甚至颠倒是非，紊乱黑白，或借以行私植党者有之。”[72]《钦定台规》卷五。可见，消极不作为在清朝科道官中已经成为不可遏制之风。

（三）权力失控，监察官蜕化为贪腐骨干

在帝国时期，监察官沦为贪腐大军有其必然性。其一，决定于帝国的腐败属性。何为腐败？其本质就是将民众之利益吞为己有；何为帝国？其本质就是将天下之利占为己有。所以，腐败是帝国政权的固有特征。在君臣心目中，国家就是家业，就是一块肥赃。君臣结成的利益共同体就是这一家业的主人，就是这块肥赃的分赃者。所谓帝国的管理，本质上就是如何分配这块肥赃；所谓帝国的法律，本质上就是分配这块肥赃的规则。所以，帝国本身就是一个贪腐者。虽然，在帝国内部的分赃过程中，每个官员乃至君主都应守一定的规则和底线，不能因分赃不匀而互相残杀，更不能因贪赃无度而使民众无法生活并揭竿而起。但仅此而已，只要不违越这两条底线，帝国是容忍官员贪腐的。康熙曾直率和精确地说过，要求官吏不贪是不现实的，只要少贪便是“廉吏”和“好官”：“所谓廉吏者，非分文不取也。若无纤毫所私，则居常日用及家人胥役，何以为生。州、县官止取一分火耗而不取其它，便可称好官也。若一概纠摘，则属吏不可胜参。”[73]《皇朝通考》卷九〇。所以，我们看到每一个王朝的贪腐大军都是前赴后继，浩浩荡荡。清朝顺治时，给事中林起龙对当时的贪腐状况有真实的描述：“今贪官污吏遍天下，虽有参劾，不过十分之一。至于贪酷暴虐，朘膏血以肥己，错庸罢软，纵虎狼而噬人，守令如此，百姓安得生乎！”[74]林起龙：《严贪吏以肃发方疏》，《皇清奏议》卷七。其二，决定于监察官的特殊权力。监察官握有举荐和弹劾大权，很大程度上影响着其他官员的升迁降黜，虽然各个朝代都对监察官员采取了各种制约措施，但都没有能够遏制他们的疯狂贪腐。

东汉刺史位高权重，其腐败也触目惊心。章帝时马严曾上奏：“臣伏见方今刺史太守专州典郡，不务奉事尽心为国，而司察偏阿，取与自己，同则举为尤异，异则中以刑法，不即垂头塞耳，采求财赂。”[75]《后汉书·马严传》。北魏时，为求“百官疵失”，滥设候官（当时中央监察机关官员），太和时多达千余人，结果“奸巧弄威，重罪受赇不列，细过吹毛求疵”，[76]《魏书·刑罚志》。致使孝文帝不得不大幅减省候官。南宋绍兴年间，军器监主簿杨民望以四川为例，列举监司之弊有三：“忤己者搜索其过，奉己者容庇其罪，以示威福，一也”；巡察时“卒伍菲屦之资，胥吏囊橐之贿，一县或逾千缗，二也”；“以公使奉其奢华，不足以示俭，宴会迭送钱，计其月收，过于供给，不足以训廉，三也”。[77]《宋会要辑稿·职官四五》。元朝的吏治腐败超过历代，元末时的官吏是“贪污害民者十盖七八”，而监察官更是有恃无恐：“台宪官阶皆谐价而得，往往至数千缗。及其分巡，竟以事势相渔猎，而偿其值，……肃政廉访司官，所至州县，各带库子检钞拜银，殆同市道。”[78]参见《辍耕录·拦驾上书》，载黄薄：《闲中今古录摘抄》。明清对监察制度的重视前无古人，规范监察官的律条也极为细密，但监察官却贪墨成风，势不可遏。明代中后期，御史所到之处，颐指气使，公然受贿。“使者所至，有司公行贿赂，剥上媚下，有同贸易。”对于“民间疾苦不问一声，邑政长短不谈一语”。[79]［明］吕坤：《实政录》卷一，《守巡道之职》。御史对各路行贿，几乎习以为常，来者不拒。嘉靖末年，御史陈志先巡按江西，受贿“不下数万”。[80]《万历野获编》补遗卷《御史贪墨》。天启年间，崔呈秀巡按淮扬，对“地方大害”的强盗，“每名得贿三千金辄放”，对“地方大恶”的访犯，“得贿千金辄放”。“不肖有司应劾者，反以贿得荐，不应荐者，多以贿荐。”这种明码标价式的受贿招来民怨沸腾：“淮扬士民无不谓自来巡按御史，未尝有呈秀之贪污者。”[81]《春明梦余录》卷四八。清朝监察官员的贪腐也相当严重。如乾隆十三年，山东省遭受自然灾害，出使查办赈务的监察官及其家人、吏役等却不顾“民食艰难”，借机勒索，加重了灾民的负担。[82]《钦定大清会典事例》卷一〇〇〇。嘉庆十三年、十四年，御史广兴两次出使山东审案，“擅作威福，赃使累累，声名狼藉”，而与其一同前往的长官左都御史周延栋竟然听之任之，其本人也是每日所费白银十余两。于是，有民谣说：“周全天下事，广聚世间财。”[83]《钦定大清会典事例》卷一〇〇四。（周指周延栋，广指广兴。）本来，监察官的职责是彰善瘅恶，廓清吏治，然而自身却成了贪腐骨干，以这样的监察官去监督治民之百官，正是“以豺狼牧羊而以犬豕救之，则何益矣”！[84]［元］胡祇遹：《紫山大全集》卷七。

六、结语：帝制王朝的一个“死结”

在中国帝制时期，君与臣、官与官之间实质上是“利合”关系，因而他们之间不可能形成真正有效的监察。相反，君与民、官与民之间是明确的“利异”关系，他们之间存在着真正有效监察的利益基础。然而历史无情地告诉我们，任何一个君王都只允许官官相监，而绝不容忍民官相监。这里，我们看到了这样一个发人深省的事实：官官相监为体制所允许，但没有真正的利益基础；民官相监具有真正的利益基础，却为体制所不允。这个事实充满着两难和矛盾，是帝制王朝的一个“死结”。

民官相监缘何为帝制王朝所不允？原因是多方面的，但以下两点可能最为重要：

其一，民不具有监察的主体资格。在监察与被监察的关系中，监察者之所以能成为监察主体，必须是主权者，是确定的权利主体。君察臣，是因为君是主权者；臣察臣，是因为臣代表君进行监察。在中国古代，君和臣是社会和国家的主权者，民始终是客体，因而根本没有监察的主体资格。倒言之，如果民不能成为真正的监察者，就说明他们不是主权者。如果民监官，其直接作用就是纠举和惩处官员的违法犯罪，但中国古代的民自己却是法律面前的奴隶，法家说得很清楚：“生法者，君也；守法者，臣也；法于法者，民也。”[85]《管子·任法》。

其二，民官相监与王朝的监察宗旨相冲突。每一个王朝都很重视监察，但也都有明确的宗旨，这就是维护王朝的统治，保证江山的世传，这也是监察的前提或曰底线和红线。所有监察事项的选择和施行，都必须以此为依据。君对臣、臣对臣的监察是体制内的监察，是“自我”监察，无论是君还是臣，都是体制内的成员，他们都会维护利益共同体的规则。尽管“贪官污吏遍天下”（清林起龙语），但君主还是真命天子，百官还是朝廷股肱，他们在任何情况下决不踩踏监察的底线或红线。民官相监则不同。民是体制外成员，民监官是体制外与体制内的监察，由于根本利益的冲突，这种监察不会顾及王朝的监察宗旨，从而触犯底线或红线。可见，帝国的本质不容忍体制外的监察，而只允许体制内的“自我”监察。

所以，在帝制体制下，上述两难的、矛盾的事实必然会成为一个真正的“死结”，王朝也必然无法建立真正有效的监察制度。但是这个“死结”是否能够变为“活结”？如果可能，其解开方法又是什么？这着实值得今人深思。

“Mutual supervision based on differences in interests” is the core view of the legalist supervision theory and the important guiding thought of China’s ancient supervision system. According to this theory, the empire had to establish a supervision system characterized by an independent supervisory organ and competent full-time officials in order to safeguard and strengthen its authoritarian power. This theory stressed that the supervision system must be based on the divergence in interests, and that if the two parties (i.e. the supervisor and the supervisee) share the same interest, the mutual supervision will be impossible. This is a profound insight, containing abundant rational factors and having played an important role in the construction of China's ancient supervision system. But, fundamentally speaking, in China’s ancient imperial period,the interest relationships between the emperor and ministers and those between the ministers themselves were “same” rather than “different”. So, the legalist supervision theory was essentially based on the presupposition against the objective reality, and the ancient Chinese imperial society did not have the basis for building a truly effective supervision system.

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*苏州大学王健法学院教授、博士生导师。本文系2017年度国家社科基金项目“中国古代监察制度对当代监察体制改革的启示”（17BFX032）的阶段性研究成果。

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