宪法视阈中住宅建设用地使用权自动续期的解释路径

洪丹娜

(华南理工大学 博士后流动站，广东广州 510006)

宪法视阈中住宅建设用地使用权自动续期的解释路径

洪丹娜

(华南理工大学 博士后流动站，广东广州 510006)

住宅建设用地使用权自动续期问题在自身规范缺失的情况下，以《物权法》第149条第1款的理解，可借助宪法规范而获得可能的解释路径。宪法视阈中住宅建设用地使用权自动续期的解释路径可以公民的财产权、住房权、平等权等宪法权利为切入点，寻求宪法权利的实现与既有土地制度框架体系的契合点。这就要求从理论上调适土地公有制与财产权之间的关系、国有土地有偿使用原则与公民有权以合适的价格获得住房之间的关系，并兼顾权利主体之间使用住宅用地的公平问题。

住宅建设用地使用权；自动续期；财产权；住房权；平等权

引 言

2016年4月，一则关于温州住宅用地到期需缴纳高额土地出让金的新闻引发了社会各界的热议。《物权法》第149条第1款的关于住宅建设用地使用权续期的空白立法的问题提前暴露出来了。针对住宅建设用地使用权“自动续期”的解释问题，众说纷纭，理论界、实务界均未达成共识。*孙宪忠教授(2016)认为“自动续期”的含义即无条件的续期，崔永亮(2007)、房绍坤(2007)认为，如若土地使用期满还需其他条件才能续期，那就不能称作为“自动续期”。申卫星教授(2016)则认为，若自动续期等于永久免费，使用权与所有权将无异。胡世锋(2015)明确指出，“自动续期”不等于“无偿续期”。张力，庞伟伟(2016)认为并不能从“自动”一词中解释出无偿的含义，自动续期并不意味着无偿续期。另有学者则认为应加以区别对待，程雪阳(2016)提议：“住宅建设用地使用权应自动免费续期一次，但免费续期只针对公民所持有的满足基本生活需求的土地使用权面积有效，超出基本生活需求的土地使用权部分，需要有偿续期。”刘太刚，龚志文(2016)认为从平衡各方利益、保障社会整体利益和长远利益的角度出发，应实行差别化续期制度。这些分歧集中体现在如下三个层面的问题：第一，“自动”是否意味着无偿续期？主张无偿续期的观点认为，利用文义解释的解释方法便可确定“自动”的文义乃为“自己主动”，即无需其他因素的介入即可完成一件事，据此，住宅建设用地使用权的续期不可能以缴费为条件。相反观点则认为，自动续期的理解不是简单套用文义解释的方法便能确定涵义，而应与城市土地国家所有的基本制度、国有土地有偿有限期使用原则结合起来理解，因此，自动续期并不当然意味着“无偿续期”。第二，如果将自动续期与是否有偿续期理解为两个层面的问题，那么，如何确定是否应有偿续期，是否应区分不同情况予以确定续期的费用，或者说应遵循什么原则来确定有偿续期的适用范围、有偿续期应缴纳的费用及方式。第三，自动续期的次数是否有限，续期的期限应为多长，尤其是实践中住宅建设用地使用权的期限长短并不一致，那么应如何确定续期的期限。

上述问题在《物权法》草案审议阶段便展现出来，关于是否有偿续期的问题几经易稿，*《物权法》草案第1次审议稿未明确规定该问题，第2审稿、3审稿则规定续期应当支付土地出让金，第4审稿、5审稿区分住宅用地和非住宅用地，规定住宅建设用地可以自动续期，并提出“建设用地使用权人应当支付土地使用费，续期的期限、土地使用费支付的标准和方法由国务院规定”，但到6审稿又删除了续期应当支付土地出让金或土地使用费的规定。参见全国人大常委会法制工作委员会民法室编：《物权法立法背景与观点全集》，法律出版社2007年版，第37-65页。但最终仍未达成共识，立法者认为住宅建设用地使用权的续期问题牵涉到广大百姓的基本利益，应谨慎决定，且住宅建设用地使用权期间届满的集中出现应是数十年后的事，于是便出现了现行《物权法》第149条第1款的折衷立法模式。立法者试图通过暂时回避的态度来缓解两难困境，认为交由未来立法者处理是一种更为明智的处理方式。这种貌似妥适的制度安排是立法者基于对未来社会情势的谨慎判断而采取保守的处理方式，但却将住宅建设用地使用权的续期置于模棱两可的地带，无法为住宅建设用地使用权提供稳定的保障机制，从而使现有产权人处于惴惴不安的境遇。法的形式合理性要求法具有可预测性，立法者应尽可能提供明确而清晰的规范指引，从而得以维持法律系统运行的稳定性。然而，《物权法》第149条第1款的模糊处理方式折射了立法者试图兼顾未来社会的变动而忽略当下土地问题的制度需求。立法活动当然需要兼顾未来社会情势的变动但却不能以不确定因素为考量点来构建规则体系，因为立法活动的着眼点仍应是当下的制度框架及社会情势。如果过分考量未来社会的不确定性而采取“立法不作为”的回避态度，将直接导致规范可预测性的缺失。实践中，各地提前到期的住宅建设用地使用权事件便打破了立法者的原有设想，使得立法者不得不提前应对这一突如其来的难题。

在自身规范缺失的条件下，《物权法》第149条第1款的诠释便需要寻求现有制度框架的支撑并力图得出尽可能明确的解释路径。作为事关公民财产权的基本法律，《物权法》所规定的基本民事制度乃属于立法保留的重要事项；而当某一规定因立法空白而导致理解出现歧义时，宪法规范可以提供高级法规范的指引。宪法规范的至上性构成宪法价值体系的基础，*参见韩大元：《论宪法规范的至上性》，载《法学评论》1999年第4期。宪法规范透过其价值指引为各层级法律规范还原社会共同体的普遍利益和价值共识。宪法规范提供了基于公民基本权利及由此衍生的基本原则的解释路径。具体到《物权法》第149条第1款的解释，至少可以从财产权、住房权及平等权等宪法权利的视角寻求可能的论证路径。

一、基于财产权视角的解释路径

住宅建设用地使用权的续期问题关乎公民财产权的保障。在实行“房地分离”的制度体系下，公民通过支付对价所取得的房屋所有权与一定期限的土地使用权之间的内在紧张关系的调适与住宅建设用地使用权的续期制度息息相关。房屋所有权与一定期限的土地使用权之间的冲突问题实际上反映的是公民财产权与公有制之间的关系。如果回归到宪法规范的本义理解，财产权所彰显的宪法权利属性要求明晰国家与公民之间的基本关系，进而厘清公有制与公民财产权之间的关系，从而寻求化解二者之间的现实冲突的可能路径。

(一)财产权的宪法权利属性

尽管我国宪法文本没有明确将财产权列为公民的基本权利，但这并不妨碍财产权成为宪法权利。首先，财产权的宪法权利属性源于其所蕴含的人格属性。在黑格尔的法哲学理论中，所有权被视为人格的体现，人通过对物的支配而展现人独特的人格与理性。黑格尔认为，“所有权所以合乎理性不在于满足需要，而在于扬弃人格的纯粹主观性。人唯有在所有权中才是作为理性而存在的。”*黑格尔：《法哲学原理》，范杨、张企泰译，商务印书馆1996年版，第50页。在黑格尔的时代，对财产权的理解主要还停留在传统的所有权层面，随着社会经济的发展，现代民法和宪法均已在所有权概念的基础上推演出更为广泛的财产权概念。*参见林来梵：《针对国家享有的财产权——从比较法角度的一个考察》，载《法商研究》2003年第1期。财产权从表面上看是人与物的关系，其实质却是人与人之间的关系，因为人对财产的支配必然是排他的，就此划清了人与人之间对物的使用的权利界限。这种权利边界所反映的是国家和他人对私人财产权的认可与尊重，个人才能获得对财产的实质支配。尊重个人的财产权，是尊重人格的体现。现代国家是对自由人的统治，而不是对奴隶的统治，因此，承认独立自主的人格是政治国家的基础，*国家在自身和隶属于它的人格人之间划定了界限，承认了一个无关国家的、也就是基本排除了国家统治的个人领域。参见[德]耶利内克：《主观公法权利体系》，曾韬、赵天书译，中国政法大学出版社2012年版，第77页。而承认了人格，就必然要承认财产权。因为财产权是“支撑人的个别性的必要条件”，*参见[日]阪本昌成：《宪法理论》，成文堂1995年版，第249页。转引自林来梵：《针对国家享有的财产权——从比较法角度的一个考察》，载《法商研究》2003年第1期。财产权与人格之间的联系源于财产对独立人格的形成具有不可或缺的作用。财产权是人格形成的主要契机和重要保障。*参见林来梵：《针对国家享有的财产权——从比较法角度的一个考察》，载《法商研究》2003年第1期。财产权为个体获得有尊严而体面的生活提供了重要的权利基础。从这个意义上而言，财产权成为宪法权利的历史过程，是独立人格和分立财产得以确立的过程，也是人从臣民变为公民的过程。*参见李累：《论宪法上的财产权——根据人在社会中的自治地位所作的解说》，载《法制与社会发展》2004年第4期。其次，财产权的宪法权利属性还体现在其对现代政治国家公权力的制约。财产权与人的尊严、幸福与价值息息相关，涉及对一个美好社会的政治构建。*参见[英]大卫·韦戈尔：《政治思想导读》，舒小昀等译，江苏人民出版社2005版。转引自黄毅、张峥：《论洛克思想中财产权与政治正当性之间的内在逻辑及影响》，载《湖北社会科学》2016年第4期。“财产权不仅是经济自由之源，它们也是政治自由之根”。*Friedman.M.“Preface: Economic Freedom behind the Scenes” In J.Gwartney and R.Lawson, Economic Freedom of the world 2002 Annual Report.Farser Institute:Vancouver,B.C.xvii.转引自刘坤、赵万一：《 财产权制度的存在基础》，载《现代法学》2004年第5期。财产权的宪法保护可促成“价值权威性分配”(authoritative allocation of values)合理结构的形成，而经济财富本身就可成为政治权力滥用的一种抑制力。*同③。基于财产权的宪法保障路径可促成社会财富的合理合法分配，并据此奠定社会力量的经济基础；而根植于公民生活世界的社会力量通过公共领域的中介沟通作用得以与国家发生有效的互动并可以用来监督公权力的运作过程。财产权的宪法保障反映了国家与社会、公民之间的关系，因此，财产权与政治正当性的证成之间存在密不可分的关系。“作为制度根源的财产权” 应理解为导向工具和象征意义的现实，构成了政治、社会和文化发展的动力之源。*参见甘超英：《作为制度根源的财产权——中德比较》，北京大学出版社2014年版，第4页。如果作为公民生活基础的财产权没能得到充分保障，难以想象其他公民基本权利能够得到尊重。再次，从世界各国的立宪过程来看，财产权的宪法权利属性早已确立。如法国1789年的《人权宣言》第17条就将财产权规定为“一项神圣不可侵犯的权利”，美国宪法第五修正案、第十四修正案规定，未经正当的法律程序，任何人的财产不受剥夺，不给予公平赔偿，私有财产不得充作公用。我国《宪法》第13条的规定昭示了国家对公民个人财产的尊重，为财产权提供了宪法渊源；此外，第33条规定了国家尊重和保障人权，而财产权是人权的应有之义，《世界人权宣言》第17条就将财产权规定为人权的内容之一。因此，尽管我国宪法文本未明确规定财产权，但仍可以通过宪法文本的体系解释使其宪法权利属性获得支持。作为宪法权利的财产权所展现的人格属性要求国家予以承认和保障，其核心要义在于防范和抵御公权力对公民财产权的侵犯。因此，宪法将其置于公民基本权利体系之中。

(二)财产权与公有制之间的现实冲突

具体到住宅建设用地使用权的续期问题，其中涉及到公民两项财产权：一是房屋所有权，二是一定期限的住宅建设用地使用权。在房地分离的制度体系下，作为公民财产权的房屋所有权与期间届满的住宅建设用地使用权便产生了冲突。简单地采用“房随地走”主义实质上未能圆满解决两种物权之间的期限冲突问题。如果一味简单地以土地使用权来吸纳房屋所有权，则颠覆了所有权概念在房屋所有权中的涵义；如果房屋所有权完全受制于土地使用权，那么实质上房屋所有权是不完整的；如果不能在两种期限冲突的物权之间提供可能的嫁接路径，那么，复杂地权*参见罗伯特C.埃里克森：《复杂地权的代价：以中国的两个制度为例》，载《清华法学》2012年第1期。下的房屋所有权的内容的理解则需要重新定义。基于此，便有观点将住宅建设用地使用权的续期问题与房屋的使用寿命联系起来，企图通过有限的房屋使用寿命这一现实限制来缓解两种物权之间的矛盾。根据《建筑结构可靠度设计统一标准》(GB 50068-2001)，普通房屋和构筑物的设计使用期限是50年，设计使用期限届满后是否能继续正常使用则需要检测房屋的状况；而现行法律所规定的住宅建设用地使用权的期限是70年，一般而言，住宅建设用地使用权的期限届满时，房屋已处于不能使用的状态。首先，从法理上而言，这实际上混淆了自然状态上的使用期限与法律意义上的期限，抹杀了所有权的法律属性。所有权是无期限的物权，只有当作为权利客体的物毁损灭失了，所有权因为失去承载的客体而归于消灭；除此之外，不管物处于何种残破的状态，所有权人仍具有权利。何况所有权人可以通过维护、修缮、加固房屋而使房屋处于可使用的状态。其次，实践当中，由于土地开发周期的存在，房屋建造完成之时的住宅建设用地使用权剩余期限实际并没有70年。很可能住宅建设用地使用权期限届满而房屋仍处于可使用的状态。因此，试图利用有限的房屋使用寿命来缓解两种物权之间的期限冲突有悖所有权的法律属性和现实合理性。

在现有的土地制度的框架体系下，如何调适房屋所有权与一定期限的住宅建设用地使用权之间的内在紧张关系则需要兼顾作为宪法权利的公民财产权与城市土地国家所有制之间的关系。《宪法》第10条确立了城市土地的国家所有制度，住宅建设用地当然也属于国家所有，但如果将国家所有与公民的住宅建设用地使用权简单对立起来则过于狭隘，因为这种理解完全将国家视为一个与公民平行的、现实的所有权主体，并不符合法理与现实。国家所有中的权利主体是全民，《物权法》第45条便将国家所有等同于全民所有，而全民只能理解为抽象的主体，而不可能化身为一个具体的民事权利主体对财产行使权利。据此，有学者便将城市土地国家所有诠释为主体虚位的名义所有权，从而将名义上的全民所有权与实际使用权相分离，进而维护公民使用土地的权利，限制政府以“国家所有”的名义剥夺公民的土地使用权。*参见张千帆：《城市土地“国家所有”的困惑与消解》，载《中国法学》2012年第3期。这种解释进路着眼于公民权利的保障，淡化了国家所有的主体色彩，与公有制的本义存在一定的冲突。因此，如果要在公民财产权和城市土地国家所有制之间寻求消解冲突的方法，便不能简单地将二者对立起来理解，而是要遵循现行宪法所确定的基本经济制度框架。

(三)财产权与公有制之间的关系重述及冲突化解路径

《宪法》第6条规定了我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。第7、8条对公有制经济形式作了进一步规定。紧接着所有制条款之后是所有权条款，第9条和第10条就自然资源和土地的所有权归属作了明确规定，因为自然资源和土地是重要的生产资料。马克思认为，所有权是所有制在法律上的表现形式。在我国宪法文本的安排中，1954年、1975年、1978年、1982年四部《宪法》均是将所有权条款置于所有制条款之后。*参见王锴：《中国宪法中财产权的理论基础》，载《当代法学》2005年第1期。所有制解决的是生产资料的归属问题，马克思认为，生产资料只有实现了公有，人的劳动才不会被私有化的生产资料所绑架而导致劳动的异化。正是吸收了马克思的理论，我国宪法将生产资料的公有制作为社会主义经济制度的基础予以确立。同时考虑到社会主义初级阶段的现实国情，实行混合所有制经济制度，但仍以生产资料的公有制为基础。土地是重要的生产资料，《宪法》第10条确立了城市土地国家所有制和农村土地集体所有制两种制度。值得注意的是，马克思区分了生产资料和生活资料，公有制针对的是生产资料，而生活资料是用来满足人们物质和文化生活需要的、被个人所消费的产品，因此不宜适用公有制。我国宪法文本也是坚持此种区分。然而，在现实生活中，生产资料与生活资料的区分并非截然分开的，在一定条件下还可能会转化，要结合具体的情况给予判断。比如土地，在商品房建造过程中，作为与劳动相结合的不可或缺的要素，是生产资料；而当房屋通过交易行为交付到具体的消费者去居住时，房屋及其依附的土地此时便构成生活资料，是为了满足人们的居住需要；如果占有房屋及其依附的土地并不是为了满足居住需要而是为了满足扩大生产的需要，则其可能构成生产资料。因此，在阐释住宅建设用地使用权自动续期制度时，需要明晰我国宪法文本所确立的城市土地国家所有制的理论依据是在于保护生产资料的公有制。还原《宪法》第10条的立法本义的关键在于厘清国家所有制中国家的角色定位及其与公民之间的关系。简单地强调国家所有容易导致将国家定位为地主，而人民为了满足居住需要只能从国家手中购买一定期限的住宅建设用地使用权，如果期间届满则需重新购买。这种理解显然曲解了国家与公民之间的基本关系。城市土地是全民所有的，而国家对土地的所有权是来源于公民的授权。生产资料与生活资料的划分在国家与公民之间划清了界限，这就要求国家应当保障和尊重公民对生活资料的占有和支配。从社会契约论的角度理解，公民的生活资料属于保留的领域，而生产资料的公有制则可以理解为公民让渡出来的财产交由国家统一管理支配并因此享受相应的福利。《物权法》第149条第1款专门对住宅建设用地使用权规定了自动续期制度，自动续期是相对于非住宅建设用地的申请续期制度而言的。这便体现了法律在对待作为生活资料的土地与作为生产资料的土地时采取了不同的价值理念。可以说，自动续期制度的设置乃是宪法规范价值渗透于民法的体现。因此，在对“自动续期”进行解释时，不宜将《宪法》第10条的规定作僵化理解，当然也不能将国家所有完全悬空。从宪法条文的规范本义及物权法的立法意旨来看，住宅建设用地使用权的自动续期意在强调国家对公民财产权的尊重与保障。自动续期旨在规范续期的程序要件，这意味着，住宅建设用地使用权期间届满时，默认为权利人继续使用，无需任何程序即可续期，即无需向任何部门申请，也无需经过任何部门批准。但是如果住宅建设用地使用权期间届满的，使用权人不想继续使用该土地的，或者使用权人死亡且没有合法的财产继受人，那国家应依一定的程序回收土地使用权。

不过，值得注意的是，自动续期规范的乃是续期的程序要件，并不关涉是否有偿续期的问题。自动续期与有偿续期应视为两个层面的问题。既然是两个层面的问题，是否有偿并不影响自动续期。换言之，即便是有偿续期，也不能将支付费用作为续期的必要条件。如果使用权人在使用权期间届满时没有缴纳相应费用，仍然可以居住，国家不能以拖欠相关费用为由强行收回土地使用权，只不过转让、抵押等权利的行使会受到限制，补缴相应的费用即可拥有完整的权利。

二、基于住房权视角的解释路径

住宅建设用地使用权的续期还牵涉到公民的住房权问题。在土地所有权和使用权相分离的情况下，住房权的保障必然需要考虑土地使用权的期限和价格问题。《物权法》通过自动续期制度在一定程度上缓解了使用权人对住宅建设用地使用权期限的焦虑感，但并没有明确规定续期费用的计算标准等问题。本质上而言，这反映的是国有土地有偿使用原则与公民有权以合适的价格获得住房之间的关系问题。前者是构成土地制度基础的原则，后者则关系到公民的基本权利，二者的关系如何协调，则集中体现在如何对住宅建设用地使用权的续期费用的设置上。

(一)住房权的宪法权利意涵

住房权是一项国际上广泛认可的人权，*《世界人权宣言》第25条、《经济、社会、文化权利国际公约》第11条均将住房权作为人权予以规定。是指公民有权利获得成本适度、设施良好、安全健康的宜居住所，也称为适足住房权(the right to adequate housing)，构成适当生活水准权的重要内容。从住房权的内容来看，其不仅仅包括人对住房的物质需求，更反映了人对住房的价值追求；住房不仅仅提供了栖身之所，还满足了人对安全、有尊严生活的精神需求。正因为如此，适足住房权尽管在各国有不同的保障标准，但也形成了普遍的共识，这就是住房权意味着有权居住在安全、安宁和有尊严的地方。*Corinne A. Carey: “No second chance: people with criminal records denied access to public housing”, Toledo Law Review, 2005,36(3),P545.转引自朱福惠、李燕：《论公民住房权的宪法保障》，载《暨南学报(哲学社会科学版)》2009年第2期。从住房权的定义来看，包括两层涵义，第一层涵义表明公民为满足居住的需要而寻求获得住房并为此负担相应的对价，指向的责任主体是个人，但国家应确保住房的可获得性，且住房价格应处于公民可负担的范围之内。如《澳大利亚维多利亚州住宅法》第6条第1款第1项就规定该法旨在“确保维多利亚州每一位公民能以自己承担得起的价格获得适足的住房。”*The objects of this Act are to ensure that every person in Victoria has adequate and appropriate housing at a price within his or her means by encouraging……See Section 6(1)(a) of “Housing Act 1983” of Victoria.第二层涵义则是国家对自身无法获得住房的公民负有给付义务。在实践中，第一层涵义往往是不言而喻的，个体基于生活与安全的需要自会寻找栖身之所，无需法律多此一举加以规定。因此，在讨论住房权的时候往往着眼于其第二层涵义，并据此将住房权归为积极人权的范畴。这就隐含了一个重要的前提，即国家的住房市场和相应的制度体系可以保障大多数人凭借自身的努力而获得住房，而住房的可获得性与住房价格的可负担性(可承受性)息息相关。联合国1991年通过了《经济、社会、文化权利国际公约》第4号一般性意见，该意见主要针对适足住房权的问题予以阐释，其中便强调了住房费用应遵循力所能及的原则。作为公民的基本权利，不少国家纷纷在宪法中载明住房权并出台了相关的法律，南非便是住房权宪法保障的典型例子。据统计，截至 2005 年底，有 76个国家在其宪法中表达了住房权的内容； 有33个国家制定了有关贫困群体取得可负担得起的住房的法律或法案。*United Nation Housing Rights Programme，Report No.3，2nd Edition，2005．转引自韩敬：《基于社会权视角反思我国住房权保障》，载《求索》2010年第12期。

虽然我国宪法没有明确规定住房权及国家保障义务，但住房权的宪法权利属性在宪法文本中仍有体现。首先，《宪法》第39条从消极的方面规定了住宅不受侵犯的权利，着重强调住房权对公权力的抵御作用。其次，从住房权的积极方面来看，《宪法》第14条、第45条虽然没有直接规定住房权，但可以延伸解释出社会保障制度应包含对住房的保障。再次，《宪法》第33条第3款“国家尊重与保障人权”的规定在一定程度上也为住房权的宪法权利依据提供了强大的解释张力。人权不仅仅是作为宪法权利获得国家的确认与保障，还应当作为基本原则贯穿于关涉公民宪法权利的法律制度中，在具体的立法、法律解释中应该得到运用。住房权的宪法规范为“居者有其屋”的道德诉求奠定了重要的基础，并可为具体的法律规范提供价值指引，进而完善住房保障制度。如我国《城市房地产管理法》第4条便规定：“国家根据社会、经济发展水平，扶持发展居民住宅建设，逐步改善居民的居住条件”。尽管条文表述较为原则性，但至少明确了国家对于公民实现住房权负有一定的保障义务。

在我国，土地所有权和使用权的分离在法律上构造了房屋所有权与住宅建设用地使用权的分离，但事实上房屋必须附属于土地才能获得使用价值，因此，住房的可获得性并不仅仅由市场决定，还需要考虑国家的土地制度。这就把住房权的保障与住宅建设用地使用权联系起来。某种程度上而言，住宅建设用地使用权的续期费用问题是住房权保障与特殊的土地制度结合的产物，是住房权在中国语境下遭遇的特殊问题。如果住宅建设用地使用权期间届满了，需要缴纳高额的费用，则有悖住房权的本义。住房权的宪法权利属性要求住房价格应处于居民的可承受范围内，而住房价格可承受性还需要兼顾房屋所依附土地的使用权价格。因此，住宅建设用地使用权的续期费用问题并不是通过住房权的宪法权利属性的推演便可得以解决，而需要将住房权的保障置于现行土地制度的框架下加以考虑。

(二)国有土地有偿使用原则与住房权保障之间的关系调适

自20世纪90年代我国实行住房商品化改革之后，城镇居民获得住房由国家统筹安排转向由市场决定住房的配置格局。尽管法律上将房地产权分离，但现实当中房屋只有附属于土地之上才能获得完整的权利。实践中房屋交易的价格当中一大部分便是土地使用权的出让金。这是因为城市土地属于国家所有，如果允许无偿使用国有土地则将土地公有制悬空，有悖宪法意旨。因此，《土地管理法》第2条和《城市房地产管理法》第3条均明确规定了国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度；但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。住宅建设用地使用权并不属于法律规定的划拨范围，因此必须有偿、有限期使用。因此，在既有的土地制度框架体系下，国有土地的有偿、有限期使用原则如何与公民的住房权保障相协调便成为亟待解决的研究课题。

首先，国有土地有偿、有限期使用原则是建立在土地公有制的基础上的，而宪法规范中的土地公有制意在保护生产资料的公有制。因此，在坚持国有土地有偿使用原则的基础上，应区别对待作为生活资料的住宅建设用地使用权和作为生产资料的土地使用权；为满足生活所需的住宅建设用地使用权的续期费用应显著低于非生活必需的土地使用权的续期费用。当房屋及其所依附土地通过交易环节交付至消费者使用时，土地已转化为不可或缺的生活资料，是住房权实现的必要物质条件。既然住宅建设用地使用权构成了住房权实现的基础，那么其续期费用必须在居民的可承受范围内。在温州住宅用地续期事件中，续期费用约占房价的三分之一，被认为是超出购房者的承受范围而备受非议。这是因为温州国土部门并没有区别对待不同用途的土地，而课以高额的土地出让金。

其次，住宅建设用地使用权的续期费用计算标准应合理，不宜以续期时的土地出让金为标准来计算。商品房在建造之时，开发商已为作为生产资料的土地缴纳了出让金，并最终转嫁给消费者。在购房者已承担了一定期限的住宅建设用地使用权出让金的情况下，当住宅建设用地使用权期间届满时，如果继续使用土地出让金为基准来计算续期费用则混淆了作为生产资料和作为生活资料的土地的不同用途。为满足生活居住需求的房屋所依附的土地构成住房权实现的基础，其续期费用不应以续期时的土地出让金为基准。

再次，根据住房费用力所能及的原则，住宅建设用地使用权的续期应假定为权利人是为了满足继续居住之生活需要，因此，续期费用的计算标准应结合人均居住面积加以考虑。在一定居住面积内的住宅建设用地使用权的续期费用实行低价续期，续期费用的基准确定应结合所在城市的经济发展水平、所在城市提供公共服务的品质加以考虑。因为住房的不同区位决定了居住人所能享受的公共服务的差异性，据此来设定居住者所承担的经济义务具有一定的合理性。对于超出生活必需的居住面积则可通过征收不动产税等其他手段予以调节。

最后，出于保障公民住房权的考虑，对于因经济困难而无力承担维持生活必需的住房的续期费用的权利人，应给予减免续期费用、延长缴费期限、实行分期缴费等优待措施。总而言之，不能因为公民无法负担续期费用而不予续期。住宅建设用地使用权的自动续期不附加任何条件，续期费用的缴纳不应作为续期的必要条件。

三、基于平等权的解释路径

温州住宅用地续期事件引发关注的一个重要原因在于温州部分住宅建设用地使用权的期限只有20年，而现实当中大多数住宅建设用地使用权的期限均为70年。由于不同期限的住宅建设用地使用权的土地出让金存在差异，因此便引发了不同期限的住宅建设用地使用权在续期上是否应采取区别对待以及如何区别对待的问题。

(一)住宅建设用地使用权期限不一致衍生的公平问题

《城市房地产管理法》第3条规定了除划拨土地外，国有土地依法实行有限期使用的制度，而对于土地出让年限的确定，该法第12条规定由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。同时，《城市房地产管理法》第14条授权国务院对土地使用权出让的最高年限作出规定。国务院所制定的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条对土地使用权出让的最高年限作了规定，居住用地为70年，但却未对最低年限作出规定。这就导致了实践中住宅建设用地使用权的期限长短并不一致，大多数住宅建设用地使用权是按最高年限予以出让的，但也有部分地方为加快城市建设，出让土地的期限远低于70年，如青岛、温州、深圳等地的部分区域的住宅建设用地使用权期限只有20年、30年。住宅建设用地使用权期限不一致主要发生在《物权法》颁布实施之前。因为根据《土地管理法》和《城市房地产管理法》的相关规定，国有土地的续期并没有区分住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权，一律采取依申请续期的方式，而且需要重新签订土地使用权出让合同并支付土地使用权出让金。既然法律上提供了出让不同期限的国有土地使用权的选择，那么地方政府便会结合实际确定不同地块的出让期限；对于土地使用权人而言，不同期限的土地使用权是市场机制下理性选择的结果。而当2007年《物权法》出台后，住宅建设用地使用权实行自动续期制度，但并未对出让期限不一致的情况予以考虑，使得实践中对住宅建设用地使用权出让期限不一致的续期无所适从，面临窘境。如果一律采取免费续期或者仅收取象征性续期费用的方式，那么将有悖平等权的基本要求，因为同样是为了满足居住需要，有的人支付70年期限的土地出让金，有的人却只需支付20年期限的土地出让金。因此，为避免不同期限的住宅建设用地使用权在续期费用的设置存在显著的不公平，有必要回归到平等权的内涵予以阐释。

(二)住宅建设用地使用权期限不一致的利益衡平

平等的思想源远流长，如今已成为普遍接受的现代法治理念。平等权作为宪法权利的基石为其他公民权利的保障提供重要的解释通道。平等权的内涵阐释尽管丰富多彩，但其核心定义仍在于人要求被公平对待的权利，简而言之，就是同等情况同等对待，不同情况区别对待。平等权侧重于从权利主体的角度阐释公平的要义，反对对权利主体的歧视，其核心要点在于判别是否存在构成差别对待的理由。不平等对待行为必然根据特征的差异进行划分，而认定两个主体本质上是相同还是不同需要首先找出不平等对待行为的着眼点，即分析是以哪一特征为标准进行的划分，并进一步分析这一着眼点与不平等对待行为之间是否存在实质性关联。*参见陈征：《我国宪法中的平等权》，载《中共中央党校学报》2010年第5期。当没有一个要求在法律上区别对待的充足理由时，就产生了一个要求在法律上相同对待的权利。当存在一个允许在法律上区别对待的充足理由时，相同对待的权利要求就受到了限制。*参见王蕾：《住房权实现中国家平等对待义务的客观性——兼论经济适用房和廉租房政策的合理性》，载《求是学刊》2010年第2期。某种程度上而言，合理的不平等对待行为与平等相关但又超出了平等权的范畴，是公平原则的适用。这就关乎具体规则的设置是否公正，对不同情况所适用的不同规则是否合理。尽管理论上对平等权的探讨十分丰富，但平等权在具体情形中的适用却往往遭遇现实的诘难。这源于现实当中的利益多元难以衡平，实践中构成差别对待的因素纷繁复杂，并不如理论分析的清晰。一个理由是否足以构成差别对待以及如何实行差别对待在现实论证中往往可能存在模棱两可的地带。这就需要通过运用价值填充和类型化的方法*所谓价值填充，是指依据立法目的，运用社会公认的或可以探知的客观伦理价值、公平正义观念等对法律所留下的欷歔空间进行填补充实，以增进法律规定的确定性。价值填充往往与类型化方法交织在一起，即通过类型化的思考进行价值填充。类型化思考是对事物外延的描述而不是对其内涵的定义，这种思考方式首先从具体事物中区分出一般的特征、关系及比例等要素，然后根据这些标准进行分类产生形象化的类型，从而在特定领域实现法律规定的具体化。参见余军：《“公共利益”的论证方法探析》，载《当代法学》2012年第4期。还原不同主张背后所蕴含的价值，可采取比例原则等方法审视不同利益并进行衡平，最终得出相对确定的论证结论。具体到住宅建设用地使用权期限不一致的续期问题，如何识别区别对待的要素、衡量构成区别对待的理由以及如何区别对待便需要借助法律方法加以充分论证。

首先，住宅建设用地使用权期限不一致是否构成续期制度尤其是续期费用差别对待的理由需要还原不同主张背后所蕴含的价值。第一，住宅建设用地使用权出让期限不一致是由土地管理制度所确认的，使用权人无权参与土地出让年限的确定，只能被动接受地方政府确定的并经批准实施的土地出让年限。土地使用权人基于对法律制度的合理预期和信赖，接受并选择了出让年限远低于法定最高年限的住宅建设用地使用权。如果因此在自动续期时承担远大于法定最高年限的住宅建设用地使用权的代价，则有损法律的权威性和行政行为的公信力，难以体现公平。第二，住宅建设用地使用权出让期限不一致直接导致土地出让金的价格差异，关乎不同权利主体的经济利益。如果出让期限远低于法定最高年限的住宅建设用地使用权与法定最高年限的住宅建设用地使用权的续期费用不加区别对待，则也有损公平。因此，住宅建设用地使用权期限不一致的续期制度区别对待需要在信赖利益的保护和经济利益的保护之间进一步衡量。

其次，审视两种利益之间的冲突并进行衡平。第一，运用比例原则分析，即从适当性、必要性、均衡性原则进行考量，可以发现单独保护任一利益都是不可取的，有损公平。因为两种利益之间并不是完全冲突和相悖的，而是可以在一定范围内共存的，因此这就需要衡量不同利益之间的分量。分量大小的确定并无法完全量化，但却可以通过大致的判断来得出相对确定的结论。第二，考量引起差别对待的事实与所保护利益之间的关系强弱来确定各自的分量大小。经济利益上的公平问题是直接与住宅建设用地使用权期限不一致相关的，关乎土地出让人的切身利益，而对法律制度的信赖利益与住宅建设用地使用权期限不一致之间的关系则是间接的，也就是说引起差别对待的事实与背后的利益存在因果关系的强弱。但这种强弱的论证并不是力图论证两者非此即彼的关系，而是指出二者的不同分量进而在利益衡平时给予不同分量的考虑。

再次，出于对两种利益的衡平，在住宅建设用地使用权期限不一致的续期制度上应采取一定程度的区别对待，着重保护经济利益的平等，兼以考虑信赖利益的保护。因此，对于出让期限低于法定最高年限的住宅建设用地使用权的续期，应首先续期到法定最高年限并缴纳相应的土地出让金，使其符合“相同情况同等对待”的规则，实现经济利益的公平保护。与此同时，出于对法律制度信赖利益的保护，法律变动所引起的不利后果不应完全由个人承担，续期费用的缴纳上应给予一定的倾斜。对于出让期限低于法定最高年限的住宅建设用地使用权的续期的土地出让金的确定，应以出让时的土地出让金为标准，而不应以续期时的土地出让金为标准。*杨立新教授认为，住宅建设用地使用权的期间不足70年的，应当自动续期至70年，权利人对取得该权利时与70年期间所差的出让金差额应当予以补交，政府不得在此外再收取其他费用。参见杨立新：《住宅建设用地使用权期满自动续期的核心价值》，载《山东大学学报(哲学社会科学版)》2016年第4期。在计算方法上，不应采取简单的年限倍数来确定出让金的倍数，而应以出让时的法定最高年限的土地出让金减去出让时实际支付的土地出让金来计算。除此之外，对于土地出让金差额的利息也应考虑在内，而续期费用的缴纳还应采取相应的优待措施，如延期缴纳、分期缴纳、适当减免等。

结 语

在《物权法》自身规范缺失且无法结合其他法律得出相对确定的解释的情况下，宪法权利的解释视角从高层级规范为住宅建设用地使用权的自动续期制度提供了价值指引。宪法规范的解释路径可以揭示实践当中住宅建设用地使用权自动续期所遭遇的解释困境背后所蕴含的宪法问题，即反映了土地公有制与公民财产权之间的关系、国有土地有偿使用原则和公民有权以合适的价格获得住房之间的关系以及不同权利主体使用住宅用地的公平问题。而这三个问题本质上都反映了国家与公民之间的基本关系，其中蕴含着公民要求国家尊重和保障公民财产权、住房权并提供公平的土地制度的价值诉求。借助宪法文本分析，可以发现住宅建设用地使用权自动续期制度与既有土地制度之间的冲突并不是宪法本义；恰恰相反，宪法文本提供了价值指引的规范调和。基于财产权视角的解释路径，还原了自动续期制度的宪法规范意旨，国家尊重和保障公民的财产权。国家所有强调的是生产资料的公有制，而这并不妨碍公民对生活资料的占有和支配，这是妥适处理土地公有制与公民财产权之间关系问题的理论基础。因此，对于作为生活资料的住宅建设用地使用权而言，自动续期制度应是不附加任何条件即可获得住宅建设用地使用权的续期。基于住房权视角的解释路径，旨在国有土地有偿使用原则和公民有权以合适的价格获得住房之间寻求调适的可能路径，住宅建设用地使用权构成了住房权实现的基础，其续期费用必须在居民的可承受范围内，且计算基准应合理。基于平等权视角的解释路径，为不同期限的住宅建设用地使用权的续期提供了可能的解决路径，通过第一次续期将不同期限的住宅建设用地使用权的期限统一为法定最高年限，使此后的续期能够实现无差别对待。

[责任编辑：吴 岩]

Subject:On the Interpretation of Automatic Renewal of the Right to Use Land for Construction for Dwelling Houses from the Constitutional Perspective

Author & unit:HONG Danna

( Law School，South China University of Technology，Guangzhou Guangdong 510006，China)

On the condition of rule lacking of automatic renewal of the right to use land for construction for dwelling houses, the constitutional norms can help interpreting the provision on the basis of the paragraph 1 of article 149 in the property law. From the constitutional perspective, to interpret automatic renewal of the right to use land for construction for dwelling houses concerns the right to property, the right to adequate housing and the right to equality. The key is to find the point which can be used to well connect the constitutional rights and the land law framework. Therefore, it’s important to re-understand the relationships between the public ownership and the right to property, the principle of paid utilization of state-owned land and the right to adequate housing that requires the price of housing should be appropriate. Besides, it should be fair enough to all of subject who use the residential land.

the right to use land for construction for dwelling houses; automatic renewal; the right to property; the right to adequate housing; the right to equality

2017-04-28

本文系中国法学会2016年度部级课题“宪法视角下住宅建设用地使用权自动续期制度的规范构建”(CLS2016D27)与广东省哲学社会科学“十二五”规划2015年度学科共建项目“公民检举权的制度保障研究”(GD15XFX10)的部分成果。

洪丹娜(1987-)，女，广东汕头人，法学博士，华南理工大学博士后流动站研究人员，研究方向：宪法与行政法。

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1009-8003(2017)04-0132-09