旅游业二次革命与规范研究的三个基础性工作

张 辉 范容廷

（北京交通大学经济管理学院 北京 100044）

引言

党的十八大以来，我国社会经济发展处于一个错综复杂的国际环境中。世界经济进入大调整、大变革时期，这种大时代背景与国内经济“三期”（经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期）叠加的阶段性特征共同决定了我国经济发展进入了一个新时期，即中国经济进入了一个新常态发展时期。新常态下的中国旅游业发展迎来了巨大的发展机遇。然而，由于现有路径下旅游业发展固有模式与格局难以改变，要想抓住机遇，旅游业发展需要进行二次革命。为顺应二次革命的需要，未来的规范研究应建立在三大工作的基础上，即重新认识旅游现象与旅游功能、重新发现市场的力量、重新理解旅游制度设计。本文对上述问题进行了阐述。

一、新常态下中国旅游发展的机遇

1．国际环境带来的机遇

在中国经济进入新常态发展时期的背景下，我国旅游业发展迎来了一个千载难逢的发展机遇。从国际环境来说，世界经济每次的大调整均为发展中国家带来了一定的发展机会。20世纪90年代，欧美和日本等世界主要发达国家与亚洲新兴工业化国家或地区将自身不具有竞争优势的产业向以中国为代表的发展中国家转移。中国是这次国际产业转移的最大受益者，近10年来我国经济一直保持在10%左右的高位增长，中国内地还以其广大的市场吸引了美、日、欧等世界主要经济体的大规模投资，制造业得以迅速发展。在制造业产业国际转移的同时，发达国家致力于现代科技业与现代服务业的发展，从增长速度来看，服务业是西方国家增长最快的部门，已成为其社会经济发展的主要动力。在一些国际大都市，GDP的70%、就业人口的70%均集中于现代服务业，如纽约、伦敦的服务业占GDP的比重均超过85%，服务业就业人数占总就业人数比重达到70%以上。

2008年国际金融危机后，美国等发达国家推行“再工业化”，限制我国出口增长，加剧我国出口产品在高端市场的竞争压力。在这种国际经济发展的环境下，若我国能及时调整经济发展思路，利用西方国家“再工业化”调整的缓冲期，加快现代科技业与现代服务业的发展，便会为我国未来社会经济的发展创造有利的机会。从全球范围看，世界经济进入服务经济的时代，服务业在GDP中的平均占比为70%，相对落后的国家也为50%之多，而中国截至2013年只占46.1%。要实现我国经济战略转型、产业结构优化升级、发展方式转变等目标，服务业是关键，也是突破口。大力发展服务经济，实现经济跨越式转型，是当前我国的战略选择。经济全球化与国际产业重新布局的新趋势，将提供给中国一个全面提升现代服务业的机会，提高国际竞争力及其在世界经济分工中的地位，会成为中国进入后工业化时代面临的重要挑战。

2．国内环境带来的机遇

旅游业作为我国现代服务业的重要组成部分，作为投资、消费与出口的重要领域，其快速发展与崛起，对于构建我国现代服务经济体系具有重要意义。2014年，我国的出境旅游增长了20%，国内旅游增长了10%，按照世界旅游发展的一般规律，未来10年我国的旅游业发展仍将保持较高的增长速度。经济新常态恰恰为旅游大发展提供了新机遇。发达国家的经验证明，在工业化转型之后都是旅游迅速增长的黄金时期。可以说，我国的旅游业还处在一个高速发展的常态，中国经济的新常态与旅游发展的常态所形成的态势差，必然会促使资源、资本与技术向旅游产业转移。2014年我国有6 000亿元的投资进入旅游产业，旅游业不仅是一个巨大的消费领域，也是一个巨大的投资领域，未来也会成为我国重要的出口领域。

综上所述，无论是国际环境还是国内环境，均为我国旅游产业的发展创造了良好的市场机会。在一个水平分工的世界旅游经济体系中，要客观评价中国旅游的地位，努力发挥中国在世界旅游格局中的主导性作用，就需要中国旅游业建立新思维，构建新平台，选择新方式，树立新心态。应审时度势，使我国旅游业在一个较短时期内构建起一个较为完整的现代服务业体系，成为国民经济战略性支柱产业。

二、中国旅游发展需要第二次革命

1．当前我国旅游发展模式、发展格局及主要现象

（1）旅游发展模式

我国旅游产业的发展得益于党的十一届三中全会。在十一届三中全会精神的指导下，我国旅游业开始了由政治外事事业向经济产业转型的过程，这被许多旅游学者称为中国旅游业的第一次革命。第一次旅游革命取得了瞩目的成就，促使中国跻身世界旅游大国行列。但由于受当时我国社会经济环境的限制，旅游发展形成了固有的发展模式，这种模式便是以入境旅游为主体，以主要城市为依托，以主要景区为骨干，以观光旅游为核心，以旅行社为运行方式，以获取外汇为目的。

（2）旅游发展格局

在上述发展模式下，我国的旅游形成了固有的格局：一是从巿场重心来说，主要为入境旅游，国内旅游受经济与交通的制约，发展较为缓慢；二是从空间来说，主要是东部地区大的城市旅游发展较快，中部地区与西部地区以及小城市的旅游发展较为缓慢；三是从产品与旅游类型来说，主要是观光产品，特种产品、专题产品与度假产品发展较为缓慢；四是从组织方式来说，主要是以旅行社为主体的团队旅游，散客旅游、代理旅游组织方式发展较为缓慢；五是从经济形态来说，主要是点线旅游，以区域为核心的板块旅游发展缓慢。

（3）旅游发展出现的主要现象

在上述的基本发展格局中，我国的旅游发展出现了如下一些主要的现象：

一是入境旅游持续下降，出境旅游大幅增长。从2000年起，我国出境旅游平均每年增加700万人次，到2014年出境旅游达到10 700万人次，而入境旅游人次近5年来持续下降，表明我国的旅游产品与旅游服务不能有效地满足入境旅游与国内居民的旅游需求，旅游的国际竞争力在下降。

二是旅游产业仍处于一个“小弱散差”的发展状态，旅游产业组织水平及产业贡献度较低。我国有近3万家旅行社，2013年度全国旅行社营业收入3 599.14亿元，利润总额32.72亿元，按美元计算，营业收入约590亿美元，利润总额约5.36亿美元。而世界最大的旅游企业——美国运通公司同期营业收入338亿美元，利润总额44.8亿美元，其差距可见一斑。

三是旅游品质未得到有效提升。我国旅游发展仍依赖于景区，旅游作为一种新文化现象的生活方式尚未完全体现，“大人看人头，小孩看屁股”的走马观花式旅游已成为中国旅游异化的真实反映。

四是旅游业态尚无大的突破，新型的旅游商业模式没有大的创新。近年来，虽然我国各地都在提旅游产业融合，推出了度假旅游、乡村旅游、工业旅游、休闲旅游和旅游地产，然而这些仅停留在产品层面，并非真正意义上的产业融合，没有旅游商业模式作为支撑，不会产生旅游的新业态。

五是旅游的国际化发展程度较低，跨国经营没有大的发展。世界发达国家的旅游企业，几乎都是伴随着本国出境旅游发展起来，逐渐成长为最具国际竞争力的领袖型跨国旅游企业，如美国、日本和德国都是世界出境旅游大国，它们均产生了最具影响力的世界旅游企业。我国在2010年就成为世界出境旅游第一大国，但旅游企业并未“走出去”，在世界500强中几乎没有中国旅游企业的身影。

六是旅游市场乱象层出不穷。近年来，我国旅游业乱象一直被国人诟病，也引起许多外国游客的极大不满，欺行霸市、垄断市场、非法经营、欺客宰客、强迫消费等行为时有发生，不仅影响我国旅游经济发展，也严重影响我国的国家形象。

七是区域旅游合作存在瓶颈。我国各地旅游开发多数是按照行政区域为核心进行，割裂了旅游的空间关系及旅游区域关系，使旅游发展形成了地域分割。

这种由于历史原因形成的旅游发展模式、发展格局及产生的各种旅游现象，无论是与世界旅游发展趋势，还是与我国社会经济发展的要求，均不相适应。

2．我国旅游业二次革命的必要性

经过60多年的发展，特别是改革开放30多年的发展，我国已处在一个由工业社会向后工业社会过渡的发展阶段。2014年，北京、上海、天津、江苏、浙江和广东等6个省市已完成工业社会发展阶段，进入后工业社会发展阶段，现代服务业将成为这些省市产业发展的重点。旅游业作为现代服务业的重要组成部分，其发育与发展直接关系到我国社会经济平稳、持续发展的宏观目标能否实现。然而，旅游业能否改变原有发展格局、能否转型升级，又成为目标实现的关键。

从理性角度分析，旅游是对应于工业生产方式的一种生活方式。每一种生产方式都会有不同的生活方式与之对应，这就形成了不同的社会形态。人类社会经历了游牧社会、农耕社会、工业社会与后工业社会的演变，社会形态之所以不同，不仅在于生产方式的不同，也在于其生活方式的不同。从空间关系来说，游牧社会是移动生活方式，农耕社会是定居生活方式，工业社会是移居生活方式。旅游正是工业社会移居生活方式的体现，移动与居住构成了旅游现象，也成为旅游的本质属性。惯常环境与非惯常环境、快节奏与慢节奏、大尺度与小尺度的不同转换，正是生活在工业化与城镇化下的人们的追求与选择。而我国的旅游却未很好地体现人们对这种移居生活方式的热爱与追求，人们对此已多有不满，近几年我国出境旅游人次大规模增长，入境旅游人次持续下降，充分并强烈地说明了这一问题。

这种旅游发展模式以及所形成的发展格局必须发生改变，这是人民的呼声，也是中国旅游发展的要求。然而，模式与格局的改变需要靠外力，只有外部环境发生巨变，且该巨变对事物产生强大冲击时，才会改革固有的发展模式，形成新的发展格局。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则，取得了改革理论与政策的一系列重大突破，成为我国旅游发展模式与发展格局变化的重要推动力。

我国的旅游业实行政府主导型发展战略，制度与政策对我国旅游发展模式及发展格局具有重要的决定性作用。我国的旅游业之所以在20世纪80年代快速发展，得益于政策的支持与制度的创新，而这几年中国旅游业出现的问题，也是政策与制度供给不足所致，使得我国旅游产业发展落后于其他开放较晚的产业。虽然我国的出境旅游与国内旅游成为世界第一，入境旅游成为世界第三，然而我们却未产生引领世界旅游发展方向的国际领袖型企业；我们拥有巨大规模支撑的产业融合商机，却无引领旅游发展方向的商业模式创新；我们拥有众多世界级的旅游资源，却未形成众多的世界级旅游产品与具有国际竞争力的旅游目的地。所有这些，难道不值得我们深思吗？

用改革思维来审视我国的旅游发展是重要的。不可否认，35年来，我国的旅游产业取得了快速发展，旅游业的功能正在逐步放大，旅游经济对国家社会经济的影响力正在逐步强化，特别是处在从工业社会向后工业社会过渡的阶段，旅游发展将成为国家经济社会结构调整的重要力量。而与旅游发达国家相比，与人民群众的期望与期待相比，我国旅游业发展的总体水平还有较大的改革、创新与发展空间，特别是重建设、轻管理，重硬件、轻软件，重规模、轻品质，重开发、轻保护等问题急需从根本上加以解决。旅游要成为未来我国社会经济战略性支柱产业，要成为人民满意的现代服务业，必须以改革的精神来重新探寻中国旅游发展道路，必须以创新的精神来构建旅游运行方式，必须以市场的决定性力量来创造适应未来我国旅游发展的商业模式。因此，我国旅游发展需要进行二次革命。

三、规范研究的三个基础性工作

要实现这样一个目标，离不开旅游研究者的推动。在科学研究中，规范研究（normative research）讨论建立在某种伦理与价值观基础上的应然性。在旅游发展呼唤二次革命的时候，旅游研究者需要对与“应该如何”有关的三个基础性工作进行思考，即重新认识旅游现象与旅游功能、重新发现市场的力量及重新理解旅游制度设计。

1．重新认识旅游现象与旅游功能

（1）旅游现象

从历史上来看，旅游现象与旅游行为早已存在，然而旅游成为人们的一种生活方式，是进入工业化社会后出现的一种现象，是由工业化的生产方式决定的。工业化越发达，城市化程度越高，居民的旅游生活方式越是普遍、经常，这就是第二次世界大战以后旅游进入大众化时代，20世纪90年代中期旅游成为世界第一大产业的主要原因。

就世界范围来说，工业化与城市化程度较高的国家，均将居民旅游的权利与消费作为国家管理的重要内容，作为政府工作的重点。旅游成为中国人的生活方式是近10年的事。在20世纪，认为发展旅游就是发展入境旅游，就是为国家多创汇。由于我国仍是一个正在工业化发展的国家，无论是人们的需求还是消费，都不会考虑旅游，这是由社会经济发展阶段所决定的。

进入21世纪后，随着工业化与城市化进程的推进，旅游成为我国居民重要的生活方式，同时也在改变着人们对旅游管理的认识。以往都是从经济与产业角度认识旅游，认为发展旅游就是发展旅游经济与旅游产业，只要产业规模有所扩大，旅游收入有所增加，到访我国的旅游人次更多，旅游工作就具有成效。然而，旅游管理内容不仅包括巿场需求与旅游产业，还包括如何从政策及制度上来保障城市居民的旅游权利，为当地居民提供更有效的旅游产品与旅游服务，即旅游事业。可以说，当我们对旅游的认识从产业层面上升至事业层面时，就把握了旅游的本质属性。

旅游由产业与经济层面向事业与社会层面的转变，不仅是我们的认识在深化，也要求旅游管理职能发生重大转变。可以说，政府干预旅游业发展的出发点，或所谓实施旅游产业政策的根本目标，应当是满足人的发展的需要，追求社会总剩余的最大化，而非旅游部门的利益最大化。因此要从事业管理与社会管理的层面来认识旅游管理，设计旅游管理的职能。对旅游的管理特别是对本国居民的旅游管理，已成为世界各国社会管理的重要内容。

（2）旅游功能

我国已进入一个由工业社会向后工业社会过渡的发展阶段，无论是旅游的市场需求还是旅游产业规模都在快速地放大。面对一个定居地消费之外的移动消费，如何从制度与政策上进行顶层设计以进行有效管理，考验旅游行政管理者的能力与智慧。同时，正确认识旅游的功能，要改变旅游消费主体论的思维。长期以来，无论是行业还是学术界，对旅游功能的认识仅限于消费领域，这种认识是非常片面的。旅游既有消费的功能，也有投资的功能，还有出口的功能，这3种功能在不同发展阶段的作用不同。在我国旅游发展初期，旅游的功能主要表现为出口与消费；现阶段旅游的功能表现为消费与投资；未来随着旅游企业“走出去”战略的实施，我国旅游的功能会形成消费、投资与出口三位一体的局面。重新认识旅游的经济功能，对于我国旅游产业的发展与制度建设具有重要的理论意义。

2．重新发现市场力量

经过30年的发展，中国旅游的市场力量正在聚集，市场配置资源的能力正在加强。如果说第一次旅游革命的成功主要得益于外部旅游市场的力量，那么这一次旅游革命将主要是由内部旅游市场决定。从市场需求方来看，30多年来，中国旅游需求无论是规模、结构，还是出游方式，均发生了翻天覆地的变化；从供给方来看，也在竞争中形成了一批国际化、规模化的旅游企业。市场的变化将成为中国新型旅游商业模式的决定性力量。发现市场力量、适应市场力量、引导市场力量是中国旅游的一项重要课题。

（1）旅游需求方的变化

一是旅游需求的结构转型。市场的变化首先表现为旅游需求的结构转型，由以观光旅游需求为主转向以度假旅游为代表的多元旅游需求。在中国国内旅游发展初期，由于受时间、收入、信息及交通等诸多条件的制约，旅游者的选择必然为有限的几个最精彩的地方，如故宫、长城、兵马俑、九寨沟等。从国内旅游抽样调查结果中可以看出，随着中国工业化的完成与城市化的加速发展，度假旅游人数在不断增加。2000年以来，观光旅游比重是下降的，从40%下降至30%以下，而度假旅游比重则是缓慢上升的，从16.8%上升至23.4%。虽然截至目前，度假旅游者比重未超过观光旅游者比重，但从长期来看，度假旅游在未来将成为旅游市场的主体。除了度假旅游，商务旅游、医疗保健旅游、会展旅游、体育旅游、特种旅游需求规模也增长很快。

二是三大市场结构的变化。随着旅游市场结构的变化，三大市场之间的关系也发生了变化。在20世纪80年代，入境旅游市场几乎是中国旅游市场的代名词，因为在当时只有很小的国内旅游市场，并且几乎不存在出境旅游。20世纪90年代以后，随着人均国民收入的提高，双休日以及“黄金周”长假制度的实施，国内旅游开始起步，截至目前已经占据中国旅游市场3/4的份额，成为旅游市场的主体。随着出境旅游市场的放开以及签证政策的便利，出境旅游出现了长达十几年的高速增长，到2012年，中国取代美国成为世界第一出境旅游消费大国。而伴随着出境旅游的高速增长，2009年中国首次出现了入境旅游收入不抵出境旅游消费的现象，成为旅游外汇流出国。至此，三大市场结构发生了根本变化，包括国内旅游与出境旅游在内的国民旅游理应成为中国旅游管理的重点。

三是出游方式的变化。从旅游市场的主要出游方式来看，也发生了根本的变化。具体表现为团队旅游比重下降，散客旅游比例上升。散客化对旅游市场的影响巨大，由于散客旅游的特点，传统的旅行社等旅游企业很难为这部分游客服务，而基于网络技术的一批网络旅行商以及各类自助游俱乐部成为组织散客旅游的市场主体。散客旅游对政府公共服务体系也提出了新的要求，是否拥有为散客提供方便服务的散客服务体系成为衡量一个旅游目的地是否成熟的标志。

（2）旅游供给方的变化

旅游需求方的变化，必然引起位于市场另一方的旅游供给力量发生变化。随着旅游需求多元化，市场上的旅游产业形态开始多样化，旅游成为产业融合的重要领域。旅游市场上能够被企业识别出来的消费者需求种类越来越多，市场上开始出现各类围绕新需求产生的旅游企业类型，随着这些企业类型与数量的增多，旅游产业的边界及构成范围大大扩展。一些新型旅游企业，如携程、去哪儿等，在经营上已超越传统旅游企业，成为中国旅游市场上的重要力量。

3．重新理解旅游制度设计

旅游发展涉及地区、部门与行业，关联社会、经济与民生，其发展需要市场力量，更需要政策与制度的保障。未来将更多地看到政府大幅度减少对资源的直接配置、市场化改革在广度及深度上的新发展，以及在更多制度创新下旅游业的新发展。当前，需要在国家层面，对旅游发展进行政策与制度的顶层设计，从体制、机制、市场、空间及产业5个维度构建完整的旅游政策与制度体系。

（1）现行旅游政策与制度存在的问题

现有旅游管理制度已不能适应旅游生产力发展的需要，主要表现在两个方面：

一是现有的管理难以适应“大旅游”发展格局的需要。长期以来，我国实行的是条块分割的旅游管理体制，政出多门、职能交叉、权责脱节，旅游管理部门侧重于行业管理，协调推进产业发展的职能较弱。面对逐渐形成的大旅游、大产业、大市场，产业边界不清，现有旅游管理职能很难适应。“小马拉大车”已成为旅游管理与旅游产业发展矛盾尴尬的现实写照，新增统筹协调旅游相关行业与部门的管理职能，将成为旅游产业健康快速发展的关键。

二是以行政区域为核心的区域旅游管理方式无法形成合理的分工体系，导致区域之间的无序竞争，区域旅游合作难以推进。中国旅游产业在空间上是以行政区域为核心的，各个行政区域均以自身区域利益为本位，进行相应的开发，这便导致了区域之间的重复建设与同质化竞争。而旅游产业的持续发展，需要打破这种区域行政力量的束缚，建立起超越行政边界的跨区域旅游运行方式。多年来，中国出现了一些跨区域旅游合作，如泛珠三角旅游合作联盟、长三角旅游合作联席会议、以北京为核心的“9+10”区域旅游合作等，但迄今为止尚无实质性突破。这需要从更高的层面进行制度变革，建立起类似长江委、黄河委的区域旅游机构，对跨区域的旅游活动进行协调。

（2）旅游政策与制度的设计

一是面对我国居民旅游需求的增长，需要构建起旅游流动政策体系，如公共假日制度、私人假日制度、修学旅游制度、特殊人群旅游福利制度、公共假日旅游福利制度、奖励旅游制度、国家领导人和公务员休假制度等。旅游需要可自由支配时间作为保证，特别是连续性假日时间的提供。全社会只有增加假日时间，才能有效地放大旅游需求，才能支撑我国旅游产业的发展。在带薪休假制度难以实行的现阶段，如何利用制度设计增加公共假期时间来替代私人假期，是值得深入研究的课题。

二是面对蓬勃发展的国内旅游需求，需要重视国内旅游的政策与制度设计。目前相关的供给促进制度始终没有跟进，导致国内市场上大量的需求，尤其是高端度假旅游需求无法得到满足。长期以来，我们重视入境旅游，对国内旅游却未足够重视，无论是相关的政策与制度，还是机构与机制，均显不足。从经济学的溢出效应来说，三大旅游市场是一个统一的市场体系，国内旅游出现问题，必然会对出境旅游与入境旅游产生溢出效应，我国近几年入境旅游下降与出境旅游高速增长，在一定程度上反映了国内旅游在政策及制度层面上供给不足的问题。因此，我们要重视国内旅游的政策与制度设计，特别是在娱乐消费、购物消费、旅行消费方面实行更多的促进政策。

三是面对蓬勃发展的国内度假旅游需求，急需建立一整套与之相适应的政策与制度。度假旅游与观光旅游无论是从产业组成还是从空间形态来说均有所不同，而长期以来，如我国的旅游制度与政策设计是以观光旅游为核心的，如我们拥有A级景区评定制度、旅行社管理条例、星级酒店评定制度，却没有与度假旅游相对应的各类度假地评定制度、旅游代理商管理条例及主题酒店评定制度等。另外，旅游管理部门很早就认识到观光旅游向度假旅游转型的趋势，并于1992年设立了12个国家旅游度假区，其设定基本上沿袭西方海滨度假的模式。而事实上度假形式多种多样，草原度假、山地度假、海洋度假是其中的基本形式。只有设立不同形式的度假区，才能满足多样化的国内度假需求。可考虑在一些未经过工业化洗礼的地区，寻找适合这几类度假形式的区域，建设国家旅游度假地、国家公园、国家旅游风景道，并实行特殊政策来加快其发展，以适应我国度假时代的来临。

四是面对中国旅游市场主体的形成，需要建立起以旅游企业为主体的市场体系。制定不同类型的旅游企业组织名录，通过相应的政策与制度设计，充分发挥市场配置资源的决定性作用，鼓励旅游企业做强做大。当务之急，首先要通过制度设计，促使旅游中间组织形成批零体系；其次要充分发挥旅游行业组织的作用，使各类旅游协会担当起行业自律职责，推动旅游组织市场化发展；再次要坚决推动旅游企业跨地区经营，形成我国旅游企业的品牌化发展；最后要利用我国出境旅游快速发展的良好国际环境，研究我国旅游企业“走出去”的相关政策，促进我国旅游企业发展的国际化。

结语

中国旅游发展即将迎来第二次革命，这既为旅游业带来了前所未有的发展机遇，也为旅游研究者带来了前所未有的研究机会。旅游业二次革命是复杂的系统工程，非常需要学术界尤其是研究旅游经济发展战略与旅游产业政策的规范研究者的智力输入。在涉及旅游业管理体制、出入境管理政策、旅游新业态管理、休假制度、旅游要素保障机制、旅游开发经营机制等与旅游经济及产业发展有关的几乎所有政策领域，均有大量的工作迫切需要展开。这些工作得到高效开展的前提，是规范研究者完成上述三个基础性工作。笔者呼吁更多的学界同仁投身于这些工作中，实现研究对实践的有效推动。

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