英国现代学徒制的发展及其启示

张俊勇?张玉梅

摘 要 英国是较早推行学徒制的国家，学徒制几经沉浮。自1993年起，英国开始推行现代学徒制，实现了职业教育与普通教育的对接，扩大了社会参与，女性学徒和25周岁以上学徒比例明显增加，有效提高了劳动生产率，在很大程度上解决了困扰多数欧洲国家年轻人失业率高的顽疾。2015年，英国政府提出到2020年再增加300万学徒工的目标，为保证数量和质量，并向高等级学徒制迈进，英国正采取措施确保这一目标的实现，包括立法保障、完善机构、征收学徒税等。英国现代学徒制的实施对于我国克服技能人才短缺、完成教育分流、完善学徒制、促进万众创业具有较强的启示意义。

关键词 英国；现代学徒制；学徒税；保障措施

中图分类号 G719.561 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）01-0074-06

英國是较早推行学徒制的国家，在过去几百年里，从古老的手工作坊式学徒行规到产业革命下的学徒制度再到真正意义上的现代学徒制度，英国学徒制经历了多重起伏，目前正以全新的制度创新来焕发出这一制度的生机。2015年12月，英国商务、创新与技能部和教育部联合颁布了《英国学徒制2020年远景展望》的报告。该报告勾勒了政府致力于提高学徒制质量、2016-2020年增加300万学徒工的规划，期望所有的利益相关者——雇主、教育和培训机构、政府部门合力推动这一目标的实现。在脱欧的大背景下，英国需要调整自己的产业结构，学徒制的良性发展对于优化资源配置、提高劳动生产率、增强产业竞争力发挥着重要作用。

一、英国学徒制的发展

英国学徒制可以追溯到中世纪的行会，父母把子女从家庭送到作坊学习立身的技能。到都铎王朝时期，尽管学徒数量不是很大，但被普遍认为是可以接受的受训方式。师傅和学徒之间要签订契约，约定主仆身份，师傅不仅要亲自教授学徒技能和行规，提供食宿，而且对学徒的道德行为承担责任。1563年，英国颁布《工匠学徒法》，规定师傅最多可以带3个学徒，学徒要跟随师傅7年才能独立从业。由于机器工业革命的发展，过时的学徒制与时代需求明显脱节，也导致《工匠学徒法》于1814年被废止，只是在一些实际技能要求较高的产业比如机械工程、造船、管道工程、电力安装等得以保留。20世纪60年代中期，英国的高等教育还未普及，大约1/3的15～17岁男孩还是要通过学徒才能找到就业岗位。哈瑞斯把这一时期称为“英国学徒的分水岭”。当时学徒依然重要，但与欧洲其他国家的学徒制不同，政府参与少，且学徒结业并没有强制性的考核制度和体系。自此以后，学徒数量极速下降，原因是学徒工所接受的教学内容陈旧过时，教学方法落后，社会需求少，也不被社会看好。1979年，由学徒进入就业的人数为37万，到1995年已经下降为18万[1]。

1993年，英国开启了新的学徒制计划——现代学徒制。英国政府把这一计划看作是“振兴职业教育与培训体系的国家行动计划”[2]，在政府的财政计划中提出，自1994年9月起，在地方性的培训及企业协会（Training and Enterprise Council）和14个产业开展试点工作。1995年9月，现代学徒制在全英格兰推广，对象是18岁和19岁的青年。现代学徒制结合了传统学徒制的优势，又进行了创新，比如同样都有书面协议，对权利、义务、资格等予以界定。现代学徒制有别于传统学徒制表现在如下方面：一是明确了学徒工的雇佣就业性质；二是从法律上规定学徒工也要被支付薪水；三是国家培训组织开发的基于能力的职业资格证书（National Vocational Qualification，NVQ）取代了传统意义上对服务时间的强调，在规定的时间内达到相应的要求即可结业并被授予证书；四是现代学徒制几乎完全建立在对职业能力的需求导向上，摈弃了对某一特殊工种的单纯技术学习，侧重厚基础宽口径，突出技能的可转换性以及创新性。

图1 卡斯尔斯报告对普通教育、学徒与就业对接的设计

现代学徒制的发展适应了社会经济发展的需求，扭转了社会的偏见，多数学徒工参加企业管理、工程和零售的学习与培训。经过几年的推广，现代学徒制取得了一些成功，但也存在一些局限性。表现为与德国、澳大利亚等国相比差距依然很大，一是学徒工取得相应证书的比例较低；二是学徒工在全部就业人数中的比例明显偏低。尽管政府补贴很多，但学徒制所发挥的作用不明显，年轻人通过学徒难以找到资质高的工作机会。为此，政府加大了对学徒制的问询、着力进行变革，从其他国家吸收经验，结合自身特点，加快了对现代学徒制的改造和支持力度。2001年，英国现代学徒咨询委员会发布卡斯尔斯报告，建议对整个学徒制度、内容、证书、资格等进行全国统一界定，由国家牵头对学徒制制定统一的标准，把有五门初中会考成绩的16～17岁学生纳入学徒范围[3]。2003年，政府发布《技能战略》白皮书，明确了政府对学徒制的改革思路，提出了学徒制的质量、结业率和覆盖产业的具体目标，明确扩大学徒制的普及范围，支持更多雇主企业发挥主导作用。

2004年，英国对现代学徒制进行了重大变革。一是在NVQ基础上，对学徒工取得的资格进行分级，学徒工从2级开始，取代了原来的基础现代学徒制，3级及以上为高级学徒。二是废除年龄限制，不仅开启了14～16岁的青年学徒制，而且在2009年彻底废除了25岁学徒的年龄限制。针对有些年轻人已经就业但在技能上存在不足，又推出了前学徒制。这样一种从14岁开始没有年龄限制的青年学徒制、前学徒制、学徒制、高级学徒制的体系正式构建起来。同时政府也着手行动，研究确定2020年英国最需要的“技能组合”是什么，通过学徒制的发展，带来生产率的提高，实现经济最大化增长并促进社会公正。2010年，政府发布《技能战略》强调，学徒工不仅仅是数量，更主要的是质量，动用资金向高级学徒工倾斜，增加4级学徒工数量，为此设立了高级学徒基金，几乎到2015年增加了2万个高级学徒，涵盖领域包括会计、工程和法律。2013年追加4000万英镑资金，增加2万个高级学徒岗位。从2007/08到2010/11学年，学徒基金支出增加1/4，达到10亿英镑。2015/16学年，新招收学徒工岗位50.37万，在岗学徒工人数达到90.5万，一种多行业、多工种、多层级的现代学徒制运转起来[4]。

不管是保守党还是工党单独执政还是任何一届联合政府，都不得不面对具体的社会现实问题，如何为那些未能进入大学学习的人打造就业职业通道。不管是根据统计还是现实的观察，没有上大学的年轻人比上过大学的年轻人就业更难，关键在于在义务教育阶段结束与劳动力市场之间还隔着一个断档期，政府有义务在二者之间打造一道桥梁。同时，产业结构的调整，技术工人短缺的问题表现也越来越突出，雇主单位也明确感受到大学生的动手、实践能力欠缺。再者尽管劳动生产率这一指标难以准确衡量，但政策制定者一直在与其他国家进行横向对此，认为这一指标的落后就会被其他国家甩在后面，难以实现产业结构向高增加值方向的换代升级，不利于向产业价值链的上游转移。在过分强调市场化的背景下，企业本身对员工的投资意愿低，显然还需要发挥政府有形之手的作用才能促进整体经济的增长。

二、英国现代学徒制的特征

学徒制是职业教育的典型形式，英国学徒制的起伏发展跟产业经济结构有关，也与职业教育、终身教育在整个教育体系中的作用和地位有关。英国历来有重视“精英教育”的传统，因此，学徒教育也与精英教育存在着某种互斥且又共生的关系。如今，学徒制已经渗透到国民经济的各个部分、各个层次，即使是银行业、金融服务业、司法行业也在一定程度上采纳了学徒制。比如，巴克莱银行2012年开展学徒制计划以来，已拥有400名毕业生，其目标是帮助2000名没有经验的人胜任银行工作。甚至一些特殊行业比如慈善行业、国家机器部门也引入了学徒制。

（一）学徒制规模不断扩大

自从1993年推出现代学徒制以来，英国政府、企业、培训机构、教育部门不断对学徒制进行完善，形成了以市场需求为导向、政策扶持为保障、平台建设为支撑、全员参与为基础的良性发展机制。2005-2009年，是学徒制招生数量的快速增长期，新增学徒数量分别递增至17.5万、18.4万、22.5万、24万和28万。2010-2015年，是学徒制招生数量的跳跃期，最根本原因是从政策上放开了25岁以上人员从事学徒的限制，极大地扩大了社会参与。2015年，接受培训的学徒工数量达到871800人，比10年前的2005年增加了4倍[5]。2010-2014年，累计招收学徒工240万，政府计划自2016起到2020年把学徒工数量增加至300万。

（二）学徒制资质与学位对接

英国现代学徒制体系由三个级别组成：中级学徒制（国家职业资格2级）、高级学徒制（国家职业资格3级）和高等学徒制（国家职业资格4级及以上），涵盖了上百个行业和上千个工种。政府通过现代学徒制，将高技能人才培养作为未来个人及企业的双重就业标准。尽管学徒属于现代意义上的职业教育，但学徒工取得的证书不仅获得国家或行业的承认，而且打通了学徒制与学术教育的通道，两者之间具有对应关系，在取得相应的高级或高等资格证书后不仅与正规教育之间的学位有匹配关系，而且可以选择继续参加高等教育。

在2015-2016学年招收的学徒工中，数量最多的是2级学徒工岗位，其次是3級，然后是4级及以上，目前还没有7级学徒工岗位。从表2也可以看出，中级学徒工的比例有所下降，而最高级学徒工的比例则呈现明显的上升趋势。7级学徒工岗位的工种标准已经拟定完成，包括物联网、网络系统工程、专业会计、律师、系统工程（硕士学位级）、媒体现场直播工程师、电力工程师（学位级）等。

（四）学徒工享受最低工资

按照相关规定，学徒是接受正规系统培训的雇员，招生即招工，每个学徒必须由雇主支付工资，并享受最低工资的保障。自2015年，英国政府已经将学徒的最低时薪提高20%，16～18岁的学徒小时工资为3.4英镑，按照正常的工作时间和受训时间来支付。19岁以上学徒工在第一年享受最低时薪工资3.4英镑，超过一年以后，享受该年龄段正式雇佣关系的最低工资，18～20岁为5.55英镑，21～24岁6.95英镑，25岁及以上为7.20英镑。学徒工享受和其他在职雇员一样的权利，包括公共假期和婚育休假，等。尽管有法定的最低工资保障要求，绝大多数雇主对学徒工支付的时薪为6.3英镑。

（五）培训费用由政府和雇主共同承担

尽管学徒工的年龄大多已经超过了义务教育的范畴，但政府有义务承担相应的责任，除了对学徒制的发展进行总体规划外，承担了相应的学徒培训成本。在目前未推行学徒税的情况，针对学徒培训成本采取了两种制度：一种是框架制度，一种是标准制度，两种制度都由政府和雇主单位来共同承担。

所谓框架制度就是根据学徒工的年龄确定政府承担培训的负担比例，年龄越低，政府承担的比例越大。在这种制度下，16～18岁的学徒培训成本，政府承担100%，19～23岁的学徒培训成本，政府承担50%，对于24岁以上的学徒，政府最多承担50%。此外，在某些经济条件较差的家庭，政府还会提供额外的“不利提升”资金，或者在培训成本较高的地区，政府再提供额外的区域成本差额。所谓标准资助方式是对工种的培训进行分类，雇主和培训者就学徒工的培训达成一致，政府承担2/3，雇主承担1/3[6]，这种制度不再考虑家庭和区域差异。在2015/2016学年，99%的学徒工资助方式是框架制度。2017年，随着学徒税的开征，未来会朝着标准化模式发展并最终完全取代框架制度。

（六）学徒时限

学徒开始前与雇主签订协议，对工种、行业、技能、职业、要求等进行约定。尽管协议从法律上不具有约束性，但是要作为学徒结业的必要证明材料。2012年5月，英国发布了《学徒质量说明》，针对各个行业、各工种都制定了统一的教学培训大纲。学徒时限从12个月到48个月不等，一些超过19周岁的学徒可以在6个月内完成某一工种的培训，前提是要能证明已经取得了相应的资质。所有学徒工在第一年必须接受280个小时的指导性学习，其中100小时为相关理论和知识学习。学徒工每周最低雇佣时间包括在工作培训现场之外的培训要求最低为30小时，如果个人或行业特点达不到这种规定时间，最低也不能低于16小时。在某些例外的情况下，学徒工的全部持续时间可以被相应地延长。

（七）学徒制带来的收益

学徒制的分级对应了普通教育之间的相应等级，在很大程度上消除了社会对学徒工职业低下无前途的观念。按照对应等级，取得2级水平相当于初中会考通过的水平，实质上也是通过这种分流体制为部分学生重新规划了职业生涯，2016年全英国通过率仅66.9%，通过继续学习，不仅学到了技能，拓宽了就业道路，而且也使得学徒工的人生得以改变。如果取得更高的等级证书则相当于取得学士或硕士学位，不仅减轻了家庭的教育负担，而且也会取得良好的就业前景。对雇主来说，学徒制提升了雇主的服务质量和生产力，随着生产力的提高，雇主在几年内就可以赚回为学徒培训投入的成本。政府为2级和3级学徒制每投入1英镑就会获得平均26～28英镑的回报。在英国议会的辩论中，议员罗伯特·哈尔芬指出，二级学徒工的终生收入大约会增加48000～74000英镑，三级学徒工的终生收入会增加77000～118000英镑，如果是更高级学徒工，终生收入可以增加150000英镑[7]，更为重要的是绝大多数学徒出身的雇员被解雇的几率低，都能获得长期的全职工作。

三、英国现代学徒制发展目标的保障措施

英国确立了到2020年新增300万学徒工的计划，从总体上在保证一定数量的前提下，重点是提升质量、优化结构比例，尤其是提高高级学徒在整体中的比例，既要注重学徒工知识、技能的掌握，同时也更加注重技能在多个行业、多工种之间的衔接性和适应性。

（一）从立法上予以保障

2008年1月，英国政府公布了《世界一流学徒制：释放天赋，发展所有人的技能》的报告，报告明确指出：“通过立法来明确学徒制的法律地位，消除其模糊性”。自从2008年起，每年3月份的一周为“国家学徒周”，举办各种活动，对学徒制广为宣传，扭转对学徒所形成的偏见，让学徒制深入民心。在法律上，中学要对学生进行必要的说明和引导，帮助学生正确认识学徒制的意义和作用。2016年英国通过《福利改革和工作法案》，要求政府有责任每年就学徒制的开展情况和实现目标的程度进行报告。2016年通过的《企业法案》赋予国务大臣权力，要求首先在公共部门实现学徒制的发展目标。学徒被赋予与学位同样的法律地位，如果提供学徒培训的机构滥用这一术语，政府可以依法采取行动。

（二）完善机构

按照2016年的《企业法案》，独立于政府的学徒工机构（The Institute of Apprenticeships）建立起来，作为由独立雇主领导的机构，负责管理学徒的质量，政府计划把该机构的功能范围拓宽为涵盖技术教育。该机构将组织雇主与学徒工之间的协调、匹配、合同签订和成本支付，等等。2016年，随着新政府的更替，原来基本由企业创新部负责的学徒制管理正式移交到教育部，完善了教育部对各层次教育的统一协调和管理。2015年成立职业和企业公司，该机构投资9000万英镑，用于提供学徒岗位，投资2000万英镑用于职业开发，目前有1200个企业帮助900所学校与企業直接接触，介绍学徒工未来前景和工作选择。

（三）充分发挥雇主作用

政府意识到，雇主最明白需要什么样的员工，需要什么样的技能，在制定政策时充分吸收雇主的意见。2005年，英国政府发布《全国雇主培训纲领》（National Employer Tranining Programme），赋予雇主在学徒工培训上更大的权力。2013年10月，英国政府发布《英格兰未来的学徒制：执行计划》，提出雇主是开发新学徒制的主体，要提高雇主在开发和实施学徒制评价方式中的主导作用，提高雇主和青年人参与学徒制的意识，为此实施了雇主牵头的“学徒开拓者”计划，由雇主单位在学徒培训中发挥更大作用。政府为了鼓励雇主的参与，对雇主实施奖励机制，企业每招收一名16～18岁的学徒，可获得1000英镑奖励，招收特殊工种的19～24岁学徒，雇主也可以获得1000英镑的奖励。学徒标准基本是由雇主制定的，如今1300多个雇主参与了新标准的制定，目前推出的新标准达到210个，其中60个为高等级学徒标准。

（四）学徒税实现资金保障

过去20年，英国企业在员工培训上的支出大为减少，在吸取丹麦和法国等国家的经验后，英国拟定于2017年4月对企业开征学徒税。雇员工资总额超过300万英镑的雇主按照0.5%比例征收，凡涉及到征税标准的企业由政府补贴15000英镑。学徒税涉及到的雇主单位占2%，大约为20000个企业。2015年，英国学徒制总开支为15亿英镑，据核算到2020当年，学徒税的征收额将达到30亿英镑，充分保证了开支需求。学徒税以数字账户的性质留在企业用于学徒培训支出，学徒税作为预留费用，政府在此基础上每月追加10%作为学徒费用支出的专款，如未能支出，24个月后剩余金额上缴国库。雇主可以把10%的学徒税转账到其他雇主，作为其他雇主代为培训学徒的补偿费用。即使小雇主单位不在学徒税征收范围内，政府也有相应的措施来激励其招收学徒，目前具体的费用分摊措施还在商讨中，毫无疑问，政府依然承担大部分培训费用，然后由雇主补足差额。

（五）确保2020年目标能保质保量

为了保证现代学徒制的贯彻实施，不仅要保证实现确定的2020年目标，而且要确保学徒的质量。新版雇主设计的学徒标准将取代现有的大纲，结业测评主要测试学徒的知识、技能和专长是否完全达到了该职业的要求，包括书面考试、根据学徒个人情况进行的采访或口试、制作样品、工作岗位实地观察等。另外，学徒培训内容必须包括可转换技能，这样学徒在未来的工作中可以把技能用于不同的工作中。

按照学徒工证书与普通教育的对应关系，取得执业资格证书必须在语文（英语）、数学和科学上达到同等的水平，尽管获得2级证书相当于通过会考成绩，但作为基础课的语文、数学要达到高中阶段A LEVEL的第一阶段水平方可被授予证书。一方面强调为学徒工的进一步理论学习奠定基础，另一方面也能促进技能的可转换性，学徒工的知识、技能等可以适应于不同的行业，拓展职业生涯。

政府规定，凡是雇佣人数超过250人以上的公共部门都要设定招收学徒工目标，确保至少2.3%的岗位是学徒。国防部是最大的公共部门，如今已经连续提供15万个学徒岗位，与有关部门密切合作，开发学徒标准。政府进一步发挥在公共采购方面作为客户的影响力，要求凡是合同金额在1000万英镑以上的项目或合同持续12个月的都要表明承诺招收学徒。

四、英国现代学徒制对我国的启示

作为在基础教育、高等教育方面相对发达的国家，英国在职业教育上呈现出后发追赶优势。学徒制是一个最少被政治掣肘的领域，基本上获得了各个党派的一致支持，也成为促进社会流动、保持社会公平的工具。

英国推行学徒制有成功的经验，也有失败的教训。2010年联合政府执政后，大力推广学徒制，致使25岁以上学徒工比例增加，主要原因是学徒制还不规范，很多雇主单位是为了套现获取政府补助资金。部分学徒工时限仅仅6周的时间，难以真正让学徒工学到开创职业所需的技能。同时英国议会下院的报告也指出，学徒工在语文、数学上的基础知识掌握不到位。在学徒工制度执行上存在欺诈和不良行为，政府的意愿难以带来预期效果。针对这种现象，政府推出了多项整改措施，比如要求学徒工时限最低12個月，期间必须有20%的时间用于基础文化知识的学习。2013-2014学年，25岁以上学徒工数量大幅下降，主要是针对3级以上学徒工推出了贷款制度，要求学徒工自身承担一定的成本，最终因为带来的不利影响而被废除。

对学徒工不加年龄限制，符合条件的都可以申请学徒岗位，尤其是年龄较大的学徒工增加比例很大，这在很多国家来说都是非常少见的。从2009-2010学年到2013-2014学年，19岁以下学徒工只增加了3%，19～24岁学徒增加了40%，而25岁以上的增加了229%。英国现代学徒制与普通教育对接，与职业资格标准对接，打通了不同教育体系之间的界限，既重视了理论知识的学习，也强化了对实践技能的要求，更重要的是这种多渠道、多路径的发展模式在学生、雇主和政府之间构成了一种多赢的职业教育模式，值得借鉴和推广。

我国的职业教育发展与普通教育之间的藩篱还客观存在，重理论轻实践、重普通教育轻实践教育，一方面，造成我国广大的大学毕业生就业越来越困难；另一方面，社会用工荒、招工荒尤其是高技能人才短缺的情况还尤为突出。社会上还未能对职业教育给予足够重视，而英国自2008年每年一度举办的“学徒周”就一直在试图扭转这种社会意识的偏见，加上各种制度的完善，各个年龄段的人纷纷申请学徒岗位，说明了这一制度所取得的成功。

2014年，教育部下发《关于开展现代学徒制试点工作的意见》（教职成[2014]9号），我国的学徒制探索和贯彻也提上了重要日程。为此，我国需要借鉴英国的成功经验，充分考虑企业需求，在完善政策支持、提供资金支持、搭建服务平台、确保学徒质量、构建资格体系标准等方面不断发展完善。在具体执行过程中要充分考虑如下几种对接：专业设置与产业需求的对接；课程内容与职业标准的对接；教学过程与生产过程的对接；毕业证书与职业资格证书的对接；职业教育与终身教育的对接。

我国需要借鉴英国的经验，一是职业教育的标准和前瞻性问题。英国的学徒制度既是针对现代对高技能的需求，更重要的是针对未来的需求，不断提升高级学徒工的比例，致力于开发更多高级学徒的标准，在标准开发过程中，由政府牵头、社会参与，更主要是由企业来制定和实施标准。二是真正构建一种终身学习的氛围，当60岁以上的人还去参加学徒时，体现的是学徒的理念已经真正深入人心，因此，我国需要从观念上、制度上对终身学习加以引导和支持。三尽快推行职业教育与普通教育的对接，提升职业教育的影响力。