渤海管理法需要确立的生态补偿制度

申进忠

(南开大学 法学院，天津 300071)

渤海管理法需要确立的生态补偿制度

申进忠

(南开大学 法学院，天津 300071)

在渤海法中确立的生态补偿是一种旨在为生态系统保护者提供正向激励的区域性生态补偿，它以矫正生态系统服务的“市场失灵”，解决渤海区域海洋生态系统管理中的利益不平衡问题为目标指向。渤海管理法不仅需要清晰界定渤海生态补偿的法律关系主体，还需要确立以政府为核心的生态补偿运行体制。

渤海立法；区域海洋管理；生态系统管理；生态补偿

与传统海洋立法不同，拟议中的渤海管理法以生态系统管理为其指导思想。生态系统管理又称基于生态系统的管理、生态系统管理方法等，《联合国生物多样性公约》缔约方大会将其界定为“促进以公平方法对土地、水和生物资源进行养护和可持续利用的综合管理战略”。*CBD, COP Decision V/6 on the Ecosystem Approach，2000.具体而言，就是将渤海整个海洋区域作为一个相对封闭的海洋生态系统，通过综合考虑该系统中各种因素的相互作用来实现对海洋和海岸资源的可持续管理。*参见徐祥民、于铭：《区域海洋管理:美国海洋管理的新篇章》，载《中州学刊》2009年第1期。将生态系统管理付诸实施，尚需创设一系列相关制度以作保障，生态补偿就是其中之一。本文从生态系统管理的角度出发，就拟议创设的渤海生态补偿制度进行探讨。

一、生态补偿对于渤海生态系统管理的意义

明确生态补偿对于渤海生态系统管理的意义，意在厘清生态补偿在渤海生态系统管理中的基本作用及其功能定位，确立渤海生态补偿制度的认识论基础。

首先，生态补偿体现了渤海生态系统管理的内在要求。生态系统管理以承认生态系统对人的价值为前提。联合国开展的千年生态评估将生态系统为人类提供的服务归纳为供给服务、调节服务、文化服务和支持服务四种，*参见Andrew A. Rosenberg, Regional Governance and Ecosystem-based Management of Ocean and Coastal Resources: Can We Get There from Here?Duke Environmental Law & Policy Forum, Spring 2006.其中，能够带来直接经济利益的以供给服务为主。学者研究表明，这部分服务价值仅占渤海生态系统总价值的4.59%，*参见吴姗姗、刘容子等：《渤海海域生态系统服务功能价值评估》，载《中国人口·资源与环境》2008年第2期。而其余三种服务则更多以难于在市场条件下自发实现的生态环境与文化价值的方式呈现。用经济学的话语来表达，即是渤海生态系统服务存在着环境外部性和市场失灵的现象。这种现象造成了实践中人们过于重视对生态系统供给服务功能的利用而忽视其他生态环境与文化类服务的价值，并最终导致渤海生态环境的持续恶化。为此，生态系统管理从维护整个生态系统健康，促进人类对生态系统各项服务功能的可持续利用出发，主张“从经济方面理解并管理生态系统”，并将“减少对生物多样性造成不利影响的市场扭曲，协调促进生物多样性保护和可持续利用的激励机制，以及在可行范围内内化特定生态系统的成本和收益”作为生态系统管理的三项基本内容。*参见CBD, COP Decision V/6 on the Ecosystem Approach，2000.不难发现，这三项基本内容都与生态补偿密切相关，而为渤海生态环境保护提供经济激励，矫正渤海生态系统服务利用过程中的市场失灵现象正是生态补偿的主旨所在。

其次，生态补偿有利于平衡海洋功能区划导致的利益差异，保证渤海海洋综合管理的有效实施。生态系统管理的对象并非生态系统本身而是影响生态系统的人类活动。渤海生态系统管理要求对影响渤海生态系统结构、功能和进程的各项涉海活动实施综合管理。实践中，这种综合管理建立在海洋功能区划的基础之上。根据我国《海洋环境保护法》第95条规定，海洋功能区划是指依据海洋自然属性和社会属性，以及自然资源和环境特定条件，对海洋利用主导功能和使用范畴所进行的界定。例如，《全国海洋功能区划(2011-2020)》将我国渤海海域划分为农渔业、港口航运、工业与城镇用海、矿产与能源、旅游休闲娱乐、海洋保护、特殊利用、保留等八类海洋功能区。为加强渤海区域生态保护，国家在此基础上还进一步提出了渤海海洋生态红线制度。2012年国家海洋局印发的《关于建立渤海海洋生态红线制度的若干意见》将渤海海洋保护区、重要滨海湿地、重要河口、特殊保护海岛和沙源保护海域、重要砂质岸线、自然景观与文化历史遗迹、重要旅游区和重要渔业海域等区域划定为海洋生态红线区，并依据生态特点和管理需求，规定了分区、分类的红线管控措施。海洋功能区划和海洋生态红线的划设意味着在制度层面固化了不同海洋区域在开发利用及其经济利益获取上的差异，而引入生态补偿制度有助于对不同功能区之间的利益差异平衡，并进而与海洋功能区划以及海洋生态红线制度共同构成实施渤海生态系统综合管理的基本制度框架。

第三，生态补偿有利于协调各行政辖区政府之间的关系，促进它们在渤海生态保护方面形成分工合作、责任共担的机制。渤海生态系统管理是一种跨多个行政辖区的区域海洋管理模式，沿岸省级行政区域包括辽宁省、河北省、山东省和天津市，如果将渤海管理的区域范围扩及到渤海入海河流的整个流域，还会涉及到更多的行政辖区。就渤海生态保护而言，将其作为一个独立的生态系统统一实施管理相较于各行政辖区的分散管理更具优势。这是因为在我国目前的行政管理体制下，相同级别的行政辖区政府之间在利益关系上具有排他性和竞争性。各行政辖区政府尽管都认识到保护渤海生态的重要性，都承认保护渤海生态环境符合共同利益，但实践中则通常从自身利益和“政绩”出发，强化“显性”GDP增长和经济利益导向，甚至不惜以牺牲被作为公共物品的“生态环境”为代价。而渤海区域海洋生态系统管理打破了这种行政辖区的限制，它运用的是一种系统性方法，追求在整个渤海区域内达到海洋开发利用与生态保护的平衡，这不仅有利于渤海生态系统服务功能的维护，同时也为实施灵活的海洋开发利用政策提供了更大的空间。但随之而来的问题是需要合理配置各行政辖区的海洋生态保护责任。对此，除了依靠传统的行政手段之外，利用生态补偿在各行政辖区政府之间建立起经济利益“链接”不失为一条可行的路径。

综上，拟创设的渤海生态补偿制度以满足生态系统管理的需要为指向，有其特殊规定性：第一，渤海生态补偿是跨越行政辖区而在整个渤海区域层面统一实施的生态补偿，它不同于渤海区域内各行政辖区基于本辖区生态保护的需要而实施的生态补偿，并将后者视为其有益的补充。第二，作为区域性生态补偿的一种，渤海生态补偿既不同于针对河流上下游区域所采取的区域间生态补偿，也不同于单一海洋开发利用项目层面的海洋生态补偿，它主要解决的是渤海区域内不同功能区和不同行政辖区之间因海洋利用差异所出现的利益不平衡问题，从整体上维护渤海生态系统健康。

二、渤海生态补偿的制度内涵

对于生态补偿可做以下两种语义解读：一是对生态的补偿，二是基于“生态”原因的补偿。生态学上的生态补偿强调的是自然生态系统本身所具有的自我恢复和补偿能力，*被广为引用的是1991年中国环境科学出版社出版的《环境科学大辞典》中的定义，即生态补偿是“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”。并进而引申为对生态损害本身的“控制和减轻”；*辛帅：《生态补偿的源流追踪》，载《中国环境法学评论(第10卷)》，科学出版社2014年版，第149页。而经济学上的生态补偿则强调对在生态减轻与救治工作中作出牺牲的主体所给予的经济补偿，*参见辛帅：《生态补偿的源流追踪》，载《中国环境法学评论(第10卷)》，科学出版社2014年版，第152页。是一种基于“生态”原因而对“人”给予的补偿。上述两种解读在法学层面都有所体现。*如吕忠梅主张狭义的生态补偿指的是对生态的补偿，而广义的生态补偿还应包括对人的补偿。参见吕忠梅：《超越与保守：可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社2003年版，第335页；而杜群、李爱年等认为生态补偿是一种对人的补偿，参见杜群：《生态补偿的法律关系及其发展现状和问题》，载《现代法学》 2005年第3期以及李爱年、刘旭芳：《对我国生态补偿的立法构想》，载《生态环境》2006年第1期。笔者认为，法学上的生态补偿应以调整人与人之间因为生态保护而产生的利益关系为主要目的，将其界定为“对人的补偿”更为恰当。

而在具体回答“谁对谁进行补偿”这一基本问题上，还需要注意区分两种不同的制度建构路径。理论上讲，环境外部性的存在是生态补偿产生的必要条件。按照经济学理论，环境外部性包括正外部性和负外部性两种情形。前者是指人类活动对生态环境产生的积极影响，后者则相反，即人类活动对生态环境产生的消极影响。相应地，对于生态补偿的制度建构也可沿着这两种路径进行：一是用以应对环境正外部性问题，主张“受益者补偿”，即由受益者向生态系统服务价值的提供者或保护者做出补偿；二是用以应对环境负外部性问题，主张“损害者补偿”，即生态环境损害者对受害者进行补偿。二者出发点不同，并且各有其适用条件。

如前所述，渤海生态补偿的主要作用在于矫正渤海生态系统管理中出现的环境“正外部性”问题，为生态系统的保护者提供一种正向激励。因此，可以按照“受益者补偿保护者”的基本模式来分析渤海生态补偿的制度内涵。首先，作为渤海生态补偿接受方的“保护者”是指：(1)渤海海洋保护区和生态保护红线区的维护者，其主要工作即是维护和恢复渤海生态系统的健康和服务功能。由于这些维护者的工作成果主要以渤海生态系统服务的间接使用价值形式体现出来，很难通过市场交易获得收益，因此应当对其进行补偿。(2)因渤海海洋保护区和生态红线区的划设致使其经济利益遭受“特别牺牲”者。划设海洋保护区和红线区所带来的法律后果即是在相关区域内的海洋开发利用活动受到严格限制或禁止。相较于其他海洋功能区而言，原本在该区域从事开发利用活动的单位和个人因此付出“特别的牺牲”，包括遭受停产、转产、重新就业等各种损失，因此也应当给予他们补偿。当然，在其他海洋功能区内的海洋开发利用者也依法履行了相关的环境保护义务，并因此付出了一定的经济成本，然而这种成本是从事海洋开发利用活动所必需的，不构成“特殊牺牲”，因而他们不能成为适格的渤海生态补偿接受方。

至于渤海生态关系中提供补偿的“受益方”，如果按照一般意义上的“受益者”补偿原则来确定，可能会出现主体泛化，乃至无所适从的困境。因为渤海作为我国的内海，其所提供的各种生态系统服务惠及全体国民，并且渤海作为大的黄渤海生态系统的组成部分，其所提供的生态系统服务还跨越国界惠及相邻国家及其国民，因而不可能将上述所有的受益者都界定为渤海生态的补偿者。对此，将渤海生态的补偿者范围限定为从事海洋开发利用的直接受益者更为可行。这是因为一方面他们通过开发利用活动直接获得了经济利益，另一方面开发利用活动正是长期以来造成渤海生态系统恶化的主要原因。当然，这并不意味着所有的海洋开发利用者都是适格的生态补偿者，还需要根据其所从事的开发利用活动是否合法作进一步区分。因为，我国目前已经就违法从事海洋开发利用行为建立了比较完整的法律规制体系，具体包括行政处罚、刑事处罚以及民事赔偿等制度。而生态补偿作为我国环境法领域“新生制度现象”*李永宁：《论生态补偿的法学涵义及其法律制度完善——以经济学的分析为视角》，载《法律科学》2011年第2期。，其目的不是要取代已有的对违法行为的规制体系，而是为了弥补该体系的不足。为此，学者主张应区分“生态补偿”和“生态赔偿”两个概念，生态补偿主要是针对合法行为者而言的，让合法行为关注其所产生的环境影响，并最终实现生态资源保护的目的，正是生态补偿的关切所在。*参见汪劲：《论生态补偿的概念——以《生态补偿条例》草案的立法解释为背景》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2014年第1期。由此，可以将渤海海洋生态补偿者界定为合法从事海洋开发利用活动的单位和个人。一般而言，渤海开发利用活动包括围填海、海洋工程、海岸工程建设与运营、海上航运、海上倾倒废物、海洋养殖和海洋渔业等。另外，渤海作为我国的内海，深受来自陆域的影响。据统计，渤海污染的70%来自陆源排放。这种陆源排放实际上是利用渤海的生态环境承载力来解决陆上污染问题，从这个意义上讲，陆源污染排放者也是渤海生态系统的利用者和受益者，因此有必要将来自陆源的排污者也纳入渤海生态补偿者的范围。

由于渤海生态补偿关系中的接受方和补偿方为数众多，且二者之间存在着空间错位的现象，实践中很难做到由开发利用者直接向生态保护者做出补偿，还需要引入一个“中间人”来解决其可行性问题。相对于单位和个人，政府无疑更适合担任这个“中间人”的角色。其一，按照我国法律规定，渤海各类自然资源和海域归国家所有。政府负有维护渤海生态系统健康和保持生态系统服务功能的职责。政府作为“中间人”，向开发利用者收取生态补偿费，并向生态保护者支付一定的补偿属于政府的履职行为，具有法律上的正当性。其二，渤海的开发利用活动需经由政府许可，并在政府的监管之下进行。政府担任生态补偿的“中间人”可在做出许可的同时收取生态补偿金，具有管理上的便利性。其三，渤海生态补偿本质上是一种公共制度安排，不是私人自愿选择的结果，具有强制性，需要依靠政府的公权力来组织实施。

至此，可将渤海生态补偿制度的内涵概括为：以政府为“中间人”，由合法的渤海海洋生态系统开发利用者向渤海海洋保护区和生态红线区的保护者所进行的补偿。其中，如何构建以政府为核心的生态补偿运行体制就成为制度设计的关键。本文接下来就此做进一步的分析。

三、渤海生态补偿的运行体制

从我国目前的渤海海洋管理体制看，无论是作为管理主体的海洋、渔业、环保、交通、财政等国家部门，还是地方政府，它们都是从各自的职权权限出发来行使对渤海的管理，也即它们都不能作为渤海整体利益的代表来行使包括生态补偿在内的各项区域海洋生态管理的职权。为此，徐祥民先生等提出了创设渤海综合管理委员会以行使渤海综合管理职能的方案。*参见徐祥民、尹鸿翔：《渤海特别法的关键设置: 渤海综合管理委员会》，载《法学论坛》2011年第3期。按照该方案，拟创设的渤海综合管理委员会主要是协调整合不同行业部门和不同地方政府之间的关系，解决渤海区域海洋管理所面临的多部门、跨行政区管理问题。该委员会由渤海区域内或者渤海入海河流流域内的相关省、直辖市代表以及国家相关职能部门的代表组成，是渤海管理的协调与决策机构。

笔者认为可以将拟创设的渤海综合管理委员会作为渤海生态补偿的决策机构，这有利于委员会从维护渤海整体利益的角度出发，综合考虑渤海生态保护和开发利用之间的利益平衡，促进渤海生态补偿目标之达成。其在渤海生态补偿方面的主要职责是：确定生态补偿的基本政策，包括确定生态补偿的主体范围，根据不同的开发利用活动拟定不同的补偿费征收标准；制定渤海生态补偿的具体实施计划；按照统一的征收标准，将生态补偿费的征收任务分配给渤海区域各地方政府；拟定生态补偿标准，定期审议渤海生态补偿制度的运行情况等。考虑到生态补偿的复杂性，有必要在渤海综合管理委员会下设立渤海生态补偿咨询委员会作为辅助机构。渤海生态补偿咨询委员会的职责至少有二：一是为渤海综合管理委员会决策提供技术支持，诸如渤海生态补偿标准的设立、生态补偿实施效果的监控、渤海生态系统服务功能和健康状况的基础研究等。二是就渤海生态补偿事宜与各利益相关方及公众进行磋商与沟通，以便使渤海综合管理委员会在决策时能够充分吸收公众和利益相关方的意见，并主动接受公众监督。渤海生态补偿咨询委员会在渤海综合管理委员会的指导下开展工作，接受其委托开展生态补偿的相关研究，为生态补偿相关政策的制定提供经济、技术和法律咨询以及承担渤海综合管理委员会交付的其他任务。

但是，无论是渤海综合管理委员会还是渤海生态补偿咨询委员会都不具有生态补偿的具体实施职能，因此，对于渤海生态补偿的实施机构还需要另作安排。这方面大体有两种备选方案：一是依托渤海区域各行政辖区政府来实施，即各行政辖区政府按照渤海综合管理委员会制定的统一的生态补偿标准分别在各自辖区内具体组织实施。二是建立专门的渤海生态补偿实施机构。其中，第一种方案操作简单，但各行政辖区政府之间因为存在着利益上相互竞争的关系，实践中可能会出现为本地方利益争“补偿”的现象。同时，无论是渤海综合管理委员会还是渤海生态补偿咨询委员会都无力对各行政辖区政府生态补偿的具体实施情况进行监督。相比之下，第二种方案更为可行。本文主张创设渤海生态补偿基金来负责渤海生态补偿的统一实施。拟创设的渤海生态补偿基金作为独立的法人组织运行，并向渤海综合管理委员会报告工作。相较于各行政辖区政府，渤海生态补偿基金在实施过程中处于“超脱”状态。基金由于需要向渤海综合管理委员会报告其运转情况而时刻处于包括来自各行政辖区代表在内的各方委员的监督之下。这样，作为实施机构的渤海生态补偿基金与作为决策机构的渤海综合管理委员会以及作为咨询机构的渤海生态补偿咨询委员会一起构成完整的渤海生态补偿运行体制。为了保证基金的有效运转，拟议中的渤海管理法还有必要将以下制度一并做出规定：

(1)基金的资金制度。渤海生态补偿基金专款专用，其资金规模取决于对渤海生态保护者补偿的实际需要，具体可参照相关补偿标准及渤海海洋保护区和生态红线区划所涉及到的相关人员来确定。基金按照以支定收的原则，由各行政辖区政府向生态补偿主体征收，作为基金的主要来源。渤海综合管理委员会定期对基金的运行情况进行评估，并根据实际情况对基金的资金规模等做出调整。

(2)生态补偿项目申报制度。渤海生态补偿采取项目方式运转。基金每年根据渤海海洋保护区和生态红线区的划设情况和保护要求，制定适用于不同情形的各类补偿项目，并公开发布。渤海生态保护者可以根据自己的情况申报项目。基金为此还需要建立一套行之有效的项目咨询、申报、审查和批准机制。

(3)生态补偿合同制度。生态补偿不同于政府发放的“补贴”。后者是政府对符合“补贴”标准的人发放的财政资助，并不要求受补贴者的“回报”，而生态补偿则是以被补偿者履行一定的生态保护义务为前提的。因此，渤海生态补偿基金需要与生态保护者签订生态补偿项目合同，对生态保护者的保护义务、违约责任等做出明确约定，并将其义务履行情况作为获得生态补偿的依据。

(4)生态补偿项目监管和核查制度。基金制定具体的规则对生态补偿项目的实施情况及其效果进行监督、核查、评估，并根据生态保护者履行义务的情况实际核发补偿的具体数额。

[责任编辑：王德福]

Subject:Ecological Compensation System Established by Bohai Sea Management Law

Author & unit:SHEN Jinzhong

(Law School,Nankai University, Tianjin 300071, China)

Ecological compensation in the context of Bohai Sea management is the system that provides the positive incentives for the protectors of theBohai Sea ecosystem in the regional level. The function of this system focus on correcting "market failure"of the ecosystem services and dealing with the distributions of benefits on Bohai Sea ecosystem management. The proposed legislation for Bohai Sea management shall define the subjects in the relationship of Bohai ecological compensation clearly, and also establish the functioning system centered on the government.

Bohai Sea legislation; regional ocean management; ecosystem management; ecological compensation

2016-12-20

本文系司法部重大课题《基于区域海洋管理的渤海特别立法研究》(12SFB1007)以及“985工程”南开大学法学学科建设项目《比较法视野下的渤海环境立法研究》的阶段成果。

申进忠(1969-)，男，河北大城人，法学博士，南开大学法学院副教授，主要研究方向：环境法学。

D922.683

A

1009-8003(2017)02-0035-05