海洋生态环境损害赔偿的新问题及其解释论

梅 宏

(中国海洋大学 法政学院，山东青岛 266100)

海洋生态环境损害赔偿的新问题及其解释论

梅 宏

(中国海洋大学 法政学院，山东青岛 266100)

无论是对海洋环境要素的污染或破坏，还是因污染或破坏造成的海洋生态系统功能退化，都可归结为广义的海洋环境领域的“公益损害”，即海洋生态(环境)损害。海洋生态利益是海洋生态(环境)损害赔偿请求权的利益基础，但是，在现行法尚未对海洋生态利益作出规定的情况下，需要确定由国家依据其法定责任率先提出赔偿要求，主张以修复受损的海洋生态(环境)为优先考虑的责任形式，以承担生态(环境)修复费用为替补责任形式。同时，由环保组织提起的公益诉讼与之配合，形成社会驱动、政府保障的法律救济机制，全面维护海洋生态利益。

海洋生态环境损害赔偿；海洋生态利益；环境公益诉讼

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称“《试点方案》”)明确规定涉及海洋生态环境损害赔偿的，适用《海洋环境保护法》等法律规定。《海洋环境保护法》*2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国海洋环境保护法〉的决定》，其中说明“《中华人民共和国海洋环境保护法》根据本决定作相应修改，重新公布。”由于写作本文时尚未在“中国人大网”上查到重新公布的法案，故本文引用该法时，条文序号按2016年修订之前的《海洋环境保护法》。第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”对此规定，司法适用中存在诸多争议，例如，对于同一起已由海洋环境监督管理部门代表国家提出海洋生态(环境)损害赔偿并协商结案的事故，社会组织再行提起环境公益诉讼，法院是否应予审理？环境公益诉讼是否适用于传统上由行政机关主导索赔的海洋环境保护领域？如何在诉讼请求、事实认定、责任承担、判决执行等方面协调相关诉讼之间的关系？如何突破实践中出现的司法进退两难的困境？近年修订的《环境保护法》和《海洋环境保护法》(以下简称“新《海环法》”)以及近三年最高人民法院发布的多个相关司法解释、司法文件并未对这些问题作出回应，海洋环境保护司法工作如何在解释现有法律规定的基础上作出裁判，成了绕不开的问题。*早在2014年7月11日，最高人民法院民四庭就《关于审理海洋资源与生态污染损害赔偿纠纷案件若干问题的规定(草案)》在广州海事法院召开海事审判系统内部论证会，与会者普遍认为，在新修订的《民事诉讼法》《海洋环境保护法》等相关法律已经对公益诉讼作出原则规定的前提下，应针对海洋污染案件的特殊性问题尽快出台相应的司法解释，以规范和指导海洋生态公益诉讼。见中国涉外商事海事审判网：http://www.ccmt.org.cn/shownews.php?id=14630司法实务的困惑“倒逼”法学研究，如何在解释论框架下理解海洋生态环境损害赔偿制度，为海洋生态(环境)损害赔偿实践中出现的上述新问题指出解决路径，成为生态环境损害赔偿制度改革背景下法学研究的重大任务。

一、海洋生态环境损害：整合海洋环境领域的“公益损害”形成的概念

“海洋生态环境损害赔偿”这一用语在国家法律、政策中出现，始于《试点方案》。《海环法》第95条第1项定义的“海洋环境污染损害”与《试点方案》所称“生态环境损害”，在原因行为、损害对象、损害范围、损害程度方面存在不同。“海洋环境污染损害”属于向海洋环境排放超过一定量的物质或者能量，造成海洋生物资源、海水使用素质和环境质量等受到有害影响的“污染型环境侵害”。而“生态环境损害”是指因污染环境、破坏生态造成包括海洋在内的环境要素和生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化。就原因行为而言，前者不包括“破坏型环境侵害”；就损害对象、损害范围而言，前者虽然在空间上指向海洋，但损害对象不限于海洋资源、环境，还包括定义中所述的人体健康、渔业和海上其他合法活动。概言之，“海洋环境污染损害”是污染海洋环境的行为对海洋环境资源、人体、海洋经济产生的有害影响，是“环境自身的损害”与“人的损害”的复合，却未涵盖海洋领域发生的各种生态(环境)损害，在损害程度上也未及于海洋生态系统功能的退化。

立法起步较早的《海环法》通过修法，补充规定了迥异于“海洋环境污染损害”的“海洋生态损害”*虽然《海洋环境保护法》第90条第2款未明确“海洋生态损害”这一用语，但是，国家海洋局于2007年、2014年先后发布的《海洋溢油生态损害评估技术导则》《海洋生态损害国家损失索赔办法》以及已申请报批的国家标准《海洋生态损害评估技术导则》都采用了“海洋生态损害”的用语。学者竺效在其著作《生态损害综合预防和救济法律机制研究》中建议选择“生态”作为这类新型损害的形容词性的限定词，理由主要有：考虑到现代环境法中环境、自然资源和生态要素的融合趋向，也为了区别于已约定俗成的“环境侵权“概念，并符合国际学术界对这类新型损害的习惯性表述。鉴于现阶段执政党的文件与国务院的文件主要使用“生态环境损害”的表述，笔者从《试点方案》原文中析出“海洋生态环境损害”一词，认为其内涵兼容“污染型环境侵害”与“破坏型环境侵害”对海洋造成的不良影响，相当于是对法律中已有界定的“海洋环境污染损害”与前述部门规章、技术规范中的用语“海洋生态损害”予以整合所形成的概念。当然，也可采用广义上的“海洋生态损害”代指“海洋生态环境损害”。为了兼顾国家文件和现行法，也为坚持学术用语的严谨、一贯，本文采用“海洋生态(环境)损害”的行文表述，各级标题中和引用文件原文时除外。，而这二者的内涵总和与《试点方案》所称“生态环境损害”在海洋领域展开的内容(即从《试点方案》中析出的“海洋生态环境损害”)接近，区别在于“生态环境损害”排除了“涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的”的侵权损害内容，即前述“人的损害”。

无论是对海洋环境要素的污染或破坏，还是因污染或破坏造成的海洋生态系统功能退化，都可归结为广义上海洋环境领域的“公益损害”，由此形成其与“私益损害”的分野。*巴黎上诉法院于2010年的判决书中对“生态损害”予以阐释：“对自然环境的任何显著损害，特别是空气、大气、水、土壤、土地、景观、自然景点、生物多样性和这些要素之间的相互作用，这些并不会影响到某种特定的人类利益，却会影响合法公众利益。”我国国家海洋局也于2014年10月公布了《海洋生态损害国家损失索赔办法》，其中第2条规定了12类“导致海洋环境污染或生态破坏，造成国家重大损失的”行为，包括新建、改建、扩建海洋、海岸工程建设项目，围填海活动及其他用海活动等。该办法作为国家海洋局依据《海洋环境保护法》第90条第2款制定的规章，只涉及海洋行政主管部门代表国家提起的对国家造成损失费用总计超过30万元的重大损失索赔。本文所谓“公益损害”，系指影响到广泛的、不特定主体共享利益的损害。海洋生态(环境)损害与《试点方案》中的“生态环境损害”都是“公益损害”，二者性质相同。相较于陆地上发生的生态环境损害，国家对海洋领域的生态(环境)损害更为敏感、关注，特别是在海洋主权和主权权利争端成为国际热点的当代，海洋生态(环境)损害赔偿已成为国家的重要事务。

二、海洋生态环境损害赔偿请求权的利益基础

“有损害必有赔偿”“有权利必有救济”，这是自古罗马社会以来就被私法领域广为接受和遵从的法则。基于前文分析海洋生态(环境)损害的涵义，法学研究应当由表及里地探讨海洋生态(环境)损害的客体，即这种损害所影响的利益。学者在对“环境损害”与“环境利益”的比对中发现，前者“包含”了后者，前者是通向后者这个正当价值目标的起点。*参见徐祥民、刘卫先：《环境损害:环境法学的逻辑起点》，载《现代法学》2010年第4期。论及海洋生态(环境)损害，其对应的“环境利益”有怎样的特点？后者为海洋环境保护法及其司法救济提出了怎样的目标？这是我们理解海洋生态(环境)损害时延伸的思考。对这些问题的回答，有助于我们明晰海洋生态(环境)损害赔偿请求权的利益基础。

海洋生态(环境)损害作为法律事实，参照德国学者提出“规范的损害概念”，即损害概念的“规范说”，*“规范说”将损害概念的基本内涵界定为：“受法律保护的权利、财产和利益遭受的一切不利益。”其对损害概念所作的规范性理解契合损害认定的本质。可以被解读为海洋生态利益因外部行为减损而出现的不利益状态。与海洋生态(环境)损害相对应的海洋生态利益，是法律主体“人”对良好的海洋生态(环境)的需要。这种需要具有普遍性、不可分性、价值上的不可量化性。所有的法律人格者(包括自然人、法人和国家)无一例外地对这个蓝色星球上的海洋具有基于生存、发展而产生的需要，尽管他们并非都处于海洋生态(环境)中。这种需要在相当长的历史时期可以自然而然地实现，例如，航行、捕捞等人类利用海洋的基本活动会受到不能预见、不能避免和不能克服的海啸、风暴潮等海洋自然灾害的影响，但人的行为对海洋生态(环境)的有害影响通常因海洋生态系统巨大的自净能力、恢复能力而消解，不至于对人的利益造成无法忽视的有害影响，即没有发生法律上认定的可追责的损害。中国成语“望洋兴叹”表达出先人对支配海洋的自知乏力，“依山伴海”“靠海吃海”的习语传递出人们对海洋的情感需要与物质需要，而“取之不尽用之不竭”则反映出先民对未能开采的海洋资源有着“无穷无尽”的乐观想象。海洋最直观的特点是广大和流动。广大，使其难以勾起个人的占有欲；流动，使海洋即使在局部也难以为个人或国家完全掌握、任意支配。罗马法时代，海洋被认为与空气、阳光一样，属于依据自然法而为公众所共有的物。*参见[古罗马]查士丁尼：《法学总论》，张企泰译，商务印书馆1989年版，第48页。长期为公众共同使用的海洋未与个人利益建立足以产生法律后果的联系，比如长时间的排他使用，*有的国家之所以承认一定范围的私人海域所有权，是因为在那里已经形成了私人对特定海域的排他使用。这是其很长时期未成为私法上财产权利标的物的重要原因。至近代，采用经纬度、海上界标等技术手段得以确定各国海域，扫清了海域进入所有权领域的技术障碍。

当人类产生了在海域上设定所有权制度的要求时，也就同时开始了海域国家所有权建设的历史。二者之所以“不约而同”地出现在近代，而不是古代，也不是拖延到今天，是由人类开发利用海洋的程度决定的。*参见徐祥民、梅宏：《海域国家所有权的生成及其合理性》，载《中国环境法学评论(第2卷)》，人民出版社2007年版，第247页。从目前各国海域立法规定的情况来看，海域所有权的基本主体是国家，而非个人。*瑞典海域立法中明定有海域私人所有权的条款。根据瑞典法律规定，从海岸线外推300米是私人沿岸陆地拥有者的私有海域。但由于非濒临私人海岸的全部主权海域和濒临私人海岸的300米以外的主权海域，皆由国家享有所有权，故由国家享有所有权的海域仍占绝对优势的比例。参见张志华：《论海域物权在我国民法物权体系中的地位》，载尹田主编：《中国海域物权的理论与实践》，中国法制出版社2004年版，第173页。把海域的所有权交给国家，实际上是借助国家的垄断为海域的公共利用提供方便，为更有效地进行海域资源的配置提供制度基础。有学者认为，海域“国家所有权的设置目的，绝对不能是国家对于这些自然资源的最大限度的利用和收益”，“海域所有权的设定，从根本上讲，不应当是一种新的控制、支配权的诞生，而应当是一种更为严格和具体的国家责任的诞生”。*尹田主编：《中国海域物权的理论与实践》，中国法制出版社2004年版，第4-5页。这里所说的国家责任就是防止海域私人垄断的责任，是为海域的公共利用提供便利的责任。基于这样的认识，我们便不难理解海域国家所有权已经超出民事权利的描述体系，成为法律为维护海洋开发利用秩序而设定由国家这一特殊主体担当海洋活动初始的和最终的法律责任人的制度设计。海域的社会属性要求海域所有权必须为一个强大的、同时又能为社会全体服务的主体所享有。国家既是海域主权的享有者、海域开发利用的管理者，又是国有财产的所有者，有强大的宏观调控能力和社会控制力；国家各种行政机关的设立和权力的行使也在组织上保证了海域所有权的实现。

海域国家所有权和国家对管辖海域行使的主权与主权权利相辅相成，前者通过在国内法上确权，为海域产权交易奠定制度基础，促进国有海域经济价值的实现，后者通过国际层面的宣示、主张，维护国家管辖海域的国土价值、军事价值，并为海域权利的流转、归属、救济筑起不容别国政治力量影响的法律防线。从权利的发生史来看，体现人类征服欲的名词“海权”古已有之；随着海洋的国土价值、军事价值、政治价值受到各国日益重视，主权国家在国际社会积极主张海洋主权和主权权利。为了保护国家在海洋上获得的利益，国际法认可国家制定相应的法律维护海洋权益，*《中华人民共和国领海及毗连区法》第一次在国家法律文件中正式适用“海洋权益”概念。海洋权益，属于国家权益的重要组成部分，一般是指国家管辖海域内的权利与利益的总称。包括海域国家所有权。在人类活动影响海域的能力相对有限而海洋生态系统功能尚未遭到破坏时，海洋是世界近现代史上开辟新航路、争夺出海口、跨国贸易通商的空间，是当代各国获取新的国土、资源、能源，建设新工程、发展蓝色经济的发展地带。海域特有的战略性、稀缺性、立体性、环境脆弱性等特点，使海域的多元价值在海域使用的过程中综合体现。生态价值，是海域的基本价值，也是海域其他价值的基础，却在人类“向海洋进军”凯歌行进的征程中被忽视了。及至20世纪中后叶，多起海上重大溢油事故相继发生，海洋生态(环境)损害惊动全球，人类开始反思海洋生态利益保护的重要性。面对海洋遭受的生态(环境)损害，国家义不容辞也是当仁不让地向环境侵害的责任方提出赔偿请求。

海洋生态利益受损，不利益的状态虽然牵涉所有人，但是，救济海洋生态利益需要依法进行，避免将理论上研讨的“海洋生态利益”当成实定法上确认的法益，套用民法中“权利救济”的法理。海洋生态利益不同于民事权益，属于公益而非私益，其主体不特定；海洋生态利益亦不同于一般的环境利益，其不特定的主体不限于国内，国家是维护海洋生态利益的首要主体。《联合国海洋法公约》注意到海洋的整体不可分性，在一开始就强调：“……意识到各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的，有必要作为一个整体来加以考虑”。鉴于海洋生态利益的主体广泛，这种公益的法律救济不宜由理论上的任何一个利益主体自行提出，而应当考虑制度安排由最有能力也有责任改变不利益状态的主体首先提出，关心海洋生态利益的其他主体在必要时可发挥敦促、监督的作用，以期形成维护海洋生态利益的合力机制。就各种利益之间的关系而言，海洋生态利益是以海洋为载体的主权利益和民商事利益的基础。当海洋生态利益受到重大威胁乃至损害时，意味着海洋的“底座安全”遭到挑战，这将引起以维护海洋权益为己任的国家动用公权力去保护本国海洋环境。各国的海洋维权从未忽略对海洋生态利益的维护，一国的海洋管理总以海洋环境管理为重要内容，海域国家所有权的宣示与行使通常也以相关海域的生态健康为要求。可以说，海洋生态利益对法律赋予国家在海洋上的主权、管理权、所有权都有重要影响。反过来说，国家可以调动海洋维权、海洋管理和基于海域国家所有权提起的海洋生态(环境)损害赔偿等多种手段来保护和救济海洋生态利益。

联系现实而言，海上溢油事故造成的海洋生态(环境)损害往往与其造成的私益损害同生共长，受害渔民出于生计、健康的考虑，多以私益损害救济为要。而其他公民、环保团体虽有救济海洋生态利益之念，却难以及时掌握信息、搜集证据。海洋生态(环境)损害赔偿诉讼中的赔偿范围认定、损害评估及其所需的本底资料、技术支持和跟踪监测数据等都需要调动多个部门、专业机构协同工作才有望完成。且从中外案例来看，上述问题的司法鉴定和法院认定争议很大，造成不少案件历经数年仍未终局。这些因素，客观上要求举一国之力、联合各方力量长期应对，一般公众、团体难以胜任。无论是关心海洋生态保护的律师还是国际、国内的环保组织，在海洋生态(环境)损害赔偿案中都无权代表国家与责任方谈判、和解或达成调解协议。一般公民、团体并无代表国家保护国有海域的权利，亦未被授权代行管理职责，自然无权代表国家对海洋生态环境损害的赔偿及(或)补偿金行使处分权。*参见梅宏：《海上溢油生态损害索赔实践向立法提出的要求》，载《江西理工大学学报》2012年第4期。

一般公民、团体虽不具有代表国家保护国有海域的权利，但不妨碍其对事故海域的生态保护主张知情权、参与权与监督权。公民和团体的“参与权”，应主要体现于对有关部门行使海域管理权力的制度性监督，而这正是“基于生态系统的综合管理”的要求。2000年《生物多样性公约》第V/6号决定《生态系统方法》*2004年召开的《生物多样性公约》缔约方第七次会议正式通过《生态系统方法决定》(UNEP/CBD/COP/7/21，VII/11生态系统方法)。中“原则二”要求：“将管理下放到最低的适当层级”。生态系统管理中通常涉及很多利益群体，他们彼此可能相容、互补或互相冲突。确保决策层次和管理方式的选择能够恰当地衡平这些群体间的利益。通常情况(但并非所有情况)下，决策制定行为与管理行为越靠近生态系统，产生的参与性问题、责任问题、所有权问题、公信力以及对地方知识的运用将越多，而这对管理的成功至关重要。发生海洋生态(环境)损害时，既要重视国家及其授权部门保护海域的权利、义务与责任，又要强调海域权利的实现有赖于所属海洋生态系统的良好保护。海洋生态(环境)损害赔偿的主要目的在于恢复海洋生态，并运用经济杠杆调节海洋生态利益相关者的利益格局。国家海域权利的实现离不开公众对海洋生态保护的支持。海洋生态系统给予人的海洋生态利益，是公众参与海洋生态保护的动力来源。公民、社团行使参与权，对于“海域管理权”可以起到监督、促进的作用，有利于推动海洋生态(环境)损害赔偿的进展，也有助于政府主管部门吸纳民间智识、经验和资源，群策群力，应对海洋生态(环境)损害这一司法难题，从而完善海域这一多元价值主体的权益保护。

综上，尽管海洋生态利益是海洋生态(环境)损害赔偿请求权的利益基础，但在现行法尚未对海洋生态利益作出规定的情况下，需要针对现实的海洋生态(环境)损害确定由国家依据其维护海洋权益的法定责任率先提出赔偿要求。国家基于实定法上明确的海域国家所有权有责任提出海洋生态环境损害赔偿，国家作为全体社会成员的代表有能力维护全民共享的海洋生态利益，国家作为《联合国海洋法公约》等国际海洋法条约的履约方有义务“保护和保全海洋环境”；*《联合国海洋法公约》不仅在第192条“一般义务”中规定“各国有保护和保全海洋环境的义务”，还在第194条规定了“防止、减少和控制海洋环境污染的措施”，第198条规定，“当一国获知海洋环境有即将遭受污染损害的迫切危险或已经遭受污染损害的情况时，应立即通知其认为可能受这种损害影响的其他国家以及各主管国际组织。”而其他单位和个人都有权向国家海洋环境监督管理部门及检察机关进行检举、控告，由此形成全社会维护海洋生态利益的合力。

三、海洋生态环境损害赔偿的性质与目标

环境法上规定环境责任(Environmental Liability)，正是为了弥补传统的民事责任体系在应对生态环境损害救济时暴露的能力不足。正如学者评议《法国民法典》第1386 条旨在救济生态(环境)本身损害的修改动议时所言，“仅仅依靠法国民法典侵权责任条款的修改，根本无法起到有效预防和充分救济生态(环境)本身损害的效果。例如，诸多涉及预防生态(环境)本身损害发生的行政监管制度、当事人的预防性清理义务和行政监管制度、损害的鉴定评估和修复义务的代履行及其行政监管制度等内容均无法被编入传统的民法典。”*竺效：《论生态损害综合预防与救济的立法路径》，载《比较法研究》2016年第3期。无论是美国的《综合环境反应、补偿和责任法》，还是《国际油污损害民事责任公约》及其议定书，这些以“损害赔偿”为法理的法律、条约既不追求对受损害的生态系统的完全保护，也不追求让破坏者承担完全的赔偿责任。究其原因，“生态损害已非以环境为媒介的人身或财产损害所能涵盖，这种损害的赔偿已超出了作为传统民事侵权法特别法的环境侵权法目前所能解决的范围。”*竺效：《论在“国际油污民事责任公约”和“国际油污基金公约”框架下的生态损害赔偿》，载《政治与法律》2006年第2期。学者一针见血地指出，生态环境损害赔偿责任是一种危险或风险防御责任，既不同于传统民法上的损害赔偿，也不同于恢复原状，而是应当在法律上创制的环境侵害责任。*参见吕忠梅：《“生态环境损害赔偿”的法律辨析》，载《法学论坛》2017年第3期。

在生态(环境)损害赔偿理论研究早期，无论是民法学者还是环境法学者，遵循的都是民法学研究范式，主要研究环境污染侵权责任与传统侵权民事责任有何异同。随着环境法学研究的深化，学者逐渐认识到依托传统民法所建构的侵权责任制度救济环境损害面临诸多困境，因而仅仅依靠传统民事责任立法很难破解这些困境。*参见樊杏华：《环境损害责任法律理论与实证分析研究》，人民出版社2015年版，第23、26页。然而，追究生态(环境)损害责任并不能使遭受损害的生态环境“恢复原状”，实现如民事责任一样的“同质赔偿”，也无法弥补受保护的民事法益因遭受侵害而出现的“差额”。例如，若以传统民法“恢复原状”的观念看待生态(环境)损害的修复就与实际不符，因为生态环境损害修复过程中需要公权主体、公共机构的介入，需要有区别于私人利益的公共利益衡量机制和保护机制，而这是民法难以顾及的。*同④。与传统的侵权责任相比，环境侵权行为被责令停止之后，受损的环境如果未能得到修复，会经过潜伏、累积产生新的损害。正因为如此，环境法关注的不仅是环境侵权行为的停止和人身、财产损害的赔偿责任，更关注受损环境的修复责任。学者评论认为，“现行环境责任法律制度忽视环境损害的内在特质，过度依赖于移植传统法律责任理论，因而不能从环境损害发生以及环境损害责任逻辑发生层面对环境损害责任进行深层次分析，导致环境本身损害难以获得现行责任法律及时救济。”*参见樊杏华：《环境损害责任法律理论与实证分析研究》，人民出版社2015年版，第152页。

“谁应当承担污染清理和被损害环境的恢复费用？”这样的问题，早在2000年欧共体委员会提出《环境民事责任白皮书》时就已受到关注。该白皮书第2.1中指出，“环境民事责任的目标是，使造成环境损害者(污染者)为其所造成的损害支付费用”。在第2.2“环境民事责任所适用的环境损害类型”中，白皮书进一步指出，“并非所有的环境损害都可以通过民事责任制度获得补救，民事责任适用的条件包括：必须有一个(或多个)可以确认的行为人(污染者)；损害必须是具体的和可计量的；损害和被确认的污染者之间存在因果关系”。*Commission of the European Communities, White Paper on Environmental Liability, CELEX Database: Preparatory Acts,15101000, July 23,2002.白皮书设立了旨在执行污染者付费原则的、未来欧共体环境民事责任体制的结构，并提出有效恢复环境的目标，进而催生了2004 年欧洲议会和欧盟理事会联合发布《预防和补救环境损害的环境责任指令》。以“防范和救济环境损害”为目的，该指令从偏重利用私法中的赔偿制度解决环境损害转向利用公法的预防和修复制度解决环境损害，在污染者负担原则基础上，明确了造成环境损害或潜在环境损害的经营者(operator)应承担环境损害赔偿和修复责任，从而建立了政府主导下企业负责生态环境损害赔偿和修复的制度。该指令1.1.3“可赔偿的补救的目的”中指出，环境损害“补救的赔偿是为了补偿自然资源及其服务丧失造成的过渡期内的可能的损害。赔偿由自然栖息地保护、物种保护或水体的额外改善措施组成，无论其发生在被损害的地点或者其替代地点。但不包括作为公众成员的财产赔偿。”*竺效：《生态损害综合预防和救济法律机制研究》，法律出版社2016年版，第12页。欧盟成员国在转化立法时，均将预防环境损害发生或扩大的费用的赔偿、修复被损坏环境(或生态)的救济性的法律制度作为“预防与救济”一体化的新型法律制度的重要组成部分。*参见竺效：《论生态损害综合预防与救济的立法路径——以法国民法典侵权责任条款修改法案为借鉴》，载《比较法研究》2016年第3期。2013 年，欧盟发布《关于近海油气开发安全的2013/30/EU号指令及修订的2004/35/EC号指令》*Directive 2013/30/EU of the European Parliament and of the Council of 12 June 2013 on safety of offshore oil and gas operation.将《环境责任指令》的适用环境要素扩展至海水，拓宽了海水污染的范围。

反观我国立法，《海环法》1999年修订案的规定仅是对责任者提出“海洋生态损害国家损失”*“海洋生态损害国家损失”的用语出现在国家海洋局于2014年10月公布的《海洋生态损害国家损失索赔办法》标题中。的赔偿要求，要求责任者承担“侵权的民事责任”，*张皓若、卞耀武：《中华人民共和国海洋环境保护法释义》，法律出版社2000年版，第135页。损害赔偿要求的目标并未指向“对受损的生态环境进行修复”。即使以发展的眼光来看，我们也难以将责任人承担的损害赔偿责任扩大解释为“生态环境损害赔偿责任”，因为设定“生态环境损害赔偿责任”的目标是“组织开展生态环境损害的修复”，而非如前者那样仅赔偿“海洋生态损害国家损失”。即使认为“海洋生态损害国家损失”的损害赔偿责任亦将为海洋生态修复提供资金来源，但是，在司法救济上，海洋生态损害国家损失赔偿与生态(环境)损害赔偿仍有诸多不同。《海环法》1999年修订案将海洋生态损害国家损失索赔视为民事纠纷处理，而不是当作环境案件对待。无论是《海环法》1999年修订案，还是我国已加入的《国际油污损害民事责任公约1992议定书》都未形成与《试点方案》目标一致的环境法制观念和制度，自然不会对“海洋生态损害国家损失”的赔偿范围、多样化责任承担方式、程序规则、损害赔偿资金的使用与管理等基本问题作出明确规定。正是由于被告的责任承担及执行制度不完备、社会化资金分担机制未建立，受损害的海洋生态环境得不到及时、有效的修复，致使蓬莱19-3油田溢油事故发生四年后再燃环境公益诉讼。*2015年6月，中国生物多样性保护与绿色发展基金会以美国康菲石油公司的全资子公司康菲石油中国有限公司与中国海洋石油总公司两家公司为被告，向青岛海事法院提起公益诉讼，请求法院判令被告使渤海湾生态环境恢复到溢油事故发生前的状态。这是我国海事法院受理的第一起由社会组织提起的环境公益诉讼案。由此可见，符合生态文明体制改革要求的海洋生态(环境)损害赔偿制度在我国尚未确立、落实。究其原因，《海环法》也好，我国已加入的国际条约也好，在早期制定时，都不免将海洋生态(环境)损害赔偿责任落入民事责任的窠臼，以至于公约的名称、《海环法》的“准立法解释”*“准立法解释”，指全国人大常委会法制工作委员会编写的法律释义书。都点明“民事责任”，而未突出海洋生态(环境)损害赔偿责任的环境责任性质、目标，未规定赔偿权利人可以要求责任人修复海洋生态(环境)，或指定第三方代履行而由责任人承担全部修复费用，亦未确定多样化责任承担方式和环境责任社会化机制。如果说我国《海环法》相比于其他环境资源单行法，较早规定了“海洋生态损害”，那么，该法以及相关规章并未明确“海洋生态损害国家损失索赔”所追究的责任及其目标。而“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”的法律表述，在环境立法深受民法思维影响的20世纪末，还不可能超前地提出如《试点方案》所设计的生态(环境)损害赔偿目的，学者也难以对《海环法》作出“此损害非彼损害”“此赔偿请求权非彼赔偿请求权”“此赔偿责任非彼赔偿责任”的法律解释。当然，到了今天，时逢国家高度重视生态环境损害赔偿工作，着力构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度，为“海洋生态环境损害赔偿责任”作出符合生态文明体制改革精神的解释论，这不仅是法学研究的应时之举，也是应对海洋生态(环境)损害赔偿要求、维护海洋生态利益的实际要求。

综上，海洋生态(环境)损害赔偿责任与传统侵权责任有重大区别，其以修复受损的海洋生态环境为优先考虑的责任形式，以承担生态环境修复费用为替补责任形式。相比不涉海的“生态环境损害赔偿责任”，追究海洋生态(环境)损害赔偿责任时更加注重相关技术支撑体系的专业性、规范性，更需要依法行使海洋环境监督管理权的部门代表国家开展海洋监测、海洋生态损害评估、确定海洋生态(环境)修复的标准、方法和技术手段。申言之，“海洋生态(环境)损害赔偿责任”虽冠名“赔偿责任”，实质是不同于民事责任的环境责任，且因海洋生态(环境)损害的国际性突出、技术性强，更需要国家海洋行政主管部门提出海洋生态(环境)损害赔偿要求，并组织专业力量开展相关技术工作，以期实现海洋生态(环境)损害赔偿责任的目标。

四、海洋生态环境损害赔偿与环境公益诉讼的冲突与协调

环境公益诉讼与生态(环境)损害国家索赔的交叉、冲突最先在海洋生态(环境)损害赔偿领域出现。作为一项经法律移植而来的制度，环境公益诉讼能否适用于过去由国家行政机关主导生态损害索赔的海洋领域，其是否可以与海洋生态(环境)损害赔偿诉讼在诉讼请求、事实认定、责任承担、判决执行等方面相互协调、配合，有待实践检验。已发生的两起案例或在立案后久拖不审*2015年6月，面对“中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉康菲公司、中海油污染海洋环境案”，青岛海事法院在新《环保法》施行后无法再以我国法律中未规定社会组织可以提起环境公益诉讼为由不予受理。而在启动案件审理程序之前，必然涉及如何理解海洋生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的性质、关系，以及对新《环保法》第58条和《海洋环境保护法》原第90条第2款的准确适用。青岛海事法院面临这些理论困惑和法律适用上的不确定，迟迟没有启动该案的庭审程序。，或因裁定不予受理而被学者质疑。*参见单红军、王恒斯、王婷婷：《论我国海洋环境公益诉讼的若干法律问题——以“大连环保志愿者协会诉大连中石油公司等案”为视角》，载《环境保护》2016年Z1期。现实中不乏存在对社会组织提起环境公益诉讼会干扰国家战略发展用海、军事国防用海的担忧。海洋生态(环境)损害赔偿与环境公益诉讼的冲突已显露，二者相协调的前景并不明朗。

环境公益诉讼与海洋生态(环境)损害国家索赔的适用关系可以归结为一个问题：在法律已经明确规定了由海洋行政主管部门开展海洋生态(环境)损害索赔的条件下，有关社会组织能否再提起公益诉讼？要解决这一个问题，我们需要分析这个问题的三个方面：其一，二者是否有必要共同适用；其二，共同适用能为填补海洋生态(环境)损害带来什么积极影响；其三，能否在现行法律规范文件中为二者共同适用找到解释的空间。前两个方面要看二者的合作有无现实需要，第三个方面具体到对法律制度的解释上，就是要回答在海洋生态保护中，环境公益诉讼与海洋生态(环境)损害国家索赔是否存在可以配合、衔接适用的可能。

总体而言，海洋生态(环境)损害国家索赔与环境公益诉讼体现了对生态(环境)损害赔偿的两种不同思路，却又殊途同归，通过各自的法律机制来实现共同的目的。环保组织提起公益诉讼的优势在于它是法律规定的适格主体，并且在环境事务上具备专业的知识技能。其劣势在于，受资金、人力资源的限制，取证调查工作展开难度大；进入诉讼程序后，诉讼周期过长导致海洋生态(环境)损害得不到及时的解决。而由行政机关就生态(环境)损害展开索赔的优势则十分明显，在行政权力的压力下，涉事单位或企业很容易与有关部门达成调解协议，并且资金到位也较顺利。但行政机关谈判的过程缺少公众有效的参与和监督，导致损害赔偿不足以弥补生态(环境)损害，最终导致矛盾无法妥善解决。由社会组织提起环境公益诉讼能较为全面地兼顾“沉默的”损害主体的利益，促进矛盾的最终解决；而由行政机关代表国家开展索赔能高效地履行维护公众利益的职责，可以期待二者的合作能为海洋生态(环境)损害赔偿创造更为有效的索赔机制。海洋生态(环境)损害国家索赔与社会组织提起环境公益诉讼，虽然途径不一依据不同，但都是出于同一动机、服务于同一目的：让被破坏的海洋生态(环境)得到恢复。国家索赔是通过行政机关的主动作为，积极参与索赔过程以期尽快达成赔偿协议、尽快组织修复工作，这体现的是海洋行政主管部门履行法律赋予的职责；而由于海洋生态利益缺乏明确的所有权人，基于传统民事侵权的维权诉讼没有实现的途径，环境公益诉讼制度则突破了“直接利害关系”的诉讼要求，为公众维护共享的海洋生态利益提供了途径。这一目的的实现依赖于司法机关做出有效的判决，支持国家依据其保护与保全海洋环境的法定责任提出的主张，以修复受损的海洋生态(环境)为优先考虑的责任形式，以承担生态(环境)修复费用为替补责任形式。在社会管理领域，囿于成本支付的能力，政府管制的力度与幅度兼有其限度；基于实质效果的考虑，政府管制宜有一定边界。政府管制与社会自治的适度均衡，是社会管理走向良性循环的起点。

在具体的法律适用中，海洋生态(环境)损害国家索赔与环境公益诉讼制度产生冲突的原因主要有两方面：

第一，环保组织可以无需提前告知行政机关直接起诉排污者。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》没有规定环保组织在起诉前通知行政机关，只是在第十二条要求“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。”国外立法通例均设立起诉的前置条件，通常是行政机关拒绝执法或者穷尽行政程序后，环保组织才能起诉。其背后的逻辑是，行政机关和环保组织虽然都是公共利益的代表，但行政机关在代表上具有优先性。例如，美国对公民诉讼设定了“诉前通知”(notice requirements)的强制性规定，如果违法行为人在接到通知后自行纠正其违法行为，或者美国联邦环保部或州政府立即开展了环境执法行为的，则该公民诉讼则无需提起。美国学者认为，“国会确立公民诉讼的目的在于激励和弥补政府行为。”*参见Proffitt v.Municipal Authority of Borough of Morrisville,716 F.Supp.837(1989).然而，我国这部司法解释未规定事前通知行政机关的程序条件，导致环保组织对公共利益的代表性有可能前置于行政机关。而这涉及环保组织和行政机关对环境公共利益代表性的序位问题。

对此冲突，欧盟《环境责任指令》的立法经验值得我国借鉴，应赋予社会公众和环保公益组织向作为生态(环境)损害修复和求偿基本主体的环境保护相关行政机关提供信息、举报生态(环境)危害行为、建议提起诉讼的权利，而接到举报和建议的主体应负有查核事实、作出是否起诉的决定并公开答复的义务。同时，还应允许社会公众就适格原告拒绝提起生态(环境)损害赔偿诉讼的决定主张司法审查。*参见竺效：《生态损害综合预防和救济法律机制研究》，法律出版社2016年版，第162页。海洋生态利益的法律救济不宜由理论上的任何一个利益主体自行提出，而应当考虑由最有能力也有责任改变不利益状态的主体首先提出，关心海洋生态利益的其他主体在必要时可发挥敦促、监督的作用，以期形成维护海洋生态利益的合力机制。基于前文的法理分析，最有能力也负有国际国内法律责任来维护海洋生态利益的主体是国家，故应由国家调动资源及时、有效地提出海洋生态(环境)损害赔偿要求，这也符合预防和控制海洋生态(环境)损害的客观要求；以合力应对现实的、迫切需要解决的海洋生态(环境)损害赔偿案件为中心，根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素试行分期赔付，探索多样化责任承担方式，同时在制度创新、实施保障等方面鼓励社会组织通过检举、控告、监督及公益诉讼等方式诉求有关国家机关维护海洋生态利益，其用尽程序之后如果仍不能取得海洋生态(环境)损害赔偿的目标，则符合条件的社会组织亦应有向责任者提出损害赔偿要求的权利。

第二，现行法没有明确指出公益组织在海洋生态(环境)损害索赔中的角色和地位。2014年修订的《行政诉讼法》并未设立行政公益诉讼，故而在我国不存在环保组织通过行政诉讼请求司法审查的法律机制。前述司法解释在环保组织和排污者之间两方对抗的基本格局下，有学者将公益诉讼定位为：追究生态环境损害民事责任之诉。*参见胡静：《环保组织提起公益诉讼之功能定位——兼评我国环境公益诉讼的司法解释》，载《法学评论》2016年第4期。笔者认为，海洋生态(环境)损害国家索赔与环境公益诉讼的性质、功能、目标不尽一致，二者是有主有辅的配合关系，而非并驾齐驱的平行关系。具体而言，海洋生态(环境)损害赔偿与海洋生态利益救济目标统一，二者可以在诉讼请求、事实认定、责任承担以及判决执行等方面实现协调、对接，但其程序有先后主次之分，不宜“分头散打”无序化，或是等待、观望而无所适从。两种诉讼的受案范围及其启动诉讼的时机与次序，应由法律明确规定。对于社会组织提起公益诉讼可能影响海洋行政管理的相对独立和效率等顾虑，海洋行政主管机关应思考如何通过制度设计避免这一担忧的发生，而非回避环境公益组织的监督、参与。

公益诉讼是对正当价值目标的追求与救济，不过，由于“海洋生态利益”尚未获得现行法确认，实践中对于谁能提出公益诉讼难免产生争议。而海洋生态(环境)损害赔偿不仅在实定法上有规定，也在党和国家的文件中受到高度重视，已成为生态文明体制改革的一项基本任务，故当前海洋环境司法领域的法制建设应当以完善海洋生态(环境)损害赔偿案件的审理规则为突破口。认真研究此类基于海域国家所有权提起的生态(环境)损害赔偿案件的特点和规律，将已有的海洋生态损害赔偿的实践用于解释过程，通过解释方法将《海环法》《环境保护法》《试点方案》中的一些断裂与冲突予以弥补，提出如何通过现有的地方试点方案或者在新批准的试点中鼓励开展海洋生态(环境)损害赔偿实践，将海洋生态(环境)损害赔偿制度与现有制度衔接好，并从进一步修订《海环法》、总结生态(环境)损害赔偿制度试点经验的角度提出完善海洋生态(环境)损害赔偿制度的建议。

综上，海洋环境保护应形成社会驱动、政府保障的法律救济机制；环境公益诉讼配合海洋生态(环境)损害国家索赔，可为维护海洋生态利益创造合力救济机制。

[责任编辑：吴 岩]

Subject:The New Issue and Its Theory Based On the Interpretation Of Marine Environmental Damage

Author & unit:MEI Hong

(Ocean University of China, Qingdao Shandong 266100, China)

Whether the damage to marine environmental elements, or the degeneration of marine ecological functions caused by pollution, we can classify both the damages as the “damage of public interest of marine environment”, which is called marine environmental damage. The marine ecological interest is the foundation of right to claim the compensation of marine environmental damage, however, under the circumstance that there are no regulations of marine ecological interest at present, the official agencies should submit a claim for compensation firstly for their statutory duties to preserve the state's marine rights and interests, which means they should consider repairing the damaged marine environment as the prior liability form, or having the polluter to burden the rehabilitation expense as the complementary form to deal with the current situation of marine environmental damage. Meanwhile, we should promote the cooperation of the state’s claims and the public litigation initiated by environmental organizations, and set up a legal remedy institution engineered by the public and guaranteed by the government step by step.

compensation of marine environmental damage; the marine ecological interest; environmental public interest litigation

2017-03-13

本文系国家社科基金重大项目“生态文明法律制度建设研究”(14ZDC029)，教育部人文社会科学重点研究基地中国海洋大学海洋发展研究院自设项目“海上溢油应急处理立法研究”(2013JDZS02)的部分成果。

梅宏(1973-)，男，陕西安康人，法学博士，中国海洋大学法政学院法律系副教授，研究方向：环境法学，国际法学。

D922.68

A

1009-8003(2017)03-0028-09