共享经济属性的回归与网约车监管思路的选择

郭传凯



共享经济属性的回归与网约车监管思路的选择

郭传凯

传统出租车行业难以满足乘客的出行需求，新型出行服务应运而生并不断壮大。互联网技术的应用使网约车以共享经济的思路调动闲散资源参与城市客运。然而，交通部网约车新规及地方网约车法规既认可网约车的合法地位，又试图将其拉入传统出租车的监管框架，共享经济属性的褪去导致了社会福利的下降。监管者只有进行监管思路的变革，才能使网约车在共享经济的模式下健康发展。

共享经济属性; 网约车; 监管思路

传统出租车行业长期实行特许经营制度*根据我国《行政许可法》以及《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》的规定，出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门依法实施行政许可。。然而，利益格局的固化和垄断体制的形成使得“打车难”的问题愈演愈烈。《公共服务蓝皮书：中国城市基本公共服务力评价(2011-2012)》认为，打车难的确已经成为人们生活中较为普遍的问题。巡游模式下，53.77%的人打车需要10分钟以上，只有11.68%的人等待时间在5分钟以内*参见侯惠勤等主编：《公共服务蓝皮书：中国城市基本公共服务力评价(2011-2012)》，北京：社会科学文献出版社，2012年。。供需矛盾的激化使取代传统垄断经营模式的新兴服务应运而生。互联网技术的发展与共享经济的推广，为新兴出行服务提供了高效的经营模式。共享经济模式与传统巡游模式存在较大差异，这从根本上决定了网约车市场准入监管不得沿用传统的行政审批思路。《网络预约出租汽车经营管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)及地方法规将网约车服务定位于出租车行业之中并作出户籍限制等不当规定，导致网约车共享经济属性逐渐褪去。追溯网约车的本来面貌、回归共享经济的本质、探索合理高效的准入监管思路迫在眉睫。

一、传统出租车行业利益藩篱下新兴服务的出现

传统出租车行业难以充分满足消费者的出行需求是新兴服务产生的主要原因。供需矛盾的背后，是传统出租车行业过度的准入管制和早已形成的利益藩篱。出租车行业准入确有监管必要。出租车传统的巡游经营模式“很难克服信息不对称等市场失灵问题，导致较高的价格磋商成本”*唐清利：《专车类共享经济的规制路径》，《中国法学》2015年第4期。。盲目降低市场准入标准不仅无法解决乘客的出行需求，更会造成车辆空载、大气污染、道路交通资源紧张等社会问题。国务院办公厅2000年在《关于切实加强出租汽车行业管理有关问题的通知》中明确规定：“地方各级出租汽车管理机构要通过对出租汽车营运规模的总量控制，提高出租汽车营运效率”、“要根据城市公共客运交通规划，调控行业发展规模，严格市场准入制度”。然而，实践中市场准入监管却演变为千篇一律的行政审批。“一刀切”式的行政审批不利于维护乘客的出行利益和出租车司机的经营收入。

地方政府有关部门主要通过以下方式实现对出租车经营权的管制。首先，通过国有化的方式限制民营资本在出租车行业的投资经营，对国有企业、私人投资的企业和个体司机实行明确的区别对待*20世纪80年代出租车业起步阶段,经营出租车业务的仅限于国营企业、集体企业和个体户，私人不得组建出租车企业。1992年北京出租车业大发展，允许私人以“挂靠”方式投资设立出租车企业，但必须以挂靠的主管单位的名义申请设立，且工商登记中“经济成分”一栏也要注明“集体所有制”。对于个体司机，由于政府部门担心不好管理，一直采取的是一种限制政策，个体司机申请牌照获得批准的很少，且只允许单车经营，营运车辆不得转租或转让。从北京市出租车营运情况的统计来看，个体户营运的出租汽车在营运车辆中所占的比例是非常小的，而且1997年以后，政府实际上停止了对个体出租汽车的审批。。20世纪50-80年代,以北京首都出租汽车公司、北京北汽出租公司为代表的出租车公司依靠政府投资起家。20世纪90年代以后，北京市出租车行业才进入了私有化阶段。而依据经济学理论，只有准公共物品才有必要由政府与市场混合提供。出租汽车行业是城市公共交通的重要组成部分，是重要基础性行业，但不能因其基础性、服务性特征就盲目将其定性为准公共物品。不论是传统的巡游模式还是新兴的网约车模式，其服务在消费时具备极强的竞争性、拥挤性，通过付费的方式该服务亦具备消费的排他性，因此属于私人物品的范畴。出租车公司虽然在资本结构上已经私有化，但地方政府不当干预出租车公司经营活动的历史并未终结。一些地区的交通管理部门以监管的名义要求出租车公司与官方合作研发统一的电召平台。“大量的官方打车软件应运而生，这些官方的软件和平台不断参与市场竞争，与民争利”*马钰朋：《强制收编打车软件小心权力越位》，《法制日报》2014年3月21日第7版。。这种做法不仅与“简政放权”、“鼓励发展民营经济”的大政方针相违背，更扰乱了市场经济秩序、滋生行政垄断和寻租行为。地方政府部门既是参与者又是监管者，这与基本的法治要求相悖。

其次，交管部门通过特许经营的方式对出租车经营牌照数量进行直接的限制。以青岛市为例：1996 年 4 月，青岛市推行出租车经营权有偿使用制度。5月28日，市政府首次对新投入的315个出租车经营牌照进行公开拍卖，拍卖价格被炒到近十万元。2004年，出于减轻经营者负担和维护行业稳定的考虑，国务院办公厅下发国办发[2004]81号文件，要求“所有城市一律不得新出台出租汽车经营权有偿出让政策”，有效遏制了经营权有偿使用的做法。但在81号文件出台之前，许多地市经营牌照一度被炒至30余万元。2008年，浙江省温州市一张出租车经营证(牌照)已经升值到140万元*李娟、高永钰：《一张出租车牌照如何炒到140万元》，《第一财经日报》2009年8月4日第All版。；在深圳，牌照从最初的1.9万元到2011年涨幅最高已达143.7倍，以每月7000元管理费计算，一张牌照25年可获利210万元*傅盛宁：《的士牌照20年升值逾百倍：目前深圳出租车牌照过户最高价已约100万元,该投资门槛较高且机会难觅》，《深圳商报》2011年9月5日第B01版。。

出租车数量控制缺乏合理依据。出租车总量控制之下，私家车数量不断增加，道路拥挤问题依旧存在。如果以资源占用或污染环境为由进行管制，那么地方政府部门应对一切可能占用公共道路、造成环境污染的车辆实施数量管控。不仅如此，数量控制也未做到充分的定量分析，牌照发放数量往往由地方政府有关部门“拍脑袋”作出决定。从消费者“打车难”的角度，总量控制则显得更加难以接受。出租车服务短缺更在一定程度上导致黑车泛滥。种种迹象表明，数量控制不仅造成利益藩篱，更剥夺了其他民众从事城市客运服务的发展权与参与权，进而使其无法分享特许经营带来的丰厚经济利益，造成既有权利与发展权利的冲突*张东：《法治如何促进大众创新创业——基于专车服务微观样本的分析》，《法学》2016年第3期。。公共福利是衡量利益分配、解决权利冲突的准绳，当既有权利的行使违背社会整体福利最大化的目标时，政策的制定与实施应当将发展权利置于既有权利之上，引导法律制度顺应经济发展而不断进化。

出租车经营权不当管制造成的利益藩篱和权利冲突极大损害了社会整体福利。其对社会福利的侵害超过出租车经营本身的负外部性，迫使地方政府部门反思完善传统出租车的准入监管。打破利益藩篱应当扬弃行政审批的思路，对遵循市场经济规律、提升社会整体福利的服务应当准许其进入市场进行竞争。目前，国务院办公厅《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》明确提出，出租车经营权管理制度应进行改革，各地市亦针对行政审批制度展开试点立法*浙江义乌市出台《出租汽车行业改革工作方案》，取消出租车营运权使用费，有序开放市场准入和数量管控，实现资源配置的市场化；上海市组建出租汽车信息服务平台，试点专车合法化，探索出租车管理的上海方案；浙江宁波市允许社会力量从事传统出租车和网络约车业务，出租车营运权将无偿使用，同时引入竞争激励机制，建立严格规范的营运权退出机制;湖北武汉市已将《武汉市客运出租汽车管理条例(草案)》提交市人大常委会审议。参见栾笑语：《变“两头难”为“两头甜”》，《经济日报》2015年5月15日第9版；胡弦、祖宣：《创新监管放专车一条生路》，《湖北日报》2015年5月20日第8版，沈文敏、刘志强：《上海首试专车合法化》，《人民日报》2015年10月9日第016版；李剑平：《允许社会力量从事传统出租车和网络约车业务 宁波出租车营运权将无偿使用》，《中国青年报》2015年12月29日第01版。。然而，出租车经营权特许制度并未完全废除*其存在也有一定的合理性，“如果简单地取消出租车公司现有的管理模式，放任出租车采用纯粹的市场逐利行为，很可能导致大量的投机行为，使大众对公共交通的需求得不到满足，并可能影响社会稳定”。参见唐清利：《专车类共享经济的规制路径》，《中国法学》2015年第4期。，新的行政许可在网约车新规中又被创设*详见《暂行规定》第八、十三、十五条。，“京车京籍”、“沪车沪籍”的规定合法性遭受严重质疑，网约车的监管恐落入行政审批的窠臼之中。政策制定过程从来都是社会价值权威性分配的过程，且渗透着利益博弈——政策制定者既要满足既得利益者的需求，又要顾全代表社会整体福利的发展权利。“一方面通过向不同的势力集团提供不同的产权，获取租金最大化，另一方面却又要试图降低交易费用来推动社会产出的最大化，从而增加国家税收，而这两个目标经常处于相互冲突的状态”*诺斯：《对政治和经济的历史发展的交易成本分析》，孙经纬译，上海：上海财经大学出版社，1998年，第301页。。出行领域的政策制定体现了这一矛盾：政策制定者既要契合“互联网+”的国家战略，促进大众创新和国民经济的发展；又不得不兼顾传统出租车行业的利益。网约车政策既承认该服务模式的积极意义和对市场经济发展的推动作用，又试图将网约车服务拉入传统出租车的监管模式中，进而抹杀共享经济的属性。政策制定的逻辑决定了仅依靠政策制定者自我批判无法实现对出租车不当经营体制和利益藩篱的修正，新兴服务的出现以及监管思路的创新成为城市客运市场准入制度变革的重要推动力量。

二、网约车共享经济属性的嬗变与回归

学界对网约车内部运营结构的界定大致分为以下几种：一是“租赁车+代驾”模式，即利用租车公司的自有车辆，再通过劳务公司配备司机提供“专车”出行服务*吴晓灵等：《互联网专车如何规范发展》，《第一财经日报》2015年10月14日第A15版。；二是社会车辆加盟模式，即“专车”平台公司发挥信息、资源整合作用，通过协议连接起互联网技术，将社会车辆、第三方劳务公司的驾驶员和用户四方来提供出行服务*吴晓灵等：《互联网专车如何规范发展》，《第一财经日报》2015年10月14日第A15版。；三是“‘专车’公司与车辆租赁公司直接合作，车辆和司机都由后者提供”*栾晓娜：《出租汽车信息服务平台今上线，沪下一步探索专车监管新路》，《东方早报》2015年6月1日第A02版。；四是“‘专车’公司与租赁公司合作，但由私人从租赁公司承包一辆车，每月交给租赁公司一定的份子钱”*栾晓娜：《出租汽车信息服务平台今上线，沪下一步探索专车监管新路》，《东方早报》2015年6月1日第A02版。；五是“‘专车’公司直接和私家车合作，私家车主从专车平台接单子”。还有观点将其运营结构分为以下两类并将第一类排除出网约车的范畴：一类是的士司机使用手机网络进行的预约出租车服务；另一类是软件企业与汽车租赁公司和劳务派遣公司合作，来提供网络预约出租车服务。即负责提供平台的软件企业、负责提供运营车辆的汽车租赁公司、负责提供司机的劳务派遣公司以及乘客这四方之间进行的预约出租车活动*金自宁：《直面我国网络约租车的合法性问题》，《宏观质量研究》2015年第4期。。不论经营结构的界定结果为何，网约车法律结构均涉及以下四方主体：司机提供方、车辆提供方、平台公司、乘客。

网约车服务的共享经济属性的嬗变值得考察。学界多将网约车服务的属性界定为共享经济，但网约车新规出台后，共享经济的属性存在很大疑问。共享经济最早于1978年提出*周向红：《多重逻辑下的专车治理困境研究》，《公共管理学报》2016年第4期。，但共享经济现象却是在最近几年互联网技术的支持下才日渐流行。该经济模式依托于一个由第三方创建的、以信息技术为基础的市场平台。这个第三方可以是商业机构、组织或者政府。个体借助这些平台，交换闲置物品，分享自己的知识、经验，或者向企业、某个创新项目筹集资金。其中，闲置资源使用权的暂时性转移是该经济模式的主要特征，该转移以物品的重复交易和高效利用为特点。共享经济模式有利于满足交易双方需求，实现社会福利的最大化，并为优化监管提供契机。共享经济优越性学界多有探讨，在此不赘。

优步作为网约车服务的先驱者，其出现是共享经济思潮在出行领域创新性应用的结果。平台公司在交易撮合的过程中实际上形成了双方代理，供需双方均需要与平台公司订立电子合同——“司机要想进入平台就要接受并满足其单方提供的合同中对车辆新旧、价格、保险、责任以及司机驾龄等方面的条件；乘客要获得平台服务也必须接受其在合同中对价格、合同履行、违约责任等方面的条件。此外，平台公司还设计了专门的处罚条款保障双方履行合同和进行适时监管”*唐清利：《专车类共享经济的规制路径》，《中国法学》2015年第4期。。最初在网约车运营尚未引起有关部门重视的阶段，私人闲置车辆接入平台展开经营的情况大量存在。然而，在交通部坚决打击私家车接入平台的政策出台后，四方协议的模式被普遍采用。汽车租赁公司自有(自购或自租)的车辆主要分为两类：挂靠私家车(人车一体)和自行购买车辆后从劳务派遣公司招募司机。这些车辆中有不少保持着兼职经营的属性。交通部网约车新规取消了原征求意见稿中的道路运输证、道路交通从业人员从业资格的限制，并在车辆报废上取消了八年强制报废的规定，允许司机接入多个平台并与平台公司签订多种形式的协议。该新规被视为兼职司机从事网约车的“春天”。

但好景不长，各大城市出台的网约车新规实施细则给兼职司机带来了“灭顶之灾”。北京、上海、广州率先对车辆、司机的户籍进行了限制，并对车辆的型号、排量、轴距等指标做出了硬性要求*详见《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》第八、九条。。诸多限制性规定使得大多数兼职司机难以继续从事网约车经营，原有汽车租赁模式难以为继*北京管理实施细则发布后的一周，某汽车租赁公司公司的1.2万名司机中每天出车的人数在800人左右，而此前这一数字可以达到两三千人，即司机总数的六分之一到五分之一。限制车型最直接的影响莫过于自己公司买的车“用不上”了，“我们前期购买的雪铁龙C5，轴距达标，却是1.6L排量。购置时我们还在探讨，国家鼓励低碳环保的政策不会变。”参见《汽车租赁企业老板：网约车新政让我们遭遇灭顶之灾》，http://finance.people.com.cn/n1/2016/1025/c1004-28804438.html，访问时间2016年12月1日。。在严苛的地方规定下，滴滴等网约车出行企业也做出了较大调整，购入大量车辆，参与到出租车、城市公共交通的运营中，广州市交通部门则借机购入大量车辆、成立公司参与到网约车的经营*广州市成立首家官方网约车平台“如约的士”，标志着共享经济不再是专车经营的本质特征。参见刘冉冉：《专车“广州模式”探讨：滴滴加价厉害 如约价稳质高》，http://gz.ifeng.com/zaobanche/detail_2015_11/16/4558202_0.shtml，访问时间2016年12月1日。。随着网约车经营门槛的提高，大量兼职司机退出网约车经营、滴滴公司业务向其他领域扩展*滴滴曾经宣称，自己平台上的司机数量达到1500万，如果按照5% -10%的合规率计算，新规之后只有75-150万的车辆供给，再减去不愿意转变营运性质的人群、兼职人群，数量会更少，新规的影响可见一斑。参见《订单暴跌、司机退车，滴滴公司：我们要死了》，http://news.sohu.com/20161021/n470913337.shtml，访问时间2016年12月1日。，网约车经营的共享经济属性已经基本褪去，专职司机成为行业经营的常态。目前的网约车仅具有网络平台撮合交易的外观，并没有共享经济调动闲散资源的本质特征。《暂行办法》中新创设的行政许可和地方立法的授权，实际是地方政府部门将网约车拉入传统出租车监管模式的根源。闲置资源高效共享被行政审批和准入门槛下的专职经营取代，网约车最终被视为出租车服务的一种类型*《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(国办发〔2016〕58号)中已明确规定网约车是出租车行业的组成部分。。长此以往，错误的运营模式和监管思路将在网约车领域得到固化，新的利益藩篱将被筑起，互联网共享经济将失去发展的空间。

三、网约车监管思路的选择

共享经济模式不仅实现了社会闲散资源的充分利用和社会整体福利的提高，还为取消原有的审批体制提供了出路。但高效灵活的经营模式存在许多监管漏洞，网络技术的引入和经营模式的创新容易造成新的市场失灵。

基于共享经济模式，平台公司不需自购车辆、自雇劳动者即可经营，低程度的资产专用性和资本经营风险降低了营运成本。由于行政审批的取消，平台公司在利益的不当激励下并不一定比原有的行政审批更能确保网约车运营的安全性，不安装GPS 行车记录仪等设备的现象在中国时有发生。准入审核的缺乏让网约车的车辆状况、司机资质和责任险的购买存在不确定性，软、硬件标准的降低让网约车得以较低的价格向乘客提供服务。有限理性使消费者仅仅关注服务收费，却忽略了车况、驾驶员资质和保险等不确定性所蕴含的风险，安全标准降低所产生的潜在风险向全社会转移，内部成本被外部化。此外，目前互联网出行领域普遍享有资本密集的优势，大量的补贴行为极易引发不正当竞争行为。滴滴与优步公司的合并表明互联网垄断格局已经初现端倪，平台公司的壮大将形成对司机、乘客的垄断优势，其程度不亚于传统出租车公司对司机、乘客的垄断。新兴服务的税费问题、与传统出租车的利益冲突问题、特殊群体用车问题、供给过度造成的交通拥堵问题，都需要在共享经济的模式下予以解决。

在共享经济模式下，网约车的经营并不以行政审批为前提，经营者与乘客共同追求高效经营。资源配置的分散化和交易信息匹配的集中化并存，极大程度地满足了乘客需求、降低了交易成本。资源配置的分散化导致监管部门极难获得充足的监管信息，强行对车辆和司机进行准入监管容易沦为一刀切式的行政审批，且难以调动闲散资源提供出行服务，平台公司的自律监管成为必然之选。交易信息匹配的集中化决定了平台公司较低的信息获取成本和较高的监管收益，但不当的利益激励可能导致平台公司自律监管的失灵。因此，政府部门应对平台公司自律监管进行再监管，同时在信息披露、标准制定上进行必要的直接干预。在城市公共交通一体化的过程中，政府部门应当集中优势资源实现公共交通服务的提升。

从业者“摆脱困境的上上之选，不是沿袭惯性思维，想方设法吁请政府保护,而是应以主动的姿态,寻求在与新技术的合作中再生”*高云君：《从“专车之争”看监管转型》，《四川日报》2015年5月12日第6版。。网约车平台公司必须发挥自律监管的职能，实现对政府行政审批的替代。

1.监管主体的确定。不论是私家车接入平台还是四方协议模式，平台公司均发挥了信息撮合和与供需双方订立合同的功能。表面上看，平台公司仅是法律关系中普通的一环，但实际上平台公司是共享经济结构的核心。从信息收集和利用的角度，平台公司可以采用大数据获取市场需求的整体情况和具体细节，整合闲散的车辆资源。以充分的信息为基础，平台公司可以确定不同情形下消费者对车辆条件及其运营状况的不同要求，进而制定多元化的车辆审核需求，确定出行服务的价格，及时处理网约车运营过程中的突发问题。因此，对车辆、司机的准入资格应当交由平台公司结合实践经验予以确定，而非采取单一的行政审批。在车辆、司机准入条件确定过程中，在符合国家法律规范最低限度要求的基础上，依照各地不同情况，制定契合市场情形的差异化标准。目前，户籍限制和过高的车辆条件要求缺乏科学合理的论证，相应决策应当在考察网约车运营负外部性基础上作出。未经充分论证不得制定和实施户籍、车辆条件等限制性规定。

平台公司准入监管应当加强与其他社会主体的合作。平台公司对车辆、司机资格的审查应当借鉴出租车公司的经验，两者合作可以充分利用各自掌握的数据资源，实现信息资源的高效整合，有助于传统出租车行业的经营创新，缓解双方的利益冲突，推动经济形态的平稳过度。2016年4月26日，光明食品集团所属上海海博出租汽车有限公司(下称“海博”)与滴滴出行签署了战略协议，双方将在出租车、专车、巴士业务以及汽车后市场等领域展开深入合作。根据框架协议，海博和滴滴双方共同出资成立合资公司，在上海地区及其他城市开展网络约租车业务，海博拥有丰富的线下车队管理和驾驶员管理经验，滴滴则充分发挥线上优势，双方合作共赢，逐步把成功经验推向全国。同时，海博也可以输出管理经验，为滴滴在其他地区的线下管理提供培训。此外，平台公司监管标准的制定应当加强与汽车租赁企业的合作沟通。地方户籍限制的出台导致很多汽车租赁企业遭遇巨大亏损，网约车新规中却对汽车租赁企业只字未提。平台企业准入监管与汽车租赁公司的沟通，不仅有助于维护租赁公司利益，更有助于调动租赁公司协助平台企业实现实时监管和资料的更新。最后，平台公司应与消费者组织加强合作，共同解决弱势群体乘车难、道路交通资源紧张、环境保护、消费者隐私的收集与维护等问题。

2.监管手段的选择。依照传统出租车的监管思路，“三证”即出租车经营资格证、车辆运营证以及驾驶员客运资格证许可制度是出租车准入管制的主要手段。网约车新规中的许可制度实际与传统出租车规制思路一致。使网约车回归共享经济的本质，必须探索新的监管手段，取代僵化的行政许可。依据国外监管经验*贝斯利提出，出租汽车行业的经济规制主要包括三类，即特许经营权、进入条件和价格规制。其中特许经营权主要是指，经营者的专营权和特许“扬招”类服务形式；进入条件主要包括规定特定生产要素、控制数量。其中，特定生产要素主要包括车型规制、出租汽车司机标准等；数量控制主要包括出租汽车数量限制和司机执照限制两类。参见陈明艺：《国外出租车市场规制研究综述及其启示》，《外国经济与管理》2006 年第 8 期。，结合中国实际情况，政府部门对网约车的监管可以分类为准入监管、价格监管、服务质量和安全监管三类，事前审批常常导致对事中价格、服务、安全监管的忽视。平台公司可设定灵活多元的准入标准，在经营过程中加强事中动态监管。动态监管的落实反过来可以促进事前标准的不断完善，两者相互促进互为补充。

事中监管的手段主要有基于行政权力的限制或禁止、信息披露、标准化。信息披露具有“对私权的规制力度弱，更尊重市场；规制成本低，因不涉及公权也就没有执法成本等；作为事前规制工具，具有良好纠纷预防效果；不会产生公共机构参与所可能产生的负面影响，如权力寻租等”*应飞虎、涂永前：《公共规制中的信息工具》，《中国社会科学》2010年4期。的优势，但同时也面临虚假信息披露、信息披露范围不确定、披露对象复杂化、信息披露激励不足等问题。上述问题可采取以下方式予以解决：“一是采用强制信息披露制度，供应者有义务提供有关商品、服务有关价格、身份、质量等方面的信息；二是控制错误或误导的信息”*安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，骆梅英译，北京：中国人民大学出版社，2009年，第123页。。强制信息披露实则是建立在平台公司对行业运营状况整体把握基础之上，确保以较低的披露成本披露有价值的信息，克服披露范围不确定、披露成本过高的问题。信息披露范围的确定在一定程度上也有助于克服虚假信息、降低甄别成本。平台公司对价格、身份、数量或质量可以指定强制的信息披露标准，并规定违规处罚。对虚假信息的克服，主要针对平台公司收集的信息。首先，平台公司自身收集信息时应确保履行一定的注意义务，注意义务可通过政府部门规定最低要求和平台公司自我约束进行规定。其次，对消费者和司机提供的信息及时甄别，并建立信用评估系统，对多次提供错误信息的市场主体予以警告、限制市场活动的处罚。

标准化的规制手段应当区别目标标准、性能标准、规格标准*安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，第153页。。目标标准的制定体现为监管部门与网约车经营者协商确定的经营目标与方向：发挥共享经济的优势，将网约车安置于城市公共交通服务体系之中，实现闲散资源最大化利用与出行需求最大化的满足。性能标准展现了网约车与传统出租车服务的不同，针对不同车辆的状况满足不同层次消费者的需求。特别在中高端消费领域中，性能标准的制定有利于开拓高端市场，充分利用更多闲散资源满足社会出行需求。该标准目前应以平台公司制定为主。规格标准主要体现了政府对公共利益的考量而制定的强制性要求，《暂行办法》中的网络安全标准体现了政府规格标准的制定。

四、结论

传统出租车的监管体制不仅造成出行供需矛盾的激化，更导致行业利益藩篱和准入壁垒。在此背景下，新兴服务以共享经济模式为依托应运而生。交通部及地方网约车新规的出台使网约车共享经济的属性逐渐褪去，因循守旧的监管思路将网约车拉入传统出租车的监管框架，共享经济失去了应有的发展空间。回归共享经济的本质，创新监管思路成为必然选择。依据市场化的监管思维，平台公司的自律监管与政府监管的转型是创新监管思路的核心内容。平台自律监管应当加强与其他市场主体的合作，并完善信息披露和标准化的监管手段。政府监管在必要的微观领域和宏观层面上发挥重要作用。最新出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》行政干预色彩依然浓重。车辆资质和司机资格的行政审批很可能异化为新的数量管制和利益藩篱。地方规定中对户籍的限制和对车辆条件过高的要求缺乏合理依据。监管思路的创新必须变革不当的法律规范，为平台与政府的双重监管提供合法性依据。

[责任编辑：李春明]

A Return to Sharing Economy Attributes and the Selection of Online Car-hailing Regulation

GUO Chuan-kai

(China University of Political Science and Law, Beijing 100088， P.R.China)

Traditional taxi industry is difficult to meet the travel needs of passengers; the new travel service came into being and continues to grow. The application of internet technology makes idle resources to participate in urban passenger transport. However, the logic of national policy determines that on one hand Ministry of Transportation recognizes the legal status of online car-hailing service, and on the other hand, supervision departments try to pull it back into the traditional regulatory framework of taxi market. The strained economic attribute has led to a decline in social welfare. Only when regulators changes their regulatory thoughts can online car-hailing system develops smoothly in the mode of sharing economy.

Sharing economy; Online car-hailing service; Regulation thoughts

2016-12-05

中国政法大学2015年博士研究生校级创新实践基金项目“‘互联网+’背景下城市客运市场准入制度研究——以专车市场准入为例”(2015BSCX13)。

郭传凯，中国政法大学博士研究生，美国俄亥俄州立大学访问学者(北京100088； dywaneguo@163.com)。