渤海立法应当建立海洋物理形态保护制度

徐祥民 毛仲荣

(浙江工商大学 蓝色文明与绿色法制研究中心 浙江杭州 310018；中国海洋大学 法政学院，山东青岛 266100)

【特别策划·渤海特别立法研究】

渤海立法应当建立海洋物理形态保护制度

徐祥民 毛仲荣

(浙江工商大学 蓝色文明与绿色法制研究中心 浙江杭州 310018；中国海洋大学 法政学院，山东青岛 266100)

海洋物理形态的完好对于维持海洋生态系统的供给、调整、支撑和美学功能有重要的价值。海洋管理中的海洋功能区制度是依照海洋呈现出的不同物理形态，对其进行按类别的管理和使用的制度。近几十年的人类开发活动给渤海物理形态带来了严重的不利影响，海水入侵、海岸侵蚀、滨海湿地减少等问题日益严重。防止渤海物理形态不利变化应当成为渤海法的任务。其应遵循的基本原则包括：海岛面积不缩小、自然岸线不缩短、滨海湿地面积不减少、海洋设施不碍航、限制永久性的海洋工程和海岸工程项目等。

渤海立法；海洋物理形态保护；基本原则

为渤海立法的原动力不是开发渤海里的某种资源的冲动，不是实施“环渤海经济区”建设之类宏大规划的需要，而是渤海环境保护。因为渤海是母亲海，因为渤海环境状况十分严峻，所以才有理由专门为渤海立法。也是这个理由，专家们还为拟议中的渤海特别法设计了若干特别的制度。*参见徐祥民、尹鸿翔：《渤海特别法的关键设置：渤海综合管理委员会》，载《法学论坛》2011年第3期。渤海立法需要设计一些不同于《海洋环境保护法》等适用于我国全部管辖海域的法律中已设制度的制度，同时，渤海立法似乎也应率先建立一些可以安排在适用于其它海域甚至我国全部管辖海域的法律之中的制度。这里要说的是海洋物理形态保护制度，或者叫海洋物理形态不利变化防治制度。

一、海洋物理形态的环境价值

在就环境保护所做的思考中，环境的良好品质对于人体健康的价值，人们可以从环境中取得的鱼虾、木材等的资源价值，长期占据中心地位。随着生态学研究的加深、生态学知识的普及，尤其是生态系统观念的提出和被普遍接受，生态的价值或生态系统的价值也成为环境保护课题研究的对象。水的清洁的价值、鱼虾肥美的价值、生态系统健康的价值都是环境的价值。我们应当珍视这些价值，保持环境所具有的这些价值和这里没有提到的其他同类价值。不过，还有另外一种环境价值曾经被人们不适当地忽略了。这种价值就是环境的物理形态的价值。具体到海洋环境就是海洋的物理形态所具有的价值。

没有人怀疑海峡作为航行通道的价值。胶州湾因为拥有作为北方四季不冻良港的青岛港被人们认为是我国北方难得的空间资源。北部湾作为美人鱼儒艮的故乡显示了海草床生态系统的生态价值，这一些价值都是由海洋物理形态决定的，是由海洋的自然形态规定的。更准确些说，这些价值都是在海洋自然形态、气象条件和其他环境因素的共同作用下形成的。非常明显，海底崎岖、泥沙变动会影响海峡的通道价值；在开放的海岸上建不成深水良港；在时常遭受飓风袭击的海域孕育不出海草床生态系统，因为那里缺少孕育这种生态系统的物理屏障。

在我国海洋管理实践中存在一项重要的制度，即海洋功能区制度。这是一项可以充分彰显海洋物理形态价值的制度。实施这一制度划定海洋功能区，在很大程度上就是对海洋物理形态的适应。其基本设计原理就是宜港则港、宜渔则渔。*习近平同志在担任中共浙江省委书记时对浙江海洋事业的发展就提出了与海洋自身特点相“宜”的要求。他在一次讲话中反复用了六个“宜”字，即“宜港则港、宜渔则渔、宜养则养、宜工则工、宜贸则贸、宜游则游”(周咏南：《习近平：发挥资源优势加快海洋经济发展》，载《浙江日报》2003年1月6日)，这六个“宜”主要都是强调顺应大自然自身的固有特点。大连市之所以在长兴岛-普兰店一带海域划定“长兴岛港口航运区”、“董家口湾港口航运区”、“松木岛港口航运区”、“三十里堡港口航运区”、“七顶山港口航运区”等，是因为这片海域处在海岸线曲折的海湾之内，外有长兴岛、西中岛、凤鸣岛等岛屿为这片海域遮挡风浪。江苏省规划海域总面积34，766.15平方千米，在全国沿海省市自治区中仅列第5位，但其规划的农渔区却达到24，577.17平方千米，占规划总面积的70.7%，高居全国第2位。*数字来自沿海各省市自治区编制，并经国务院批准的其规划期间为2011-2020年的《海洋功能区划》。江苏省之所以做如此规划，主要不是因为该省重视农业，尽管该省实际上也可能十分重视农业，而是因为当地 “滨海湿地分布广、类型多”，“滩涂宽阔”。编制2011年-2020年海洋功能区划时江苏省拥有“滩涂总面积 50.01 万公顷，占全国总量的1/4”。*参见《江苏省海洋功能区划(2011—2020年)》第2章第8条。作为两类海洋基本功能区之一类的近海基本功能区基本上都是围绕海岛划定的功能区。比如辽宁省的三山岛海洋保护区、大长山岛海洋保护区、长山列岛海洋保护区、海王九岛海洋保护区等都是以海岛为中心的功能区。这是因为此类功能区是依托海岛形成的功能区，甚至是只有依托海岛才能形成的功能区。浙江省划定的近海基本功能区数量超过其他省市自治区，达到19 个。其中包括台山列岛-星仔列岛海洋保护区、日屿-七星列岛海洋保护区、福瑶列岛海洋保护区、浮鹰岛海洋特护区、山洲列岛海洋保护区、牛山岛海洋保护区、塘屿列岛海洋保护区、湄洲岛海洋保护区、南碇岛海洋保护区、菜屿列岛海洋保护区、兄弟屿海洋保护区等。浙江省这样做的客观依据是拥有面积 500 平方米以上的海岛2878 个，数量居全国第一。*参见《浙江省海洋功能区划(2011—2020年)》第4章第28条。

清洁的海水可以用来养殖鱼虾，海水清洁的环境价值不难辨识；海水晒盐是对海洋的资源价值的几乎无遮掩的展现。这类价值只需要通过个体与海洋的接触便能发现。与海洋的清洁价值、资源价值相比，海洋的生态价值，海洋的自然形态价值既不容易被发现，也不容易被承认。然而，清洁的海水只有在稳定空间内才具有支持海水养殖的功能，海水中的盐分只有在宁静的海滨才便于转化为产品，发挥其资源价值。人们眼里的财富首先是人造的船、桨、养殖工厂，但实际上，在海洋里，具有永久价值的却不是船舶、码头、灯塔等人造航海器具，不是海岸或海洋设施，不是盐场、网箱，而是自然的海洋，是经过亿万年海陆相互作用形成的海洋的天然形态。

二、防止渤海物理形态不利变化应当成为渤海法的任务

环境对人类的价值是在其严重丧失时才受到人们重视的。这大概是因为这种价值无须创造、无须投入就自然存在。在出现了负环境利益时，环境利益才被充分认识。*环境利益是在出现了环境不利变化这种负环境利益时才被发现的，是“失去之后才被发现的价值”。参见徐祥民、朱雯：《环境利益的本质特征》，载《法学论坛》2014年第6期。海洋物理形态对人类的价值也是这种在严重受损后才被发现的价值。海洋物理形态不仅是自然的，而且其对人类的价值也不像健康价值、资源价值那样可以直接表现为对个体的人的需求的满足。

渤海物理形态已经发生了巨大的变化，尤其是近几十年人类开发利用海洋的活动更是给渤海物理形态带来了严重不利变化。试举一二例。

(一)海水入侵。

海水入侵是指因陆地地下水位下降，海水沿地下孔隙、裂隙等向陆地扩侵的现象。渤海滨海地区海水入侵相当严重。仅以近三年的入侵情况为例。

先看2013年。国家海洋局发布的《中国海洋环境状况公报》(以下简称《公报》)告诉我们，这一年“渤海滨海地区海水入侵”总体上情况“严重”。“近岸站位氯离子含量高，海水入侵范围大，约50%监测区海水入侵距离距岸10-30公里”。“与上年相比，渤海滨海地区辽宁盘锦、河北唐山监测区海水入侵范围有所扩大，辽宁锦州、山东烟台和潍坊监测区近岸站位氯离子含量明显升高”。*《2013年中国海洋环境状况公报》第5章。

再看2014年。《公报》显示，“渤海滨海平原地区海水入侵”“严重”，“局部地区入侵范围有所增加”。“海水入侵严重地区主要分布于渤海滨海平原地区，近岸站位氯离子含量高，海水入侵范围大，50%监测区海水入侵距离距岸10～43公里，主要分布在河北、山东沿岸”。“与上年相比，渤海滨海地区辽宁营口、河北秦皇岛和沧州、山东烟台部分监测区入侵范围有所增加”。*《2014年中国海洋环境状况公报》第5章。2014年的入侵距离明显大于2013年。

2015年情况怎样呢？《公报》所做的描述是：“渤海滨海平原地区海水入侵”依然“严重”。具体信息包括：“46%以上监测区海水入侵距离距岸10～43公里，主要分布在河北、山东沿岸”。“2011～2015年，渤海滨海地区辽宁盘锦和葫芦岛部分监测区海水入侵距离有所增加”。以下几个监测点位上的数字更具有说服力：山东潍坊昌邑卜庄镇西峰村入侵距离大于15.97公里。山东潍坊寿光市入侵距离21.66公里。山东滨州沾化区入侵距离大于22.48公里。辽宁盘锦清水乡永红村入侵距离17.81公里。河北唐山市王滩镇梨树园村入侵距离20.07公里。河北黄骅南排河镇西高头入侵距离竟然达到大于42.52公里。*《法制日报》记者蔡岩红就海水入侵采写了题为《渤海沿海平原海水入侵较为严重》的报道。参见《法制日报》2016年3月23日。

(二)海岸侵蚀。

海岸侵蚀是指因海洋泥沙支出大于输入而引起的海岸线后退和海滩下蚀。渤海滨海地区海岸侵蚀也很严重。还是以近三年的侵蚀情况为例。

2013年，虽然“辽宁绥中、河北滦河口至戴河口”“侵蚀范围”有所“减少”， “侵蚀速度有所减慢”，但“与上年相比，辽宁盖州”“侵蚀速度明显增加”。莱州三山岛至刁龙嘴侵蚀岸段，监测海岸15.8米，其中侵蚀海岸长度6.3米，最大侵蚀速度每年4.3米。辽宁绥中岸段，监测海岸112.0米，其中侵蚀海岸长度28.1米，最大侵蚀速度每年3.0米。辽宁盖州岸段，监测海岸21.8米，其中侵蚀海岸长度18.0米，最大侵蚀速度每年5.4米。*同②。

2014年，全国的形势是“砂质和粉砂淤泥质海岸侵蚀依然严重，局部岸段侵蚀程度加大”。其中渤海沿海的“辽宁绥中”“侵蚀速度增加”。以下数字足以说明侵蚀之严重：辽宁绥中，在全部监测海岸112.5米中，侵蚀海岸占34.9米。辽宁盖州，在全部监测海岸12.8米中，侵蚀海岸占5.5米。龙口至烟台，监测海岸长度246.7米，其中侵蚀海岸6.8米。*同③。

2015年，虽然国家花了几年的时间加强“海砂开采管理、人工护岸建设和海岸整治修复”工作，但总体来看，“海岸侵蚀依然严重”。尽管“砂质海岸侵蚀状况基本保持稳定”，但“粉砂淤泥质海岸侵蚀加重”。比如，“辽宁绥中岸段和盖州岸段”“局部海岸侵蚀速度”明显“增加”。在绥中的全部监测海岸112.2米中，侵蚀海岸占34.2米。盖州的全部监测海岸12.8米，其中侵蚀海岸3.5米。*《2015年中国海洋环境状况公报》第5章。

(三)滨海湿地减少

滨海湿地也称海岸带湿地，是指发育在海岸带上受海陆交互作用的湿地。渤海海岸带上的湿地已经发生了明显的减少。*以往的研究者多只注意了湿地的生态价值，而忽视了湿地的物理形态价值。本文作者就曾把湿地保护法律文件编入生态保护法类别中。参见徐祥民主编：《中国环境法全书》，人民出版社2014年版，第7435-7460页。这在一定程度上说明，对环境的物理形态价值的认识尚待加深。

2014年5月21日，山东省人民政府新闻办公室举行新闻发布会，发布山东省第二次湿地资源调查结果。发布的消息包括：第一，全省湿地尚存总面积173.75万公顷；第二，自然湿地减少了63.72万公顷，减少率为37.89%。虽然这次湿地资源调查并不限于海岸带湿地，但上述数据和直接反映海岸带湿地情况的数据足以说明，海岸带湿地损失严重。数据之一：“滨海湿地平均每年减少4.02万公顷，并且破碎化严重”。数据之二：“近海和海岸湿地减少48.20万公顷”*山东新闻网《山东省政府举行山东省第二次湿地资源调查情况新闻发布会》。http://www.iqilu.com/html/shouquan/fabuhui/201405/20/1037.html。最后访问时间：2016年6月27日。。

再来看河北省。记者告诉我们，“20世纪80年代中期以前，河流、沼泽与沼泽化草甸、盐沼等天然湿地在(河北)全省沿海地区广泛分布”，而到2006年，虽然河北全省仍然拥有滨海湿地161，227.35公顷，占到陆域湿地总面积的86.88%，但是，“真正意义上的天然湿地——沼泽与沼泽化草甸湿地仅占5.62%”*闫锐：《河北省滨海天然湿地急剧减少威胁资源永续利用》，载《河北日报》2006年12月7日。。研究表明，河北沿海的七里海湿地、滦河口湿地、大港湿地总的情况是，“天然湿地面积逐渐减少，人工湿地面积逐渐增多”。“天然湿地日渐向人工湿地转化，大部分天然湿地为人工湿地(养殖池塘、稻田、盐田)所取代”。以七里海湿地为例。1919年,“水域面积约711.1hm2，水域周围分布有2263.3 hm2的沼泽”。到2005年，“潟湖水域面积剧烈收缩至279.1hm2”，“潟湖周边沼泽湿地基本消失”*杨会利：《河北省典型滨海湿地演变与退化状况研究》，载《河北师范大学硕士学位论文》2008年第3章第2节。。

辽宁滨海湿地减少的情况可以以盘锦市为例来说明。据2002年的一项调查，这里的芦苇滨海湿地，也是我国面积最大的芦苇滨海湿地，持续缩小。1987年总面积为6万公顷，到1990年缩减为4.7万公顷，减少了20%。从1990年到1995年，进一步缩减为3.5万公顷。在从1987到1995年的8年间减少了40%。到2002年，这片湿地只剩下2.4万公顷了。与1987年相比，缩减了60%。*参见藏公柱、李威、赵迎晨：《滨海湿地功能衰退“地球之肾”面临生态失衡》，中国网www.china.com.cn，2002年12月17日。

天津市的情况怎样呢？仅以独流减湿地为例。独流减湿地包括团泊洼湿地及独流减河下游河口湿地两部分。1975年的资料显示，“独流减湿地大部分为自然湿地，湿地类型为河流湿地、沼泽湿地、芦苇湿地及少部分的库塘湿地”。到2009年，情况大变。“独流减湿地天然湿地面积比1975年减少了57%”*李文艳：《天津滨海湿地生态系统退化指标体系的构建与评价研究》，载《山东师范大学硕士学位论文》2011年第3章第1节。。研究者对独流减湿地生态系统给出的“最终评价指数”是“0.57”，属于“中度退化水平”*李文艳：《天津滨海湿地生态系统退化指标体系的构建与评价研究》，载《山东师范大学硕士学位论文》2011年第5章第2节。。

环渤海三省一市都存在程度不等的滨海湿地减少。环渤海三省一市都发生了和正在发生着多种海洋物理形态不利变化。渤海环境保护的重要任务是保护海洋物理形态。

三、渤海法防治物理形态不利变化的基本原则

海洋物理形态不利变化是最深刻的环境损害，是大自然最无力自行平复的损害。因此，海洋环境保护法更应当旗帜鲜明地保护海洋物理形态。我们认为，渤海法在保护海洋物理形态上应当树立并坚持以下几项原则：

(一)海岛面积不缩小原则

依据《中华人民共和国海岛保护法》，我国沿海省市纷纷出台无居民海岛开发利用的政策、法规，比如青岛市的《无居民海岛管理条例》就包括无居民海岛“利用”的内容；国家海洋局等部门也为无居民海岛的开发利用提供政策支持，先后颁布了《无居民海岛保护与利用管理规定》(国海发[2003]10号)、《无居民海岛使用金征收使用管理办法》(财综〔2010〕44号)等文件。但实际上《海岛法》并未建立起完整的无居民海岛使用制度。*参见徐祥民：《〈海岛法〉建立了无居民海岛使用制度吗？》，载徐祥民主编：《海洋法律社会与管理(第5卷)》，社会科学文献出版社2014年版，第3-16页。渤海法对无居民海岛的开发利用应当贯彻海岛面积不缩小的原则。贯彻这一原则是为了维持岛与海的空间关系，确保海岛的空间价值不降低。

(二)自然岸线不缩短原则

自然岸线是自然的陆海关系的最直观的表达，也是海洋物理形态在陆海关系上的“最科学”的选择，尽管它不一定是最大限度地满足人类需求的选择。在人类发展的一定时期，适度地向海洋要土地，向滨海湿地要土地，建造码头等海岸设施，开辟盐场等生产场所等，都是正当的。但在人类活动已经大幅度地占用了海域、改造了滨海湿地等空间的今天，为了保存海洋的物理形态价值，保存存在于海陆依存关系中的海洋物理形态价值，应当停止永久改变海陆依存关系的海岸开发活动。渤海法要反映这一要求，就应当树立起自然岸线不缩短原则。

(三)滨海湿地面积不减少原则

滨海湿地是海洋的物理空间的组成部分，是流动的海洋的完整活动空间的组成部分，是海陆相互作用的一种物理空间。如前所述，在人类活动已经严重侵入这一空间的条件下，渤海法应当向可能造成渤海滨海湿地面积减少的人类活动叫停，树立并坚决贯彻滨海湿地面积不减少原则。

(四)海洋设施不碍航原则

随着我国经济社会发展速度的加快，经济和社会规模的扩大，渤海作为通航水道的价值变得越来越大。要充分实现渤海的通航价值，必须维护渤海的物理形态，防止海洋工程项目建立的水面、水中、海底设施，临时的和永久的设施影响水面船舶、水下舰艇等通航工具的通行。因此，海洋设施不碍航也应当成为渤海法的一项原则。

(五)严格限制永久性海洋工程项目、海岸工程项目原则

海洋设施不碍航是为实现渤海的通航价值而确立的一项原则。渤海法除了应当贯彻这一原则之外，对海洋工程项目建设还应设置其他限制。许多海洋工程项目，如围填海、海上堤坝建设、人工岛建设、海上和海底物资储藏设施建设、跨海桥梁建设、海上潮汐电站等电站建设、人工鱼礁建设，等等，都会对海洋物理形态造成永久改变。即使不考虑渤海的通航价值，对这类建设项目也应严格限制。一些海岸工程项目，如修(造)船厂建设、滨海电站建设、岸边油库建设等，也会造成海洋物理形态的永久改变。为了防止对渤海物理形态的人为永久改变，渤海法应当确立对永久性海洋工程项目、海岸工程项目严格限制的原则。

[责任编辑：王德福]

Subject:The Bohai Sea Legislation Should Protect the Physical Shape of Bohai Sea

Author & unit:1.XU Xiangmin，2.MAO Zhongrong

(1.Zhejiang Gongshang University,Hangzhou Zhejiang 310018;2.Marine Environmental and Resources Protection Law Institute, Ocean University of China, Qingdao Shandong 266100, China)

The physical shape of ocean is very important for keeping the marine ecosystem services, such as provisioning, regulating, supporting and aesthetical services.The zoning system is a system that regulates and manages the sea based on its different physical shape. In recent decades, the development activities had an adverse impact on the physical shape of Bohai Sea, causing seawater intrusion, coastal erosion, coastal wetland degradation. The Bohai Sea legislation should protect the physical shape of Bohai Sea, following the principles such as maintaining the sides of island, the length of natural coast and the area of costal wetland, avoiding hindering navigation with marine facility and limiting the permanent marine construction and coastal construction.

Bohai Sea legislation; protection of marine physical shape; general principles

2016-12-20

本文是司法部“国家法治与法学理论研究课题”重点课题《基于区域海洋管理的渤海特别立法研究》(12SFB1007)的阶段性成果。

徐祥民(1958-), 男, 又名徐进, 山东汶上人，历史学博士, 法学博士, 泰山学者，浙江工商大学特聘教授、博士生导师，蓝色文明与绿色法制研究中心主任，主要研究方向：环境资源法学；毛仲荣(1973-)，男，甘肃镇原人，中国海洋大学法政学院博士研究生，甘肃省陇东学院政法学院副教授，主要研究方向：环境资源法学。

D922.683

A

1009-8003(2017)02-0030-05

编者按：为渤海管理制定专门法律已经受到许多党代会代表、人大代表、政协委员、学者、其他环保人士等的高度关注，渤海管理相关部门也为制定渤海专门法做了立法预研之类的工作。渤海环境呈现出的恶化趋势向人们发出了更加强烈的立法呼吁。在这种情况下，学界，尤其是环境法学界有必要对渤海立法提出更加具体的建设方案。我们这组笔谈侧重渤海专门法的制度设计。希望这组笔谈能引起更多学者、政府官员等对渤海立法的重视。