突破环境公益诉讼启动的瓶颈：适格原告扩张与激励机制构建

王丽萍

(山东大学 法学院，山东济南 250100)

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突破环境公益诉讼启动的瓶颈：适格原告扩张与激励机制构建

王丽萍

(山东大学 法学院，山东济南 250100)

环境司法专门化的快速发展很好地解决了环境司法“阵地不好”和“指挥不专”的问题，环境公益诉讼司法实践进展缓慢，案件数量远低于预期。原告资格的扩张与激励机制的构建，是突破环境公益诉讼瓶颈可供选择的两大举措。应当基于我国实践，顺应国际趋势，将环境公益诉讼适格原告赋予公民、社会组织、环保行政机关与检察机关等，并妥当协调环境公益诉讼中的原告冲突问题；同时，应当建立环境公益诉讼启动的激励机制，反思当前地方政府在环境公益诉讼中的激励机制，即采用的环境公益诉讼救济基金承担原告诉讼费用与直接“免交或者缓交诉讼费用”的合理性。环境公益诉讼的开展绝非逞一时之快，需要长期推进，具有“正诉激励”、“滥诉预防”与“行为矫正”三重功能的“败诉方负担”规则才应是构建环境公益诉讼激励机制所遵循的规则。

环境公益诉讼；适格原告；激励机制

引 言

自2007年10月贵阳清镇市人民法院设立环境保护法庭至今，环境司法专门化已有10年，期间，地方审判机构在环境公益诉讼等方面进行了许多有益探索，环境司法专门化经历了“从地方到中央”、“从试点到推广”的过程，2012年修正后的《民事诉讼法》率先破解环境公益诉讼缺乏法律依据的尴尬局面，第55条以“转介条款”的形式打开了环境公益诉讼的大门。但是与环境资源审判机构雨后春笋般设立不同，环境公益诉讼反而出现了 “倒春寒”现象。*参见严定非、马荣真、黄伯欣：《修法善意遭遇地方懈怠 环境公益诉讼“倒春寒”》，载《南方周末》2013年8月22日。2015年，修订后的《环境保护法》明确授予了符合条件的社会组织提起环境民事公益诉讼的资格，但是面对严峻的环境保护局面，依然没有发生环境公益诉讼的“井喷”的局面。2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护领域开展提起公益诉讼试点，试点地区包括北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃十三个省、自治区、直辖市。2016年2月25日，最高人民法院出台了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，就环境公益诉讼的启动而言，目前实践效果不佳。环境资源审判机构的全面设立，解决了环境司法“阵地不好”和“指挥不专”的问题，但环境公益诉讼司法实践进展缓慢，案件数量远低于预期。*参见杨朝霞：《环境司法主流化的两大法宝：环境司法专门化和环境资源权利化》，载《中国政法大学学报》2016年第1期，第87页。我们需在环境公益诉讼的启动上思考并采取有效的举措，以保证环境公益诉讼的顺利进行，实现中共十八大提出的“建设美丽中国，实现中华民族永续发展，走向社会主义生态文明新时代”。

一、环境公益诉讼的司法现状与问题根源

环境公益诉讼可以克服行政机关因“机构俘获”或政治压力等因素导致执法不力的弊端，还可以杜绝地方政府为发展经济而牺牲环境的短期行为。*参见陈亮：《环境公益诉讼研究》，法律出版社2015年版，第25-27页。我国环境公益诉讼立法起步晚，但地方法院实践环境公益诉讼相对较早。环境公益诉讼与地方环境司法专门化是相伴而生的，贵阳、无锡、昆明等环保法庭设立不久之后就进行了环境公益诉讼的探索与实践。

(一)环境公益诉讼司法实践的三个阶段

以修订后的《民事诉讼法》和《环境保护法》的实施为时间节点，我国环境公益诉讼司法实践可以划分为三个阶段。

第一个阶段，2007年至2012年，以地方法院成立环境保护法庭为标志，地方环保法庭的建立极大地促进了环境公益诉讼实践。全国性法律规范的缺位并未影响重视环保的地方对环境公益诉讼的探索，贵阳、无锡、昆明等地相继出台了地方规范性法律文件，见表一。

表一 贵州、江苏、云南关于环境公益诉讼的地方性规定

环境司法专门化积极推动与地方规范性法律文件出台背景下，上述地区法院审理了一些环境公益诉讼案件。自2000年至2013年，全国审结的环境公益诉讼案件数量不足60起。*参见杨朝霞：《环境司法主流化的两大法宝：环境司法专门化和环境资源权利化》，载《中国政法大学学报》2016年第1期。但总体而言，环境公益诉讼案件因数量少，规模效应不足，没有起到其应有的作用。

第二个阶段，自新《民事诉讼法》实施为始，至新《环境保护法》实施为止，《民事诉讼法》第55条以“转介条款”的形式打开了环境公益诉讼的大门。但在当时法律框架下，仅1999年《海洋环境保护法》第90条规定了第55条所要求的“法律规定的机关和有关组织”。也就意味着，第55条所规定的可以提起环境公益诉讼的“法律规定的机关和有关组织”只有行使海洋环境监督管理权的部门。这也就不难理解新《民事诉讼法》实施之后为什么会出现环境公益诉讼的“倒春寒”现象。

第三阶段，自《环境保护法》修订实施至今。《环境保护法》第58条规定了符合条件的社会组织可以提起环境公益诉讼，这一规定旨在改变《民事诉讼法》所遭遇的尴尬局面；2015年1月6日最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》进一步明确了第58条所规定社会组织的类型及范围。可以说，《环境保护法》与司法解释已经为环境公益诉讼的具体开展铺好了“道路”。但是限于所铺“道路”过窄，并没有发生环境公益诉讼“井喷”现象。2015年，新《环境保护法》实施的第一年，人民法院受理的环境公益诉讼案件共53起。*参见刘栋：《检察机关“破冰”环境公益诉讼》，载文汇网：http://www.whb.cn/2016qglhwzxw/51778.htm，于2016年6月20日访问。有完整案情的42起环境公益诉讼案件中，表现出几个特点：(1)案件地域分布不均衡。贵州12起，山东、江苏各6起，福建4起，天津、辽宁各2起，北京、内蒙古、宁夏、甘肃、四川、河南、安徽、浙江、湖南、海南各1起；(2)环境民事公益诉讼数量较多，占36起；(3)环保组织提起的环境公益诉讼较多，占34起。*参见新《环境保护法》实施情况评估课题组：《新〈环境保护法〉实施情况评估报告(简版)》，北极星节能环保网：http://huanbao.bjx.com.cn/news/20160525/736464-9.shtml，于2016年6月27日访问。

(二)环境公益诉讼启动不顺之根源

实践中的确存在着地方政府为了追求地方经济发展而对环境司法进行干预的现象，这自然会影响到环境公益诉讼的热情。但是，环境公益诉讼起诉少、进展缓慢的一个重要根源在于我国目前立法不当，制度设计上存在缺陷。一方面，适格原告的严格限制，严重制约了环境公益诉讼的顺利开展；另一方面，诉讼激励机制的缺失也影响了适格原告的积极性，比如环保组织要提起环境公益诉讼，前期投入费用不菲，这会使符合主体资格的环保组织望而却步，环境公益诉讼之路愈加显得任重而道远。

可以说，适格原告的限制与激励机制的缺失成为《环境保护法》规定的公益诉讼顺利启动的巨大障碍。数据显示，截至2014年9月，符合《环境保护法》第58条规定的社会组织有700多家，但真正有能力提起环境公益诉讼的却不足30家。*参见常纪文：《社会组织参与环境公益诉讼瓶颈亟待突破》，载《中国青年报》2016年1月6日。也许正是因为《环境保护法》的实施效果远未达到预期，最高人民法院于2016年2月制定的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》授予检察机关在试点地区提起公益诉讼的资格。但只有试点地区的人民检察院才可以提起环境公益诉讼以及社会组织只能提起环境民事公益诉讼的规定，严重制约了环境公益诉讼的顺利开展。这种渐次式的“放权”，也是导致环境公益诉讼启动效果极为有限的重要原因。

二、环境公益诉讼原告适格规则的重构

以保护环境公益为主要目的的环境公益诉讼，与旨在保护私益之目的的传统原告适格规则存在难以调和的矛盾。原告资格是环境公益诉讼中面临的首要核心问题，各国对此均有规定，尽管不同，但总体趋势是适格原告日益宽泛。我国关于环境公益诉讼原告资格的问题争议较大，立法以及司法解释在适格原告上的渐次式“放权”并没有抑制理论界对赋予公民与组织环境公益诉讼诉权的呼吁，也无法掩盖理论界对检察机关作为原告的诸多争议。

(一)传统原告适格规则与环境公益诉讼的冲突

环境公益诉讼所保护的社会公共利益，并不限于传统的人身权益与财产权益，主要保护体现为审美的、娱乐的、环保的以及精神享受的非物质性的环境利益。*参见陈亮：《环境公益诉讼研究》，法律出版社2015年版，第177页。现行《民事诉讼法》《行政诉讼法》之原告适格规则都要求原告与所诉利益之间存在“利害关系”。这种规则“建立在与生俱来的偏见上，在这套理论下，对个人或集体享有的经济利益大开方便之门，与此同时对公众或大部分公众‘零散性’的利益给予不当的区别对待。”*[美]H. 盖茨：《公共利益诉讼的比较法鸟瞰》，载[意]莫诺·卡佩莱蒂：《福利国家与接近正义》，刘俊祥等译，法律出版社2000年版，第83页。当环境保护问题日益凸显时，许多国家逐步将环境公共利益纳入法律保护之下。可以说，将环境公共利益纳入法律保护范围是显见的发展趋势，而各国将环境公共利益纳入法律的保护范围，往往是将原告适格规则作为突破口的。

(二)现行环境公益诉讼原告适格规则之不足与重构

1.现行法关于环境公益诉讼适格原告的规定及其不足。我国现行《民事诉讼法》并未完全摆脱传统原告适格规则的桎梏，将环境公益诉讼起诉主体限制于“法律规定的机关和有关组织”。这无疑使《环境保护法》第58条的规定处于“僵尸条款”的状态。《环境保护法》第58条规定社会组织可以提起环境公益诉讼，但司法实践表明，此规定关于社会组织“高门槛”的限制使得我国依然无法摆脱多依靠行政执法予以保护环境的弊端。我国环境公益诉讼构建之路上，传统原告适格规则依然在作祟。对此，2015年全国人民代表大会常务委员会授权最高人民检察院在部分地区开展生态环境和资源保护公益诉讼试点工作， 最高人民法院也于2016年颁布了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，以推进提起环境公益诉讼，但是这种渐次式“放权”的实施效果同样备受质疑。另外，关于公民可否启动环境公益诉讼的问题。司法实践中有不同作法，详见表二。

表二 环境公益诉讼适格原告之比较

目前，建立环境公益诉讼制度的国家或地区基本均允许公民与组织提起公益诉讼。公众运用司法手段解决环境问题，不仅会增强其保护环境的意识，同时也为环境公益诉讼的建立创造了良好的民众基础，美国公民诉讼制度正是因应公众参与的产物。*参见Michael S. Greve, The Private Enforcement of Environmental Law, 65 Tulane Law Review 339 (1990); Neil A. F. Popovi, The Right to Participate in Decisions that Affect Environment, 10 Pace Environmental Law Review 683 (1993).

2.环境公益诉讼原告资格之规则重构。原告资格是接近正义的第一步。*参见[美]John E. Bonine：《原告资格：接近正义的第一步》，李鸻译，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判(第20集)》，法律出版社2007年版，第196页。世界各国在环境公益诉讼领域对原告范围的扩张大多是通过改革原告必须与案件存在利害关系予以突破的。荷兰、葡萄牙与芬兰等完全取消了“利害关系”这一要件，规定环境公益诉讼起诉人无需证明有任何利益受损。*参见张敏纯、陈国芳：《环境公益诉讼的原告类型探究》，载《法学杂志》2010年第8期；严厚福：《环境公益诉讼原告资格之确立——扩大‘合法权益’的范围还是确立自然物的原告资格》，载《北大法律评论(第8卷·第1辑)》，北京大学出版社2007年版，第262页。澳大利亚采用“好事者”标准，即推定任何提起环境公益诉讼的人都具有原告资格，然后再由被告证明原告是否适格。*参见陈亮：《环境公益诉讼研究》，法律出版社2015年版，第180页。美国环境公民诉讼采用“事实上的损害”标准，“事实上的损害”不局限于人身权益或财产权益的损害，还包括对美学、娱乐、环保的以及精神享受的非物质性环境利益的损害。*参见Sierra Club v. Morton, 405 U. S. 727, 734 (1972).印度引入美国公民诉讼制度，却采用了“充分利益”标准，即任何人或组织都可以对行政机关的违法行为进行起诉，只要法院认定起诉人出于诚信并有充分利益，法院就会受理。*参见吴卫星：《环境公益诉讼原告资格比较研究与借鉴——以美国、印度和欧盟为例》，载《江苏行政学院学报》2011年第3期。上述国家均将环境公益诉讼资格扩展至公民个人。与之相对应的是，欧盟环境公益诉讼取消利益关联要件的同时，基于防止滥诉的考量，仅将原告资格授予具有严格条件限制的环境社会团体。我国也应当顺应国际趋势，将行政机关与个人纳入到环境公益诉讼原告之列。比较上述国家或地区所采用的标准，澳大利亚的“好事者”标准与美国的“事实上的损害”标准都可资借鉴。还需要注意的是，法律除明确规定可以提起环境公益诉讼的适格主体之外，还应当制定认定适格原告的标准。司法实践中，法官往往未对环境公益诉讼原告资格进行判断，而只要求提起环境公益诉讼的当事人属于当地法院规定的环境公益诉讼的原告类型，就会立案。*参见陈亮：《环境公益诉讼研究》，法律出版社2015年版，第181页。上述做法，一方面可能会导致环境公益诉讼原告适格规则制度功能落空，另一方面可能会导致累诉。

3.检察机关作为环境公益诉讼原告的问题。检察机关可以提起环境公益诉讼，符合检察机关作为国家法律监督机关的职能特点，也是国家积极干预公益诉讼的体现。检察机关参与环境公益诉讼可以弥补公民相对于污染企业在资金、信息等方面的弱势，还可以督促行政机关积极履行职责，监督审判机关以保证法律的正确实施、进而维护包括环境公共利益在内的社会公共利益。在环境污染与生态破坏泛滥的当下，检察机关应当成为环境公益诉讼的适格原告，可以代表国家为维护公共利益提起环境行政公益诉讼。但需要注意的是，检察机关以原告身份参与环境民事公益诉讼与“法律监督者”的地位存在一定冲突，其在资金、取证能力等方面的优势可能会打破当事人之间的平等，有违民事诉讼当事人双方地位平等原则。因此，检察机关在环境公共利益的司法救济中，“应当通过积极支持起诉、督促起诉、提起刑事附带民事诉讼以及作为‘替补’性原告而提起环境民事公益诉讼，来参与和辅佐环境民事公益诉讼，以实现对环境公益的维护。”*杨朝霞：《检察机关应成为环境民事公益诉讼的主力军吗？》，载《绿叶》2010年第9期。检察机关依然应当主要发挥监督作用，而不是主要的行动者，只有在找不到其他权利主体或其他权利主体没有能力提起诉讼，或提起诉讼的难度过大时，检察机关才有必要提起环境民事公益诉讼。否则，会有越俎代庖之嫌。*参见李挚萍：《中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择》，载《河北法学》2010年第1期。

(三)环境公益诉讼启动模式中的平衡因素

为应对环境污染与生态破坏，我国应确定环境公益诉讼的多元启动主体，即公民、社会组织、环境行政机关与检察机关都可以成为环境公益诉讼的原告，这可以避免单一主体不作为而放任污染环境或破坏生态的行为。但需注意的是，起诉主体的多元化，可能会发生多个、多类主体针对同一污染环境或者破坏生态的行为同时提起诉讼。对于此类冲突的解决，既应当发挥环境公益诉讼的制度作用，又应当考虑诉讼主体的专业能力和资金能力等，还应当注重节约司法资源。在我国目前的司法实践背景下，环境民事公益诉讼中的原告起诉顺位问题，建议按以下原则处理：具有提起环境公益诉讼资格的社会组织与公民个人是第一顺位的诉讼主体，如果社会组织与公民个人同时提起诉讼，二者可以作为共同原告，并应当秉持一定将社会组织列入原告的原则，因为社会组织较之于公民个人，其专业能力与资金能力等更有利于提起诉讼；环境行政机关可作为第二顺位的诉讼主体；而检察机关则作为第三顺位的“替补”性诉讼主体。

在环境行政公益诉讼中，原告起诉顺位，建议按以下原则处理：具有提起环境公益诉讼资格的社会组织与公民个人、检察机关是第一顺位的诉讼主体。当然如果公民个人与社会组织或者检察机关中的多方提起诉讼的，可以作为共同原告，并应当秉持一定将社会组织或检察机关列入原告的原则，因为相较之公民个人而言，社会组织与检察机关的专业能力与资金能力等更有利于提起诉讼。如果社会组织与检察机关共同提起诉讼，可以将二者作为共同原告，或者仅将社会组织作为原告，由检察机关履行监督责任。环境行政机关则作为第二顺位的诉讼主体。之所以将环境行政机关作为第二顺位的原告，是因为环境行政机关本身是执法机关，具有行使执法权。如果赋予环境行政机关以第一顺位的环境公益诉讼主体资格，面对污染环境或破坏生态的行为，环境行政机关可能会选择提起环境公益诉讼，逃避自己应当承担的行政管理职责。因此，环境公益诉讼程序设计上，可以借鉴美国“诉前通告”制度，当诉讼主体发现污染环境或者破坏生态的行为予以起诉之前，向行政机关发出通告，告知其在法律规定的期限内履行行政管理职责。

关于环境公益诉讼启动的制度设计中，还应考虑到鼓励诉讼与防止滥诉的关系。国际上许多国家通过对起诉主体与案件间利益关联程度予以适当放宽或者对“利益”重新解读的方式扩大了适格原告的范围。在欧盟，环境公益诉讼取消了利益关联的要件，仅将环境公益诉讼原告资格授予环境社会团体，并对有资格提起诉讼的环境社会团体予以严格限制，因为环境公益诉讼启动主体过于宽泛会导致环境公益诉讼的滥诉，浪费司法资源。就目前我国现状而言，个人提起环境公益诉讼难以获得直接经济支持，还将面临“起诉难、举证难、鉴定难、胜诉难、执行难”等现实问题，个人滥诉现象是一种非理性的假设。*参见陈亮：《环境公益诉讼研究》，法律出版社2015年版，第56页。

三、地方环境公益诉讼激励机制的反思及其再构建

公民个人或者社会组织有权提起环境公益诉讼，并不意味着其会提起环境公益诉讼，实践中公民个人或者社会组织较少提起环境公益诉讼，这还涉及到环境公益诉讼的激励机制问题。

(一)激励机制的缺位是环境公益诉讼制度的一大漏洞

与传统私益诉讼相比，环境公益诉讼最本质特征在于诉讼目的，即维护环境公共利益。这体现于三个方面：一是公民提起公益诉讼并非为了个人权益；二是环境公益诉讼原告适格规则已突破了传统原告适格理论所要求的直接“利害关系”；三是环境公益诉讼中，原告不享有损害赔偿请求权。可以说，环境公益诉讼本质上具有“利他主义”的特点。如何让市场经济中的“理性人”出于公益心提起环境公益诉讼，是制度设计者必须考虑的问题。激励机制的缺位，是我国环境公益诉讼启动制度的一大漏洞。国外的一些作法为我们提供了可资借鉴之处，如美国胜诉原告可以获赔律师费用制度(下文详述)，就可以减轻公民提起诉讼的费用考量负担。2005年，河北省兴隆县宋卫民等3名农民作为诉讼代表提起环境行政公益诉讼，二审因未能足额缴纳上诉案件受理费而未真正启动二审程序，该案足以引起人们对激励机制对环境公益诉讼启动的反思。*参见娄强：《环境行政公益诉讼制度若干问题研究》，苏州大学2006年硕士论文，第43页。

(二)环境公益诉讼激励机制的路径

在2012年《民事诉讼法》修订之前，地方法院已经围绕环境公益诉讼激励机制进行了有益的探索。为解决环境保护法庭“零受案率”的困境，地方大多通过原告免交诉讼费的方式(即专项救济基金承担)以提高其提起环境公益诉讼的积极性。见下表三。

为正确审理环境民事公益诉讼案件，2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第33条规定：对于环境民事公益诉讼案件，原告可以缓交诉讼费用，败诉或者部分败诉的原告可以申请减交或者免交诉讼费用。诉讼费用分担规则直接关系到环境公益诉讼适格原告寻求司法救济的积极性和可能性。“原告应否提起诉讼的决定，多数情况下是与诉讼费用相关。”*[美]H. 盖茨：《公共利益诉讼的比较法鸟瞰》，载[意]莫诺·卡佩莱蒂：《福利国家与接近正义》，刘俊祥等译，法律出版社2000年版，第70页。缓交诉讼费用，尤其是免交诉讼费用，的确能在一定程度上激励适格原告提起环境公益诉讼。但是该规定至少存在以下三方面缺陷：第一，该规定仅适用于环境民事公益诉讼，这与当前的环境公益诉讼适格原告规则相适应，但是如上所述，现行法关于环境公益诉讼适格原告的规定本身存在弊端；第二，该司法解释仅是规定缓交或者免交诉讼费用，需强调的是环境公益诉讼费用之高不限于诉讼费用，因“立案难、取证难、鉴定难、胜诉难”等原因所花费的律师费用更为高昂，所以“缓交或者免交诉讼费用”的激励效果将大打折扣；第三，“缓交或者免交诉讼费用”因在一定程度上与诉讼胜败脱钩，将可能导致滥诉，甚至是企业间利用此提起恶意诉讼而进行恶意竞争。因此，我国很多地方通过原告免交诉讼费的方式(即专项救济基金承担)虽然在短期内具有一定的激励作用，但是并不具有可持续性，长期实行可能会引发不良的后果。

表三 地方关于环境公益诉讼激励机制的规定

(三)美国公民诉讼激励机制的考察：从“美式规则”到“败诉方负担”规则

司法实践表明，环境公益诉讼因损害鉴定评估费用高而导致的诉讼费用与因“立案难、取证难、鉴定难、胜诉难”等原因所花费的律师费用都高于普通诉讼。与之形成鲜明对比的是，环境公益诉讼原告却不能从胜诉判决中获得直接的经济利益，呈现“零收益”特征。*参见陈亮：《环境公益诉讼研究》，法律出版社2015年版，第197页。美国一贯采用的“美式规则”，(即律师费用不计入诉讼费用，而由诉讼当事人各自承担)成为美国环境公民诉讼顺利开展的绊脚石。为了克服环境公民诉讼激励机制的不足，美国《1970年清洁空气法》引入了律师费“败诉方负担”规则，即在法律授权下，法院基于自由裁量，适当情形下裁决由败诉方承担胜诉方所应承担的律师费用。相对于“美式规则”，“败诉方负担”规则之于环境公民诉讼具有“正诉激励”、“滥诉预防”与“行为矫正”的三重功能。*参见陈亮：《环境公益诉讼研究》，法律出版社2015年版，第199页。

(四)我国环境公益诉讼激励规则的选择

另外，还有学者主张建立原告胜诉奖励机制，即指主要通过精神激励与物质激励并行的激励手段，以实现环境公益最大化的追求目标，是一种对特定原告类型，在特定条件下，由特定资金来源经过特定程序给以胜诉原告奖励的制度。*参见李义松、陈昱晗：《论环境民事公益诉讼之原告胜诉奖励机制》，载《西部法律评论》2015年第1期。原告胜诉奖励机制的本质在于将本应归社会公共所享有的诉讼收益拿出一部分奖励胜诉原告。

“败诉方负担”规则之“正诉激励”、“滥诉预防”与“行为矫正”三重功能的有效实现是以诉讼成本与诉讼成败挂钩为前提的。而环境公益诉讼救济基金承担原告诉讼费用致使诉讼成本与诉讼胜败脱钩，这将会引发滥诉，并不具有“败诉方负担”规则所应有的“正诉激励”、“滥诉预防”与“行为矫正”功能。上述地方性规范文件实质上免除了原告对诉讼成本的担忧，这的确在一定程度上提高了适格原告提起环境公益诉讼的积极性，但忽视环境公益诉讼需要支付高昂律师费用的同时，也丧失了“败诉方负担”规则所应有的“正诉激励”、“滥诉预防”功能。最高人民法院关于“缓交或者免交诉讼费用”的司法解释同样存在这方面问题。“败诉方负担”规则通过增加行为人违法成本的方式达到了防止不法行为的目的，而环境公益诉讼救济基金制度将本应由违法人承担的责任外部化为由专项基金承担，进而丧失了“行为矫正”的功能。原告胜诉奖励机制同样存在上述弊端。

相对于原告胜诉奖励机制与环境公益诉讼救济基金承担原告诉讼费用机制，美国公民诉讼中所采用的“败诉方负担”规则有其优势，也经受了司法实践的验证。作为美国公民诉讼制度继受国的印度、巴基斯坦、孟加拉国等国家通过诉讼成本“败诉方负担”规则等制度设计消除了原告对巨额诉讼成本的担忧，*参见Jena Razzaque, Public Interest Environmental Litigation in India, Pakistan and Bangladesh, New York: Kluwer Law International, 2004, pp.244-264.取得了良好效果。我国可以借鉴美国的成功经验，建构符合上述环境公益诉讼适格原告架构的激励机制。

结语

环境司法专门化的快速发展解决了环境司法“阵地不好”和“指挥不专”的问题，但受适格原告及激励机制之限，启动环境公益诉讼并不顺利。关于适格原告，我们可以借鉴澳大利亚的“好事者”标准与美国的“事实上的损害”标准，将环境公益诉讼适格原告赋予公民、社会组织、环保行政机关与检察机关等，并制定认定适格原告的标准，以防止滥诉与原告适格规则制度功能的落空。关于激励机制，我们必须反思现行的环境公益诉讼救济基金承担原告诉讼费用以及直接“免交或者缓交诉讼费用”的合理性。与诉讼胜败脱钩，环境公益诉讼救济基金承担原告诉讼费用的机制将会引发滥诉，“免交或者缓交诉讼费用”同样存在引发滥诉的可能。环境公益诉讼的开展绝非逞一时之快，需要长期推进，那么具有“正诉激励”、“滥诉预防”与“行为矫正”三重功能的“败诉方负担”规则才应是构建环境公益诉讼激励机制所遵循的规则。

[责任编辑：吴 岩]

Subject:Breaking the Bottleneck of initiating Environmental Public-Interest Litigation: Expansion of Standing and Construction of Incentive Mechanisms

Author & unit:WANG Liping

(Law School,Shandong University,Jinan Shandong 250100,China)

Specialization of environmental judicature has well solved problems of “poor judicial environment” and “lack of professionalism” facing environmental judicature. However, practice of environmental public-interest litigation develops very slowly, and the number of cases initiated is far below expectation. Expansion of standing and construction of incentive mechanisms are two alternative measures to break the bottleneck of environmental public-interest litigation. Based on China’s legal practice and consistent with international trend, standing for environmental public-interest litigation shall be conferred upon citizens, social organizations, environmental administrative organs and procuratorates, and conflict of standing shall be appropriately coordinated. Meanwhile, incentive mechanisms for initiating environmental public-interest litigation shall be constructed by reflecting upon existing mechanisms adopted by local governments at present. Environmental public-interest litigation shall not be carried out on impulse but rather requires long-term efforts. “The burden of the losing party”, which functions well to encourage appropriate lawsuits, prevent excessive lawsuits and modify improper behaviors, shall be the rule adopted in constructing such incentive mechanisms.

environmental public-interest litigation； standing； incentive mechanisms

2017-02-20

本文系2016年山东省社会科学规划项目《全面加强生态山东建设的司法保障机制研究》(16CFXJ25)的阶段性成果之一。

王丽萍(1968-)，女，山东威海人，法学博士，山东大学法学院副院长、教授、博士生导师，主要研究方向：民商法学。

D922.68

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1009-8003(2017)03-0089-08