我国非税收入法律规制与国家财权治理的现代化

贾小雷

(北京行政学院 法学教研部，北京 100044)

我国非税收入法律规制与国家财权治理的现代化

贾小雷

(北京行政学院 法学教研部，北京 100044)

非税收入是公共收入的重要组成部分，它是在满足不同社会主体公共需求的基础上筹集公共资金的收入分配方式。作为一种特殊的金钱负担,非税收入应当根据其特征采取不同的法律规制方式。总体而言，非税收入的规制应体现法治原则，一方面要在满足社会主体公共需求的基础上保护其合法财产权,另一方面要约束公共部门的公共收入权力和公共服务的责任，进而为国家财权统一和国家治理能力现代化提供坚实的法治基础。

公共收入；非税收入；费改税；国家治理

一、当前非税收入高企的观察

公共收入，又称财政收入，是指公共部门为履行公共职能而筹集的一切资金的总和。公共收入的组成具体可分为税收收入和非税收入。在实行市场经济制度的国家，税收收入一般在国家公共收入中占据主要部分，非税收入处于补充性地位，*在市场经济国家，公民和社会主体私有财产占据社会财富的主导部分，政府公共收入主要来自以税收收入为代表的对于私经济主体的财产的征收行为。根据国际货币基金组织2009年的统计数据显示，发达国家如美国、加拿大、澳大利亚、日本等发达国家非税收入占政府财政收入的比重明显低于发展中国家，一般都在10%以下，而发展中国家如巴西、印度、俄罗斯和中国通常都在15%以上。参见朱尔茜：《政府非税收入管理的国际比较与借鉴》，载《求索》2013年第4期。非税收入的侧重点因国情不同而有明显差异。从属性上划分，非税收入一般包括资产资源性收入、补偿性收费非税收入、成本补偿性非税收入、行政司法管理性非税收入和其他非税收入等。例如美国政府非税收入以资产资源性非税收入为主，其余规费、罚没、赠予、许可等非税收入占较小比重，而新加坡等国家的罚没收入占政府收入比重较高。但仍是国家参与国民收入初次分配和再分配的重要手段。

表1 2012——2015年我国公共收入构成简表(亿元)*数据来源于财政部网站，经作者整理。

在我国，非税收入对政府公共收入的意义远不是一个补充性的问题。由表1可见，从2012年到2015年，国家公共财政收入年增长率由12%降至8%左右，其中税收收入年增长率降至不足5%，而同期非税收入则稳定在财政总收入的45%～55%的区间，*参见《2012—2015年全国财政收支情况》，财政部网站， http://gks.mof.gov.cnl。当然这还不是非税收入的全部。*此处仅以2013年为例，根据报道，2013年我国国有企业累计实现的利润总额为24050.5亿元，然而国企利润总额的概念是以企业财务数据口径的数据统计，同列入财政预算收入口径中的国有资本经营预算的数据不是同一概念，因此两者不应混同。按照目前国有资本经营预算的要求，国有资本经营收益只有很少一部分纳入国有资本经营收入预算管理。比如，根据财政部公布的数字，已纳入中央国有资本经营预算编制范围的中央企业2012年实现利润总额15134.3亿元，实现净利润11093.5亿元，而2012年纳入中央国有资本经营收入预算的仅有875.07亿元，这意味着约有1万亿元的国有资本经营利润还没有体现在当年国家公共预算收入中，但其本质上也属于国有资本经营过程中形成的非税公共收入，只是政府作为国有资本所有者代表没有行使收益权权能，这部分收入表现为沉淀在具体国有资本或资产经营单位中。参见财政部网站，http://yss.mof.gov.cn/2013zyczys/201303/t20130322_784806.html 。自2012年财政收入实现全口径预算管理以来,非税收入在公共收入中占比之大和增速之高的现象逐步浮出水面，这的确也引发社会的广泛关注。许多质疑将其直接指向了政府的乱收费,这也是本文首先要分析的问题。

如前所述,近年来非税收入的增长远远高于一般预算收入的增长,是否可以此得出结论,即非税收入增长的原因是政府乱收费的结果。仅以2015年为例，2015年全国公共预算收入比上年增长8.4%，其中非税收入增长28.8%，超出税收增长率24个百分点。但仔细分析，还不能得出当前政府非税收入增长是由于政府乱收费的结果。有观点认为,仅2015年，中央政府地方政府层级共取消、停征、减免了451项行政事业性收费，降低了94项行政事业性收费标准。同时，中央政务信息公开的规范要求也极大地压低了政府收费增长的制度空间。2015年政府非税收增长率较高的原因主要有两点：第一， 2015年为落实《预算法》中政府性基金预算要与一般公共预算相衔接的要求，有地方教育附加、文化建设事业费、残疾人就业保障金、水利建设基金等11项政府性基金转到一般公共预算，其中部分基金收入额数百、上千亿。如果剔除这一因素，非税收入同口径增长率仅为10.6%。第二，非税公共收入相关决定因素的规模扩张和结构变动直接导致非税收入增长。如排污费收入是与排污量挂钩的，2015年尽管单位GDP排污量减少，但近5万亿的GDP增量还是使排污量增加了；再如罚没收入中的交通罚款是与机动车保有量挂钩的，我国机动车保有量从过去的几千万台增长到上亿台，而违章行为数量也呈正比关系；又如国有资源(资产)有偿使用收入已达4000亿左右。其主要成因就是每年数万亿的GDP增量是以资源的有偿使用规模快速扩张为支撑的。*参见白景明：《全面认识政府非税收入增长》，央广网，2016年3月7日，http://news.cnr.cn。因而从上述两点看，一般公共预算中的非税收入增长有一定的客观基础，不能简单归因于乱收费行为,但这还不能充分解释非税收入近年来高速增长中存在的一些不合理的现象。本文认为，针对社会各界对于非税收入高速增长现象的关注，需要从量的角度分析其合理性,然而更为重要的是，要从本质上搞清楚非税收入征收中的公权力是否得到了有效的控制。

二、非税收入治理规制一般架构的搭建

非税收入征收权力与征收行为得到有效控制的前提是相关制度体系的健全。中国正处于社会主义市场经济体制发展和完善的初级阶段，行政职能、市场职能与社会职能的边界总体上还不够清晰；反映为包括公共产品与服务、公共资源的配置应当通过政府的哪些公共部门、以及以何种方式提供还不稳定。因此导致了一些可以市场化方式提供的公共职能都还保留在政府手中，这集中体现为以行政主体为代表的、在非税收入征收中自我赋权现象，即社会关注的“乱收费”问题。由此，必须着手为限制非税收入征收中的公权力搭建一般性的约束框架。

从实践层面看，非税收入的征收在国外是普遍存在的。例如，芬兰宪法明确要求所有的使用费应当经过法律授权。1992年芬兰议会实施了《政府服务收费法案》。这项法律规定了适宜于收费的政府服务种类和收费的基本计算办法。在这项法案的框架内，政府可以自主决定具体收费措施。每个部门拟定其服务中的哪些具体项目实行收费并且制定相应规则依法收费。在加拿大，依据法律收费实行分级管理。加拿大三级政府各自依据有关法令分别管理本级收费，并由议会批准。联邦政府收费法律依据包括《宪法》《财政管理法》和其他法律三类。省级政府根据联邦和省级法规的规定收费，市级政府收费必须由省级法令授权。新西兰中央政府收费项目要报国会批准后以法律形式颁布实施；地方政府的收费在《地方政府法》授权的范围内，由地方政府根据需要设立。挪威规定，中央政府收费应向财政与关税部提出申请，由财政与关税部根据国会及法律规定审批。芬兰中央政府收费法律构建包括三个层级：宪法、国会制定的法律以及部门颁布的规章。芬兰宪法规定，国家政府机关收费行为以及收费数额应当依据法律规定进行管理，未经法律许可，国家政府机关无权收费。芬兰国会颁布《收费法》对政府机构收费行为作了具体规定。*参见赵全厚：《论公共收费》，经济科学出版社2007年版，第185—192页。因而，通过法律授权方式为非税收入建立起一般性的框架，而不是试图为每一项非税收入设定具体的法律制度，也不乏是为非税收入可能因政策适应性而频繁调整而建立基础合法性的一种解决方案。对此，国外的做法值得借鉴。

但首先还应当明确，非税收入的限权与去行政化不等于完全意义上的治理法治化，而只是提供一个权力的运行的一般架构，其权力配置的合理性等具体问题还值得进一步讨论。就非税收入征收及相关权力规制的一般架构而言，在国内、国外都是普遍存在的，但法治国家一般是用法律授权的方式建构其治理体系，这样非税收入尽管仍是由各种行政主体或有权组织加以设定并进行征收，但其征收设定权是有法律依据并符合法治要求的，而中国目前的问题首先是缺乏这样一个基础框架，具体到公共收入问题上即表现为税收法定和非税收入管理的法律规制。如上所言,当前我国非税收入的基本法律规制架构还不存在，而根据法治的原则要求，凡是涉及政府权力范围内的收费均应通过法律给予清晰的界定。同时，根据《立法法》第9条精神之理解，除税收以外,在公权力对公民财产的征收等行为过程中，中央和国务院文件同样不应成为包括政府性基金在内的各项非税收入征收的依据。而现实中，作为我国非税收入征收基础性的依据主要是国务院、财政部和省一级地方政府及其财政部门制定的《政府性基金管理暂行办法》《政府非税收入管理办法》《行政事业性收费标准管理暂行办法》《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》等，这些均是以部门性质规章或规范性文件为主的体系，其法律效力的位阶与之所规制的法律关系内容并不匹配。由于规制非税收入行为的上位法缺失，导致我国非税收入法律授权的框架也无从搭建，因而呈现了以各级政府及相关部门通过自我赋权方式建立的非税收入征收管理体系。因而，法律规制的确立与行政化的去除的确是目前我国有非税收入法治化推进方面的一个主要问题。然而，还应注意到，目前国内一些主导性的观点认为应当用“清费立税”的方式解决 “乱收费”问题，但把所有的费都变成税显然是不客观的，政府有些收入按性质就只应以税以外的形式存在。例如，“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展”，这是我国基本经济制度的内涵。从经济学的维度来观察，在这种社会财产权利结构中，大量生产要素是公共的，公共财产的要素收入理应为税收以外的公共性收入所体现，具体如土地、矿产资源、其它自然资源、国有资本经营性收入等等其无疑构成了我国非税收入中的重要部分。但这同一般市场经济国家所体现的财政总体上以税收为主的情况并不矛盾。因而，不能以市场经济国家即“税收国家”作为假设，进而否定我国社会主义市场经济制度中带有公有性质的要素收入的广泛存在。现实中，这类收入在我国是以国有资本经营预算和政府性基金预算制度的方式，使其与国家公共预算收入建立了联系通道。再如，我国非税收入中的大部分政府性基金收入和行政事业性收费，在客观上是对应于公民等社会主体获取特定公共产品公共服务需求的资金支持，其资金用途也主要是面向特定公共服务领域；同时，相关公共产品或公共服务的消费主体在收益的内部化上并不会出现单纯的外溢现象，例如以个人办理婚姻登记或取得特定资格认证等行为来看，因而由其承担部分成本也是合理的。如果按照一些观点所言，政府为公众提供的所有公共服务都应当是免费的，那么势必大幅度提高一般预算收入中的税收收入以支应其成本，但这对那些不消费类似特定公共产品或公共服务的纳税人难道就公平吗？

由此本文认为，针对以行政事业性收费、政府性基金和公共财产要素收入等为主体形式存在的非税收入，首先要搞清其内在的逻辑关系，而后再确定其是否应当清理还是保留；如果需要清理，在清理的环节上选择通过一些技术层面的手段将其置换成税收法律关系抑或是需要新的制度构建？同时，如果一些非税收入还不能立刻清理，是否可以予以过渡性的规范,进而减少社会的诟病。我们本质的关切仍在于对于政府征收权力形成制度性约束，而这才是一切政府权力行为中理应具备的要素。综上，不论做何种选择，都应当从国家治理体系现代化的高度，以理性的视角对待非税收入，逐步将其导入法治化的轨道，不排除形成同税收法律体系相辅相成的、多层次的公共收入治理新格局。

三、我国非税收入法律关系的建构：共性与个性

非税收入是相对于税收收入而言的公共收入的有机组成部分，当前我国的税收制度体系由18个税种的法律制度和征收管理制度组成，初步形成了法律框架，并处于进一步完善过程中；而税以外的非税公共收入(不含公共债务收入)则不然。一方面非税收入本身的情况较为复杂，表现为其来源比较庞杂；还有就是各方面对其进行研究的视角也有所不同。在缺乏对非税收入的基本概念和基本理论的研究的前提下，就讨论其治理问题无疑于缘木求鱼，因而本文意图回到法律关系的视角，在明晰非税收入法律关系一般内涵的基础上，进而试图在类型化的基础上梳理不同类别非税收入法律规制的思路。

(一)非税收入法律关系建构的基础——共性意义上的非税收入

以共性意义上的非税收入法律关系作为研究的切入点，来分析现实中非税收入管理的有关依据。2004年财政部印发了《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)，其中政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。*政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。如《浙江省政府非税收入管理条例》第3条规定：本条例所称政府非税收入，是指除税收和政府债务收入以外，由国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体和其他组织依法通过征收、收取、行政处罚、刑事处罚或者募集、受赠等方式取得的资金。具体包括：(1)行政事业性收费；(2)政府性基金；(3)国有资源有偿使用收入；(4)国有资产有偿使用收入；(5)按照规定上缴财政的国有资本经营收入；(6)行政处罚、刑事处罚的罚没收入；(7)彩票公益金；(8)以政府名义接受捐赠的收入；(9)应当纳入政府非税收入管理的其他资金。另参见《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)，来源于财政部网站，http://szs.mof.gov.cn.。而根据财政部2016年3月15日发布的《关于印发〈政府非税收入管理办法〉的通知》(财税[2016]33号)第3条的规定: “本办法所称非税收入，是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源(资产)所有者权益等取得的各项收入。上述两个规范性文件的内容大体相同,但在对非税收入的项目界定上后者更为具体，同时也出现了一些表述上的修正，如以“国家权力”替代“政府权力”，如删除了“提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金”的表述。结合上述界定，我们理解非税收入法律关系应有如下几个层面的意思：

首先，非税收入法律关系征收主体的限定性。非税收入是一种由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法进行征收的活动，其征收主体具有限定性；上述主体之外的其它社会主体或组织从事的类似活动即便产生收入、收费等结果，但不属于非税收入的范畴。其次，非税收入法律关系是以实现公共目的为最终指向，进而为实现该目的筹措公共用途资金的收入分配行为。在现实中，无论非税收入是利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产取得收入，抑或是前述主体通过提供特定公共服务、准公共服务取得的收入，其收入目的都是用于应对社会公共需要的财政性资金，其都要纳入预算管理。*如在非税收入中占有一定比重的国有资本经营收入，是指国家以出资人身份从国家出资企业依法取得的国有资本收入，包括国有资本分享的企业税后利润，国有股股利、红利、股息，企业国有产权转让收益和依法由国有资本享有的其他收益。但国有企业的具体经营领域应区分为从事公益类的国有企业和一般商事类国有企业，对于一般商事类国有企业，其提供的产品如果属于竞争领域的非公共产品(服务)或准公共产品(服务)，且不具有公共性的，其通过相应的交易行为取得经营利润的情形，但是在利润的最终处置权同非税收入存在关联，并根据国有资本经营预算制度导入公共财政收入，因而同非税收入存在紧密联系。当然，其中的一些非税收入项目的存在看似不直接具有公共性，例如对企业违法排污行为处以的罚款，但其所产生的罚没收入按规定应被用于环境治理，其用途没有偏离前述目的。第三，非税收入法律关系的内容，即具体收入项目的设定，限于法律规定或有权部门依法制定的依据。根据财政部2004年《关于加强政府非税收入管理的通知》和2016年《政府非税收入管理办法》(财税[2016]33号)，并结合我国20余个省级地方政府非税收入管理办法(条例)，*《浙江省政府非税收入管理条例》第41条 ，本条例下列用语的含义：(1)行政事业性收费，是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体和其他组织按照法律、法规和省级以上人民政府及其财政、价格部门规定，经过法定程序批准，在向公民、法人和其他组织提供特定服务过程中按照成本补偿和非盈利性原则收取的费用。(2)政府性基金，是指各级人民政府及有关部门按照法律、行政法规和国家规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。(3)国有资源有偿使用收入，是指各级人民政府及有关部门按照法律、法规和省级以上人民政府及其财政部门的规定，有偿出让土地、矿产、水资源、森林、海域、无线电频率以及城市市政公用设施和公共空间等国有有形、无形资源的使用权、开发权、勘查权、开采权、特许经营权、广告权等取得的收入。(4)国有资产有偿使用收入，是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体和其他组织按照国有资产管理规定，对其固定资产、无形资产和其他资产出租、出售、转让等取得的收入。(5)国有资本经营收入，是指国家以出资人身份从国家出资企业依法取得的国有资本收入，包括国有资本分享的企业税后利润，国有股股利、红利、股息，企业国有产权转让收益和依法由国有资本享有的其他收益。(6)罚没收入，是指执法机关按照法律、法规、规章规定，对公民、法人和其他组织实施行政处罚、刑事处罚取得的罚款、罚金、没收款以及没收非法财物的变价收入。(7)彩票公益金，是指国家为促进社会公益事业发展，按照法律、法规、国务院及其财政部门的规定，特许发行彩票筹集的专项资金。(8)以政府名义接受的捐赠收入，是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体和其他组织以政府名义接受的非定向捐赠货币收入。(9)应当纳入政府非税收入管理的其他资金，包括税收和政府非税收入产生的利息收入以及其他应当纳入政府非税收入管理的资金。参见浙江省物价局网站，http://www.zjpi.gov.cn。目前非税收入项目设定大致包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本收益等12类。*具体包括：(1)行政事业性收费收入；(2)政府性基金收入；(3)罚没收入；(4)国有资源(资产)有偿使用收入；(5)国有资本收益；(6)彩票公益金收入；(7)特许经营收入；(8)中央银行收入；(9)以政府名义接受的捐赠收入；(10)主管部门集中收入；(11)政府收入的利息收入；(12)其他非税收入。本办法所称非税收入不包括社会保险费、住房公积金(指计入缴存人个人账户部分)。财政部网站,http://szs.mof.gov.cn.从收入项目设定权限看，《政府非税收入管理办法》规定，设立和征收非税收入，应当依据法律、法规的规定或者按相关管理权限予以批准。例如，行政事业性收费按照国务院和省、自治区、直辖市(以下简称省级)人民政府及其财政、价格主管部门的规定设立和征收；政府性基金按照国务院和财政部的规定设立和征收；国有资源有偿使用收入、特许经营收入按照国务院和省级人民政府及其财政部门的规定设立和征收等等。任何部门和单位不得违反规定设立非税收入项目或者设定非税收入的征收对象、范围、标准和期限。

综上，从一般意义上分析非税收入法律关系，其具有征收主体的限定性、资金用途的公共性和征收条件的明确性等方面的特征。而上述特征又同非税收入征收权力的配置问题、非税收入资金用途的特定化问题，以及非税收入征收条件的法定性方面具有内在关联，后文第四部分还将提及。

(二)非税收入法律关系类型化的视角

仅仅归纳出非税收入法律关系的共性，仍不足以明晰非税收入在现实中的复杂样态，因而还需加以更为具体的类型化处理。至于类型化的非税收入法律关系划分标准的确定，主要是基于法理学的基本观点的考虑。从法理学角度分析，不同法律关系的建构包括法律关系的主体、客体与内容三个维度，因而可以从这三个维度考虑非税收入法律关系的建构，并进一步做类型化的梳理。然而，在实践中做到细分各种类型的非税收入法律关系非常困难，其原因在于不同类型非税收入法律关系的主体、客体与内容的基本元素内部可能存在一致性或相似性，如果希望从主体、客体与内容全方位的视角、以近乎于排列组合的方式囊括各种类型化的非税收入几乎不可能做到，它们之间可能呈现重叠和交叉的状态。目前，综合学界(非单纯指法学)研究非税收入类型化的视角，一般包括如下三个方面：

1.基于收入管理的视角。即根据财政部2016年《政府非税收入管理办法》规定和省一级地方政府非税收入管理办法(条例)，政府非税收入管理范围一般包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等12项。管理部门对非税收入的分类主要从管理职权分工的角度出发，一般以收入项目设定或来源进行逐条列举，但并没有进一步涉及分类问题。因为对非税收入征收管理部门来讲，非税收入体系的顶层设计不是很重要，它们关注的是其具体所在部门的非税收入项目的征收权力、范围、方式和收入使用问题。至多从资金管理角度，在非税收入是纳入一般公共预算、政府基金预算或国有资本经营预算方面会有所涉及，但跟非税收入法律关系的类型化基本没有直接联系。

2.基于收入功能的视角。现代财政理论一般是基于收入功能对非税收入予以类型化，例如根据非税收入五类说包括：负外部性效益矫正性(排污费)、成本补偿性(证照收费等)、资产资源性(特许权收入、国有资产经营转让收益、国有自然资源收入、资产利息/租金收入，国有土地使用权出让收入等)、行政司法管理性(包括罚没收入、行政性收费、政府性基金等)以及其他非税收入(如捐赠收入等)。*参见贾康、刘军民：《非税收入规范化管理研究》，载《华中师范大学学报(人文社科版)》2005年第5期。但此种区分值得商榷，如特许权收入既可体现为政府基于公共管理职能取得的收入，同时也是其代表公众作为特定公共资源所有者实现的收益；再如,政府性基金大部分被投入到公共设施和公益事业的建设与发展领域,进而具有成本补偿功能，但也有部分指向负外部矫正(森林植被恢复费)和行政管理性收入(散装水泥专项基金)。而鉴于收入功能的复合性，同样给非税收入的分类带来了困难。

3.基于收入来源的视角。以收入来源审视非税收入是一个较为传统的角度，该观点认为，租税(税收)收入与非租税(非税)收入的本质差别在于其收入中是否存在着私人利益成分。租税收入无所谓私人利益的成分，其取得以强制性、无偿性和固定性为特征，其收入所得由国家支配；而非税收入则不然，非租税收入以其性质为原则分为:公产、公业、公债及行政收入四种(见下图1)，*参见何廉、李锐：《财政学》，商务印书馆2011年版，第92、93页。其中公产、公业收入主要为经济收入，其中少部分具有公共目的，但大部分则体现为营利性特征；行政收入则处于经济收入与租税收入二者之间，兼具公益、私益两个特征。*参见何廉、李锐：《财政学》，商务印书馆2011年版，第97页。非税收入按照来源可分做四类：(1)公产收入，即由国家直接控制的财产取得的收入，公产的范围包括天然形成的财产，如土地、森林、矿产资源等自然资源性质的财产；(2)公业收入，主要是指各国政府为承担社会责任，建设与维护所形成的大规模的公营事业，包括如高速公路、机场、港口、电信、邮政、供水、排污、灌溉、医院、学校，这些公共性事业在经营的过程中也取得部分收入；(3)公债收入(不属于非税收入的范畴)，一般而言，公债只应当作为暂时性的弥补收支缺口的手段。然而公债已越来越成为各国政府取得收入、干预经济生活的重要工具。但其收入计入国库资金的“政府借款”科目，性质为政府债务，同税收和其他非税收入存在本质区别；(4)行政收入，大体包括罚款、规费、特许金和特征(特别公课)四类。

图1 公共收入来源结构示意图

上述三种关于非税收入类型的划分方法皆有所侧重。其一，以管理视角的划分，侧重收入组织管理主体的立场，能最大限度地囊括非税收入的所有情形，其列举的方式详实有余，但对于非税收入本身的抽象性不足以形成体系化的认知，更难以做到类型化。其二，以功能视角的划分，抛开过于具体的收入项目或收入构成的描述，意在从抽象层面对非税收入予以归类；然而，鉴于非税收入功能的复合性特征，不可避免地存在一种收入对应几种功能，或者几种收入具有类似功能的“对号不准”的情况。其三，相对而言,以收入来源划分，将非税收入界定为公产、公业和行政收入等类型，符合大众的生活经验，能够反映每一类别非税收入的内在属性及其特征，既大致可以从行政行为(服务)关系、公共财产(资源)配置关系和公共产品与服务的消费关系等方面加以概括和解释。因而本文认为，这种分类的视角更具有解释力。

总之，对非税收入的类型化研究可以立足不同视角，但如欲将非税收入转化为一种法律关系，必须将其建构于法律关系的分析框架，即从非税收入法律关系囊括的不同类别法律关系的主体、客体及其内容整合的基点出发，研究其得以确立和运行的一系列法律制度和运行机制。由此，以收入来源的视角或更能全面反映非税收入关系的本来面目，并承载非税收入相关的所有法律关系类型；而基于管理视角和功能视角的划分，则偏重于非税收入法律关系中的部分主体和部分内容，缺乏系统法律关系建构的基础。

(三)非税收入法律关系类型

如前所述，从已有的非税收入管理的类型化出发，主要在结合非税收入来源的法律性质的基础上，本文暂将我国非税收入法律关系分为如下四种类型，并大致将其与现有的12个非税收入征收项目予以一一对应(见表2)。

表2 非税收入法律关系类型化示意

1.行政管理行为形成的非税收入法律关系。行政管理行为具体包括行政许可、行政确认、行政处罚、行政补偿等方式。其相应产生的非税收入项目包括管理性收费(如年检费、注册费)、证照类收费(如证照的工本费)、补偿性收费(如资源补偿费、排污费)等。此类传统行政服务收费一般由政府部门直接提供，并根据社会管理或服务需要按照成本补偿和非营利原则核定收取的费用，构成了非税收入的传统组成部分。

2.基于公共财产管理职能或国家所有权代表职能的组织、机构配置公共财产和公共资源的行为形成的非税收入法律关系。具体包括行使国家所有权的权益让渡产生有偿收入，如国有土地使用权出让形成的出让金、国有资本(资产)转让或许可使用取得的收入等。此类非税收入的形成主要来源于国家依据《宪法》和法律规定的专属所有的国家财产所有权形成，通过权属移转或权益让渡参与经济活动形成的要素性收入，它对于巩固社会主义经济制度有决定性意义。*非税收入所关注的财产权益让渡主要针对国有专属财产所有权，主要包括国家作为唯一主体，基于宪法和法律而专有的财产权益。如《宪法》《物权法》等规定，国有自然资源，如矿藏、水流、海域、城市土地、无线电频率资源，以及属于国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、野生动植物等。国有专属财产(公共资源)属于公共财产的有机组成部分，是所有社会主体生存发展所须的基础性要素，尽管其权益让渡主要体现为经济性收入的实现，但其让渡的终极目的在于满足人民生存与社会发展的公共资源要素的支持。与前述社会规制性行为和下述狭义公共产品或服务取得的收入不同，现实中可让渡的国有专属财产(公共资源)主要不是直接面向于满足社会主体的公共需求，其往往要通过此类财产性要素同其他社会主体的结合并转化后，才能以间接的方式去实现对于公共需求的满足。由此，国有专属财产(公共资源)作为服务于最终社会公共需求的“半成品”，具有一定程度的对价性特征，因而其在一定程度上具有意思自治的空间，但相关所有权或用益权的内容设定体现了明确的国家公共性意志，甚至在某种情况下具有抑制财产经济属性的倾向；与之相关的权属让渡条件、程序等一般由国家依法确定，因而在此类以国有专属财产(公共资源)的让渡中，主要体现为公权力主导的公私融合型法律关系。此类收入的份额在非税收入中占比很高，但在现实管理(包括日常管理和交易管理)中最为混乱。

3.基于公共服务职责而形成的非税收入法律关系。主要包括各种政府性基金和彩票公益金收入，即指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中央有关文件规定，为支持某项特定基础设施建设和社会公共事业发展，*赋予(准)公共服务(产品)职能部门提供(准)公共服务(产品)的公共产品或公共服务消费(交易)而形成的法律关系。向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。结合现实看，国家或政府除了直接利用其掌握的大量的公用财产和营运财产为社会公众提供公共产品或服务并取得收入以外，*但这些公共产品或服务的消费中的价格因素一般受到限制，如电价、票价等，如纯粹属于市场价格决定机制的不属于本类别的非税收入范畴。还对于相应公共设施的建设与维护征收政府性基金，如铁路建设基金、民航发展基金、国家重大水利工程建设基金、水利建设基金、城市公用事业附加、城市基础设施配套费、教育费附加、地方教育附加、残疾人就业保障金等。*政府性基金在非税收入占比很大，也是企业或公民所诟病比较多的领域。

4.其它非税收入。主要包括中央银行收入、政府收入的利息收入、以政府名义接受的捐赠收入、其他非税收入、主管部门集中收入等几类收入。

四、非税收入法律规制的目的及其规制的两个层次

法律作为一种社会性规制手段的首要目的是实现社会生活秩序化，缺乏秩序的经济社会将面临巨大的风险和不确定性。结合非税收入而言，如果缺乏系统的法律规制将使得公民个体、社会经济主体和国家面临一系列公共风险，为此首先需要从公共风险的角度理解非税收入的规制问题；与此同时，在宏观、中观和微观层面，需要从权力限制角度寻求其解决方案。

(一)规制目的——公共风险治理

从公民个体或社会主体而言，如果政府可以任意征收非税收入，则社会经济主体的财产权利无疑会面临着巨大的不确定性和经营风险，这种财产的不安全和社会成本负担的加重将直接影响经济社会发展的稳定，尤其是在经济处于中低速增长的常态中、企业减负甚至关乎生死存亡时更是如此(见图2)。而根据瓦格纳关于政府公共收支持续膨胀的观点，包括中国在内的所有国家在长期治理的过程中，一方面在经济社会发展中政府收支膨胀的趋势非常明显，但由于税收法(宪)定的刚性约束，在法治较为健全的国家很难以频繁、且代价较小的方式扩大公共收入；而在公共收支法治化治理水平不高的国家，则政府倾向于通过挖掘非税收入的财力弥补公共收入开支的快速增长。在我国，这种现象表现为一些地方政府过多依赖于不规范的非税收入的征收行为去支持公共资金的快速增长需求，然而这又导致了地方财政的脆弱性。当影响经济社会发展的外部性因素发生重大变化的时刻，政府可能希望通过清理非税收入减轻企业负担，却又不得不考虑公共财力缩减的直接影响，因为公共收入的下降本身就会给公共治理带来风险；同时，传统上一些地方政府或资金控制部门分配非税收入利益格局的固定化又导致了已经取得的公共资金使用效率低下，但迫于非税收入中一些大额项目专款专项用途，也不能在宏观经济调控或地方经济稳定中及时发挥积极作用，反而造成财政资金的沉淀。*审计署曾经在2015年发布报告，截至2014年底，抽查的22个中央部门有存量资金1495.08亿元，18个省本级财政有存量资金1.19万亿元。我国财政资金的使用效率由此可见一斑。参见谢九：《财政货币双扩张》，载《三联生活周刊》2016年3月21日。这无疑陷入了一种恶性循环。但追根溯源，为了从根本上化解公共风险，政府必须对非税收入权力加以法律约束。

图2 公共收入与公共风险关系示意图

在实践中，应当从两个层面着眼，我国非税收入的权力规制问题，其一为共性层面上，即对于共性(一般)意义上非税收入法律关系的规制；其二是对于个性(类型化)意义上非税收入法律关系的规制。只有在这两个层面上对非税收入权力进行规制，才能逐步形成我国非税收入法律的制度框架，并最终实现我国税收收入和非税收入的总体法治化。当然，在这个过程中，势必形成同税收法律体系相辅相成的、多层次的公共收入治理新格局；并且，在非税收入规制路径的选择上，或许从类型化非税收入行为的权力限制为起点，进而上升至一般意义上的非税收入法律行为的法治化更符合我国当前的法治现状。

(二)个性(类型化)的非税收入法律关系规制进路——去行政化

她离开万象，一直在高原原始村寨里工作。他在泰国度过假期最后几日，即将回去澳洲。在清迈他思念她，脑子全是她的记忆。她的肉身具备一种强烈而粘缠的磁性，即使分隔遥远，他仍清醒意识到自己的情感和欲望如同一条河流，日夜奔腾流连，渴望趋向她而去。她留给他的手机，每次拨打都提示没有信号。写过很多电子邮件给她，也全无回音。

1.行政管理性非税收入的去行政化。自2009年以来，伴随着社会主义市场经济体制的深化，中央简政放权的思路确定，开始大量取消行政审批事项，政府的社会规制性权力也得以进一步消减，其对应的全国性行政事业性收费项目和政府性基金项目也得以清理，逐步实行目录清单管理制度。2013年中共十八届三中全会召开以后，又进一步明确，新设立涉企行政事业性收费和政府性基金项目，必须依据有关法律、行政法规的规定。地方性法规和其他政策文件都不能作为涉企收费和基金的设立依据，地方政府无权设立新的涉企行政事业性收费和政府性基金项目。由此可见，政府事实上非税收入项目设定权的空间在逐步被压缩，未来在以各级政府为主体实施的社会管理性服务过程中，只能严格适用法律保留原则。将设定权进一步向中央层面集中，的确是在行政体制内部更多地为原本不规范的行政赋权设定制度约束，尽管距离依法治“费”还有很大空间，然而这无疑是正确的方向。同时，它也为省级以下地方政府非税收入项目设定权提出了更严格的标准，其本质在于对非税收入设定权标准提出总体性的法治化要求。在地方政府层面，已有的合法的非税收入项目仍旧得以保留，但其相应的非税收入项目设定权的赋予或者剥夺将以相关法律为依据，从而结束地方政府以非法治的“自我赋权”的行政方式随意的设定收费项目的现象，进而实现对于相关社会主体财产权益的保护。但从本质上来看，如若在中央与地方非税收入项目设定权上形成较为合理的配置格局，一方面取决于依法治国的总体推进，但更主要的是取决于在中央与地方职权划分上的法治化得以实质性的突破，进而实现中央与地方财政关系法治化，并以国家财权的统一有序为终极目标。

2.国有财产、国有资源(公共资源)非税收入伪“市场化”的祛除。根据《宪法》和《物权法》等有关规定，矿藏、水流、海域、城市土地、无线电频率资源，以及属于国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、野生动植物等属于全民所有的公共资源，是国家专属财产，此类国有财产(公共资源)抽象意义的所有主体为国家。以非税收入而言，国家专属财产权的收入途径主要表现为不同形态国有财产或公共资源的出让或有偿使用等用益权关系的建立，通过各级政府将管辖范围内的国家专属财产的所有权或用益权的让渡行为，进而将资源合理配置到经济社会发展所需的各个领域，以间接保障社会公共利益的实现。

以国有土地使用权出让收入为例，《土地法》《土地法实施条例》和《国有土地使用权出让管理办法》均明确县以上各级地方政府有权依法出让国有土地使用权，同时，由于类似财产(公共资源)的地域性分布特征，中央主要是通过授权的方式，由地方政府根据中央制定的基本原则代替行使所有者职能。然而，名义上的“国家所有，分级管理”，由于中央没有明确的法定授权，实际上变成分级所有，地方政府拥有了完全的收益权。在现实中，由于全民所有的国家专属财产、公共资源等法律制度的缺位，公共资源的出让流转不规范，一些部门、企业或个人结为利益共同体，打着市场化、招商引资、企业改制的幌子，或通过定向招标等手段，获得了资源与机会，支配了大量的土地、矿藏等公共资源，攫取了大量的公共财富。这些披着市场化外衣的公共财产和资源的配置行为，本质上是一种“反市场”的配置方式。为了实现公共资源的真正市场化配置，首先必须建立公共产权制度，在明确公共产权所有者的基础上，通过法律的形式确定各级政府在公共资源配置中的权力范围和行为方式，进而实现国家专属财产和公共性资源的由行政配置向真正的市场化配置的转换。

3.公共产品与公共服务非税收入征收中公私合作化(PPP)。公共产品与公共服务事业事关社会公共利益和公共安全，在我国以往是由政府直接提供，但其效率与成本不尽理想。为了在公共服务事业引入市场竞争机制，国家逐步开放其经营主体和经营范围，逐步导入特殊许可经营制度，近几年来的提法是(Public-Private Partnership,PPP)。2013年中共十八届三中全会召开，全会提出关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式。推广运用政府和社会资本合作模式，一方面有利于促进经济转型升级、支持新型城镇化建设；同时也是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。当然本文最为看重的它对于是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要价值。如前文所言，目前政府非税收入中政府性基金收入占的比重非常大，其用途主要是基础设施建设和社会公共事业发展，在缺乏社会资本介入的机制上，其资金来源主要就是通过强制性的征收政府性基金的收费方式取得，这给居民和其他社会主体的财产带来了很大影响。如果政府公共资本和社会资本能够以法治化的方式建立利益共享、风险共担的合作关系，这就意味着可以减轻政府主导投资的强度，而其对应的政府性基金和收费的征收强度理论上可以大幅度的下降，国民的负担也会大大减轻。

而围绕特许经营问题也产生了有待注意的现象，尤其是各级地方政府如何认识与定位特许经营。特许经营本质上不仅仅是政府管制公共产品或服务的职能的“法律工具”，也应成为政府与多种性质社会主体(包括非国有主体)围绕公共产品与公共服务提供协作中确认权利(力)与义务(职责)的法治框架之下的行为模式。概言之，特许经营活动本身对于法治环境的要求比行政管制模式更高，PPP的意义在某种程度上不亚于市场化的改革。

4.其它非税收入管理的制度化。相对而言，中央银行收入、政府收入的利息收入、以政府名义接受的捐赠收入等其它非税收入，一般不直接同公民个体或其它社会经济主体具有财产关系，因而此类非税收入的规制导向主要在于相关具有管理职能的机构管理制度的完善方面，但其也应得到相应的重视，它所对应的制度完善也构成非税收入管理制度的重要内容。

(三)共性(一般)非税收入法律关系规制进路——权力配置规范化

1.一般公共预算收入中的非税收入设定权问题。《预算法》规定，一般公共预算收入包括各项税收收入和行政事业性收费收入、国有资源(资产)有偿使用收入、转移性收入等其他非税收入。其中税收收入严格适用法定原则，其对应的税收实体法和程序法基本形成了较完整的体系。但“行政事业性收费收入、国有资源(资产)有偿使用收入和其他收入”等典型非税收入的权限则不尽然。依据为财政部2016年《关于印发〈政府非税收入管理办法〉的通知》(财税(2016)33号)第9条规定，*第9条规定，设立和征收非税收入，应当依据法律、法规的规定或者按下列管理权限予以批准：(1)行政事业性收费按照国务院和省、自治区、直辖市(以下简称省级)人民政府及其财政、价格主管部门的规定设立和征收。(2)政府性基金按照国务院和财政部的规定设立和征收。(3)国有资源有偿使用收入、特许经营收入按照国务院和省级人民政府及其财政部门的规定设立和征收。(4)国有资产有偿使用收入、国有资本收益由拥有国有资产(资本)产权的人民政府及其财政部门按照国有资产(资本)收益管理规定征收。(5)彩票公益金按照国务院和财政部的规定筹集。(6)中央银行收入按照相关法律法规征收。(7)罚没收入按照法律、法规和规章的规定征收。(8)主管部门集中收入、以政府名义接受的捐赠收入、政府收入的利息收入及其他非税收入按照同级人民政府及其财政部门的管理规定征收或者收取。任何部门和单位不得违反规定设立非税收入项目或者设定非税收入的征收对象、范围、标准和期限。行政事业性收费权上至法律、法规(行政法规、地方性法规)可以设定；下至国务院、省级政府，(自治区/直辖市政府)可以规定；再下至省级(自治区/直辖市)政府的财政、价格主管部门均有权设定。在国有资产有偿使用收入、国有资本收益由拥有国有资产(资本)产权方面，从国家到地方五级政府及其财政部门均有权规定。

2.非税收入预算分配权问题。结合《预算法》预算收入配置权限看，存在中央与地方各级政府之间的纵向分配权与不同部门之间的横向分配权两个方面：第一，从纵向配置问题看，根据《预算法》第15条规定，“国家实行中央和地方分税制。”而对于行政事业性收费收入等其他非税收入的分配，预算法中并没有规定。而根据财政部《〈政府非税收入管理办法〉的通知》(财税(2016)33号)第28条规定*“非税收入实行分成的，应当按照事权与支出责任相适应的原则确定分成比例，并按下列管理权限予以批准：(一)涉及中央与地方分成的非税收入，其分成比例由国务院或者财政部规定；(二)涉及省级与市、县级分成的非税收入，其分成比例由省级人民政府或者其财政部门规定。”其具体分成比例如果法律、法规和国家有关部门、省人民政府制定的规章以及设立项目的有关规范性文件规定政府非税收入在省与市、县之间实行分成的，由省人民政府及其财政部门按照成本补偿、统筹调剂以及事权与财力相匹配的原则确定分成比例。其他任何单位和个人不得擅自调整分成比例。，即由中央(国务院)、省级政府、市级政府到县级政府及其财政部门四级主体均有一定程度的非税收入分配权。而实践操作中，非税收入分成主导权主要由中央和省级政府集中，而基层地方政府缺乏对于收入分成的话语权。但从非税收入本身所对应的公共产品或公共服务提供主体看，地方层级的政府显然发挥着直接提供职能，应当获得与其职能相匹配的收入。此外，一些按照法律规定本应当由国家或中央层面集中的非税收入却由于管理体制的问题没有实现集中，例如在国有资产有偿使用收入、国有资本收益非税收入分配方面，根据财政部《〈政府非税收入管理办法〉的通知》(财税(2016)33号)第28条第3项的规定，其收入分成却没有体现出国家作为特定国有财产或资源所有权主体的收益权。第二，从横向配置问题看，例如政府性基金等非税收入所形成的财力部门化色彩比较严重。大部分政府性基金项目有特定部门掌握，专款专用、封闭运行。难以在不同部门和不同支出项目之间统筹使用。这造成了各政府部门对财政资金的分割，尽管财政部门可以通过部门预算对部门收入进行综合平衡，在一定程度上抵消财政资金在部门之间的不均衡问题，但大量专款专用收入的长期存在形成了财政资金分配的固定化和部门化倾向，造成了政府性资金的沉淀，不利于资金使用效率的提高。

3.现有非税收入向其他公共收入形态转化的问题。目前非税收入项目设定大致包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本收益等12类，本文又将其分为基于行政管理行为的非税收入、基于公共财产所有权的非税收入、基于公共事业的非税收入和其它非税收入等四种类型。从这四种类型的非税收入的性质、征收条件和具体内容看，并不一定都适宜按照非税收入管理，应根据情况分而治之。

首先是基于行政管理行为产生的非税收入，其主要包括行政事业性收费和罚没收入。这两类收入属于非税收入的传统构成项目，基本应予以保留。对于行政事业性收费项目保留的前提应当具有征收的法律依据，否则按规定应当一概取消、清理；对待予以保留的征收项目的具体征收标准的考虑，主要是从使其充分发挥为公共服务提供成本的补偿功能和外部性矫正功能的合理标准的设定。而对于一些具备转变为税收征收方式的收费项目，较为接近税收征收的条件的，适宜考虑采用“费改税”的方式从现行非税收入中剥离出来，接受税收法定要求的规制，如排污费、资源补偿收费等未来或可归并如环境税等征收范畴，但这取决于国家税收立法的进程。

其次，基于公共财产相关的非税收入，具体包括国有资源有偿使用收入、国有资本经营收益和特许经营收入等项目，从其性质上属于要素类公共收入。要素类公共收入的取得对应于各种类别的公共财产权利的价值形态和使用形态，其收入取得过程中带有一定的对价性和交易性的特征，是国家公共收入中的重要组成部分，是中国特色社会主义制度得以坚持和维护的经济根基，事关国家财权的统一。如学者刘尚希所言，国家财权，包括预算权、税费权、所有权、专卖权等内容。*参见刘尚希：《深化财税体制改革须应对四个基本问题》，载《中国财经报》2016年3月7日。而现实情况是，这类本应由国家集中行使的公共财权，被部门化了，很多部门把注意力放在了分钱上，而不是思考如何履行与之相对的公共财产责任。这个问题处理不好，不仅影响全面深化改革的进程，也会给国家治理带来风险。因而应当从国家财权统一的角度考虑顶层的统一制度设计。

第三，基于公共事业的非税收入，主要包括政府性基金收入和彩票公益金收入。对于政府性基金收入而言，其主要用于按照国家规定程序批准，向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金。包括各种基金、资金、附加和专项收费。其征收条件和征收方式同税收比较接近，因而对于“费改税”而言，政府性基金应当是一个主要的“蓄水池”。当然费改税不可能一步到位，这仍取决于国家税收法定进程的实施。此外，政府性基金中还存在为数不少的特定的公共建设性项目支出，结合公共产品与公共服务提供的机制看，这类公共支出的资金支持一方面可以考虑采取前文所提及的公私合作化(PPP)的方式；同时，还可以考虑完善政府发债等社会融资方式的解决机制，以债务方式为公共建设筹集资金是国内外通行的做法，相关法律制度的完善更有助于塑造政府的公共责任意识，尤其是公共财政的风险意识。对于现有彩票公益金而言，也可以考虑借鉴国外博财税的办法，将其纳入税收的范畴，这对中央税与地方税收法律制度的延伸也具有积极意义。

最后，对于包括中央银行收入；政府收入的利息收入；以政府名义接受的捐赠收入；其他非税收入；主管部门集中收入等在内的5项非税收入而言，从性质上并不适于改变为其它征收方式的，应结合相关职权范围的管理性规定予以完善，重点是围绕《预算法》和《政府信息公开条例》履行法定程序和信息披露的职责，以接受社会各界的监督。

五、代结语：非税收入法律规制与国家财权治理的现代化

诚如前述学者所言，国家财权的统一有序是我国财税治理现代化的归宿，也是防范国家治理风险的要求。中共十八届三中和四中全会以来，以习近平为总书记的新一届中央领导集体提出国家治理体系与治理能力现代化的重要论断。新一轮财税体制改革是全面深化改革的突破口，是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。而公共收入是制约财政运行、衡量政府公共资源和宏观调控能力的重要标志，也是化解公共风险、保证政府公共经济活动的物质基础。由此在理论上关注与重视税收制度改革的同时，也应对非税收入的研究予以同等程度的关注，这同样是推动我国公共财政制度的健全与规范化，并最终实现国家财权统一中的重要环节。实事求是地讲，中国的情况的确与西方多数国家不同,从长期看，中国的公共收入结构的经济基础还要充分体现社会主义公有制度的本质要求，因而税收与非税收入在相当长的时段内仍是保障我国公共收入物质基础的两个支柱。中国非税收入本身的复杂性与其内在的结构特征，导致其不可能简单地通过“清费立税”的方式被整合到现有税收制度中，因而在全面推进依法治国的背景下，要肯定非税收入的必要性与合理性，应重点推进非税收入相关领域的基础性法律制度建构，补强非税收入法治化进程中的短板，实现我国非税收入由行政主导向法治推动的全面转型。由此，对于非税收入法律规制问题，一方面要严格实施已经出台的《预算法》等财政管理制度，更为重要的是要加快制定与完善《行政事业收费法》《政府基金法》《价格法》《国有自然资源法》《公营企业法》等基础性非税收入法律依据。同时，在立法中对于各层级政府部门的非税收入设定的授权行为要进一步明确其权限、设定范围和设定程序性要件，从而避免地方政府以“自我赋权”的方式随意的设定非税收入项目，真正做到法无授权不可为，进而形成规范有序的非税收入法律规范体系，发挥政府之手对公共资源配置、收入分配和经济稳定的导向作用。

[责任编辑：吴 岩]

Subject:The Research about the Legal Regulation Problem of Non-tax Revenue in the Background of State Governance

Author & unit:JIA Xiaolei

(Beijing Institute of Public Administration,Beijing 100044,China)

Non-tax revenue is an important part of public revenues, which is the mode of income distribution on the basis of meeting the demands of different social main body of public to raise the public funds. As a kind of special money burden, Non-tax revenue should take the different way of income regulation according to the correspondingly legal characteristics. Overall, non-tax revenue regulation should reflect the rule of law principle, on the one hand, to protect the legal property rights on the basis of meeting the demand of social main body of public, on the other hand, to restrain the public sector power of income and the responsibility of the public service, and to provide solid foundation for the rule of law then for the "new normal" of economic development under the background of public governance modernization.

public income; non-tax revenue；trandform administrative fees into taxes; state governance

2017-05-09

本文系国家社科基金项目《国有财产收益全民共享机制研究》(13CKS015)与北京市社科基金项目《行政事业性收费法律规制问题研究》(15FXB030)的部分成果。

贾小雷(1974-)，男, 河北沧县人,法学博士,北京行政学院法学教研部副主任、副教授，研究方向：经济法,财税法。

D912.2

A

1009-8003(2017)04-0064-12