行政责任追究制度与法治政府建设

陈 党



行政责任追究制度与法治政府建设

陈 党

行政责任追究是法治政府的内在要求与核心机制。根据行政责任法治化的要求，行政责任必须由法定的追究主体在其法定权限内，依照法律规定的情形和程序予以追究。目前，我国的行政责任追究制度已初步建立，但相关立法滞后，法律位阶低，缺乏权威性；法律规定不一致，缺乏统一性；法律规定过于抽象，缺乏可操作性。为了规范行政责任追究活动，提高行政责任追究的效能，必须尽快制定统一的行政责任追究法律，明确行政责任追究的主体及其权限，厘清行政责任追究的适用范围，统一行政责任追究的责任形式，完善行政责任追究的程序，使我国的行政责任追究逐步规范化、法治化。

行政责任追究； 法治化； 责任政府； 政府法治论

责任型政府意味着政府对权力行使的后果负责，它与民主型政府、有限型政府、善治型政府和平权型政府共同构成杨海坤教授“政府法治论”的核心内容。一方面，政府对法律负责，要求政府(行政机关)必须正确履行其法定职责，任何行政机关和行政公务人员都要对自己的违法、违纪或不当行为承担相应的责任。只有这样，才能做到“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”*习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》,《人民日报》2012年12月5日第2版。。另一方面，行政责任追究作为政府对法律负责的重要制度安排，旨在约束行政权力的行使者，防止和纠正行政权力运行过程中出现的偏误与紊乱，确保行政权力在法定轨道上正当运行。这就要求我们通过立法的形式，明确规定行政责任追究的主体、对象、程序、适用范围以及责任体系，尽快使我国的行政责任追究从“碎片化”、“运动化”走向“系统化”、“法治化”。

一、行政责任追究是法治政府的内在要求与核心机制

在现代汉语中，“责任”是一个使用频率颇高的词汇，它既可以用来指分内应做的事，如“岗位责任”，又可以指因没有做好分内应做的事而应承担的不利后果，如“违约责任”等。杨海坤教授和章志远教授在《中国特色政府法治论研究》一书中明确指出，“政府对法律负责”即政府(行政机关)对法律承担责任，包含两层涵义：一是指行政机关履行法律规定的职责；二是行政机关承担由于在未履行或未履行好其法定职责时引起的否定性的法律后果。如果称前者为政府的积极责任的话，那么后者就是其消极责任*杨海坤、章志远：《中国特色政府法治论研究》，北京：法律出版社，2008年，第289页。。本文所说的行政责任追究中的“责任”，主要是指后者，即行政机关及其行政公务人员违法、违纪或不当行政而应当承担的不利后果。

法治政府必须是责任政府。在法治社会里，任何一个法律关系中的当事人，都是权利与义务的结合体，在享有一定的权利的同时，也要承担相应的义务。权利与义务的对等性在政府权力的行使过程中具体体现为权责一致，其基本内容包括三个方面：首先，行政权力与行政职责之间是一种相伴相生的关系，有权就有责。正如“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”一样，在赋予各级政府及其组成部门一定的行政管理权力的同时，必须规定相应的行政职责，一旦行政机关及其工作人员拒绝履行或不正确地履行其职责，就要承担相应的不利后果。其次，行政职权与行政职责是相对应的，行使职权必须以履行其职责为核心。在二者的关系上，行政职责是第一位的，行政职权是第二位的。再次，行政权力的大小和行政职责的大小是一致的，二者之间是一种正比例关系：行政权力越大，责任越重；行政权力越小，责任越轻。

构建科学、有效的行政责任追究制度，既是法治政府的内在要求，也是责任政府建设的核心内容。根据行政责任法治化的要求，行政机关和行政公务人员是否应当对其行为承担责任、承担什么样的责任、由谁追究、如何追究等，都必须由法律事先作出明确的规定；在此基础上，行政责任必须由法定的追究主体在其法定权限内，依照法律规定的情形和程序予以追究。行政责任追究法治化是法治原则在行政责任追究领域的集中体现，其涵义和要求主要包括以下几个方面：

首先，行政责任追究的主体及其权限是法定的。从权力的性质来看，认定和追究行政责任的权力是一种法律制裁权，只能由获得法律授权的特定机关在授权范围内行使，其他机关、社会组织或个人都无权自行确认和追究国家行政机关及其工作人员的行政责任。在我国行政责任追究的实践中，能够认定和追究行政责任的机关是多元的，既有国家行政机关，也有立法机关、司法机关和党的纪检机关。前者属于行政系统内部的“同体追责”，后者则是来自行政系统之外的“异体追责”。不同的追责主体之间有着明确的分工。一般来讲，公务员的行政处分主要由行政机关负责，而刑事责任只能由国家司法机关认定和追究，立法机关则可以通过行使罢免权来追究有关行政公务人员的行政责任。

其次，行政责任追究的适用范围是法定的。行政责任追究的适用范围即行政机关和行政公务人员应当承担责任的法定事由，简单来讲，就是哪些情况下要依法追究其行政责任。在现实生活中，行政责任追究的适用范围是非常广泛的，被追责的既可以是行政违法行为，也可以是行政违纪行为，还可以是行政不当行为；既可以是抽象行政行为，也可以是具体行政行为；既可以是作为行为，也可以是不作为行为；既可以是个人行为，也可以是集体行为；既可以是负有直接责任的行为，也可以是负有间接责任和领导责任的行为；既可以是行使行政权力的职务行为，也可以是有损行政公务人员形象的个人行为。因此，必须采取肯定性的概括和列举与否定性的排除相结合的方法，明确规定行政责任追究的适用范围，使行政公务人员知道什么必须做、什么可以做、什么不能做。

再次，行政机关及其行政公务人员的责任是法定的。在公法领域，责任法定几乎可以说是绝对的，如“罪刑法定”、“法无明文规定不处罚”等。对于行政机关和行政公务人员来讲，行政责任作为一种否定性后果，其责任承担形式应当由法律规范预先设定。如果法律没有规定人们要为某种行为承担行政责任，就不能追究行为人或相关机关的行政责任；如果法律没有规定行为人或相关机关用某一方式承担行政责任，也就不能要求行为人或相关机关用该方式承担行政责任。否则，就是责任擅断和违法追究。

最后，行政责任追究的程序是法定的。行政责任追究作为一种法律制度，是由特定的机关对行政主体和行政公务人员是否应当承担行政责任以及承担什么样的行政责任，进行判断、认定和追究的活动，直接关系到行政行为的有效性以及行政公务人员的权利和义务。为了保证行政责任追究的公正性和有效性，行政责任追究的主体在认定和追究行政责任的过程中，必须严格遵守法律规定的方式、步骤和时限，违反法定程序的追责是无效的。由于追责主体和追责内容不同，行政责任追究的具体程序可能会有所差异。但总的来讲，整个行政责任追究过程应当由立案、调查、决定、执行、申诉、复议等一系列相互联系的环节构成。

二、我国行政责任追究立法方面存在的主要问题

根据法治原则，什么情况下应当追究行政机关和行政公务人员的行政责任，行政责任追究如何启动，由何种机构、依照何种程序进行追究，追责对象应当承担什么样的行政责任，这一系列问题都需要法律明确加以规定。然而，迄今为止，我国还没有一部全国统一的行政责任追究的专门法律，只有一些相关的党内法规、行政法规、地方性法规、部门规章以及散见于法律中的零星规定。在这种情况下，行政责任追究的随意性比较大，导致其效能难以得到充分发挥，其结果也往往难以服众。在一些地方和部门，行政责任追究制度甚至蜕变为少数人权力斗争和铲除异己的工具。概括来讲，我国的行政责任追究立法滞后主要表现在以下三个方面：

(一)法律位阶低，缺乏权威性

行政责任追究是对行政机关和行政公务人员行政责任进行追究的制度，这样的重要问题本来应当由全国人大常委会通过立法加以规定，而现在的立法状况却并非如此。目前，在行政责任追究立法方面，除了《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《行政机关公务员处分条例》等为数不多的几部行政法规之外，专门规定行政责任追究的规范性法律文件大多属于部门规章和地方政府规章。前者是由国务院下属的部、委制定的，如《公安机关追究领导责任暂行规定》、《文化市场执法错案责任追究暂行办法》、《中国保监会保险监管问责制试行办法》等，其追责内容不能超越本部门的权限范围，只能在特定的系统内部适用；后者则是由省、自治区、直辖市和设区的市的人民政府制定的，如《天津市人民政府行政责任问责制暂行办法》、《海南省行政首长问责暂行规定》等，这些地方政府规章只能在其管辖的行政区域内适用。上述这些规范性法律文件不仅适用范围有限，而且由于法律位阶比较低，缺乏必要的权威性。

除此之外，在行政责任追究方面还有一些不属于法律的规范性文件。一是党内法规，例如《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党问责条例》，等等。二是其他规范性文件，如《中国银行业监督管理委员会工作人员履职问责试行办法》、《昆明市国家行政机关及其公务员行政不作为问责办法》、《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法(试行)》等。

(二)法律规定不一致，缺乏统一性

从目前我国行政责任追究的内容来看，一类主要是针对一般行政公务人员的，如《四川省行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》、《青岛市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》；另一类则是针对行政首长的，如《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》、《海南省行政首长问责暂行办法》等。通过比较可以看出，各地制定的行政责任追究规范性文件在追责对象、追责范围、追责方式和救济渠道等方面都不相同，缺乏应有的统一性。首先，以行政责任追究对象承担责任的具体形式为例，让我们对重庆市和成都市两个地方政府制定的规章加以比较：《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》第14条规定，追究责任的方式为：(1)取消当年评优、评先资格；(2)诫勉；(3)通报批评；(4)责令在市政府常务会议上作出书面检查；(5)通过市级主要新闻媒体向社会公开道歉；(6)停职反省；(7)劝其引咎辞职。《成都市行政首长问责暂行办法》第4条规定的追责方式是：(1)告诫；(2)责令作出书面检查或公开道歉；(3)通报批评；(4)扣发奖金；(5)调整工作岗位或建议调整工作岗位；(6)免职或建议免职。在上述两个规范性文件中，重庆市规定的责任形式有7种，其中最重的是“劝其引咎辞职”，而成都市规定的责任形式只有6种，最重的是“免职或建议免职”。在这里，“引咎辞职”与“免职”显然是不同的。此外，同样是“行政首长问责暂行办法”，在复核时限方面也有很大差别。根据《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》第15条的规定，“被问责的市政府部门行政首长对问责决定不服的，可以自收到决定之日起10个工作日内向市人民政府申请复核。特殊情况，可申请延长5个工作日。”而《成都市行政首长问责暂行办法》第16条则规定：“行政首长对问责决定不服的，可自收到问责决定书之日起5个工作日内向市人民政府提出书面申诉。”

至于行政责任追究的具体事由，各地的规定差别更大。例如，《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》规定的追责情形分为两大类，共有15种；《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》规定的追责情形为18种，主要包括效能低下、执行不力，责任意识淡薄，违反法定程序、盲目决策，不严格依法执政或治政不严、监督不力，以及在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失等；《海南省行政首长问责暂行规定》则将追责范围扩大为5类、24种。各地规定的行政责任追究范围有宽有窄，以至于会出现下面的情况：对于同样的违法、违纪或不当行为，在这个地方要被追责，在另一个地方却不被追责；在此地要承担这样的责任，在彼地却要承担那样的责任。

(三)规定过于抽象，缺乏可操作性

在现有的关于行政责任追究的规范性法律文件中，相当一部分只有原则规定，内容过于简单，在实践中往往难以操作。例如，《中华人民共和国公务员法》在“惩戒”一章中规定了公务员不得有的行为，包括“玩忽职守，贻误工作”，“滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益”，“违反职业道德、社会公德”等。这些规定大都比较抽象，在具体适用过程中难以准确认定和正确把握，随意性很大。再如，《深圳市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》第27条虽然将行政过错分为“一般过错”、“严重过错”和“特别严重过错”三种，并且规定：“(1)情节轻微，给行政机关和行政管理相对人造成损害后果和影响较小的，属一般过错；(2)情节严重，给行政机关和行政管理相对人造成损害后果严重、影响较大的，属严重过错；(3)情节特别严重，给行政机关和行政管理相对人造成损害后果特别严重、影响重大的，属特别严重过错。”但是，什么样的情况属于情节轻微？什么样的情况属于情节严重？什么样的情况属于情节特别严重？在行政责任追究实践中区分起来却十分困难。

过罚相当原则要求根据行政机关及其行政公务人员的过错大小确定适当的责任形式。然而，在现阶段的行政责任追究实践中，由于法律规定过于笼统，普遍存在着用道德责任代替法律责任、用行政法律责任代替刑事法律责任、用行政处分或刑事制裁代替行政追偿中的经济赔偿责任的问题。最常见的现象是，不论性质如何、责任大小，动辄就是引咎辞职。严格来讲，引咎辞职只是一种道德责任，而不是法律责任。这样做，显然混淆了道德责任与法律责任之间的界限，其结果，一方面使过错较小的人受到了过重的处罚，违反了过罚相当原则；另一方面，使本来应负更大责任的追责对象避重就轻，免受应有的行政处分或刑事处罚。此外，在行政责任追究活动中，追责结果容易受到领导批示和网络舆论等因素的影响，存在着区别对待、畸重畸轻的情形。

三、行政责任追究法治化的基本内容

为了规范行政责任追究活动，提高行政责任追究的效能，保障追责对象的合法权益，必须尽快制定统一的行政责任追究法律，明确规定行政责任追究的主体、对象、范围、标准、程序、责任形式以及相应的权利救济制度等，使我国的行政责任追究进一步规范化、法治化。

(一)明确行政责任追究的主体及其权限

行政责任追究作为一种追究行政机关及其行政公务人员责任的活动，必须有特定的主体负责。因此，在行政责任追究立法中，首先应当解决好以下三个问题：第一，科学地设定行政责任追究的主体。根据追责主体与行政系统之间的关系不同，可以将行政责任追究的主体分为两大类：一是行政系统内部的主体，即“同体追责”的主体，包括监察、审计等专门机关以及上级领导机关和公务员的任免机关；二是行政系统外部的主体，即“异体追责”的主体，主要是国家权力机关、司法机关和党的纪检机构。第二，明确规定不同追责主体的职责权限。不同的行政责任追究主体有着不同的追责对象、惩戒权限和工作方式，应当各司其职，在分工负责的基础上相互配合。一般来讲，各级行政机关可以在其任免权限内对本级或下级行政机关的工作人员实行追责；权力机关的追责对象主要是各级政府的正副职以及政府组成部门的领导人；而司法机关对行政公务人员的追责只能通过审理行政案件和刑事案件来实现。第三，厘清行政责任追究主体与公民、社会组织之间的相互关系。国家机关之外的公民和社会组织作为行政法制监督的主体，只能通过批评、建议、检举、控告、申诉等方式向有权机关反映情况，或通过新闻媒体予以揭露、曝光，以引起追责主体的注意进而启动行政责任追究程序，而不能直接认定和追究行政机关及其工作人员的责任。

(二)厘清行政责任追究的适用范围

根据法治政府的要求，每一个行政机关及其行政公务人员都应当为自己的违法、违纪或不当行为承担相应的责任。因此，制定行政责任追究的专门法律时，必须从追责对象和追责内容两个方面，明确规定并逐步拓宽行政责任追究的适用范围。

首先，就行政责任的追责对象来看，只要是行使行政职权的组织和个人，不论其级别和职务高低、权力大小，都应当毫不例外地成为行政责任追究的对象，任何组织和个人都不能有免受行政责任追究的特权。目前，我国行使行政职权的组织和个人，既有国家行政机关和法律、法规授权的组织及其行政公务人员，又有受行政机关委托行使行政管理权力的组织或个人。因此，行政责任追究的对象不能仅仅局限于行政机关和行政首长，应当拓展到所有行使行政职权的组织和个人。具体来讲，行政责任追究的对象主要有三大类：一是行政机关和行政公务人员；二是法律、法规授权的组织和有关人员；三是行政机关委托的组织和有关人员。

其次，就行政责任追究的内容来看，应当列入追究范围的首先是与行政职责相关的职务行为，主要是指不履行或者不正确履行法定职责，影响行政工作或损害行政相对人合法权益的不良行为。其中，“不履行法定职责”包括拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责等情形；“不正确履行法定职责”包括无合法依据以及不依照法律规定的权限和程序履行职责等情形。职务行为大致包括以下8类：一是违法行政，滥用行政职权；二是违反程序，决策失误；三是执行不力，行政失当；四是疏于管理，用人失察；五是工作懈怠，效能低下；六是弄虚作假，徇私舞弊；七是以权谋私，贪污受贿；八是其他应当追究行政责任的情形。对于行政公务人员来说，有些行为虽然与其行政职责无关，但由于其特殊的公务身份，仍然会损害党和政府的声誉，在社会上造成不良的影响和后果。因此，也应当将其纳入行政责任追究的范围。

(三)完善行政责任追究的程序

追究行政机关及其行政公务人员违法、违纪或不当行为的责任，是对其权利的限制和剥夺，并在一定程度上加重了行政公务人员的义务，因而必须具有法定事由并经过法定的程序。如果说，实体法规定的是行政责任追究的目的、对象、范围和标准，那么，程序法就是达到这一目标的步骤、方式、时限和顺序。在行政责任追究活动中，一旦违反法定程序，如顺序颠倒、超过期限和不符合法定形式，就会影响到追责结果的公正，并损害追责对象的程序权利。因此，必须改变以往那种“重实体、轻程序”的做法，通过立法来明确规定行政责任追究的程序，在此基础上严格依照法定的程序实施。

在追责实践中，行政责任追究的具体程序可能会因追责主体和对象的不同而有所差异，但总体上需要经过下列几个相互衔接的阶段：(1)立案。主要是指追责主体依职权或依申请决定对某个追责对象启动追责程序。(2)调查。主要是收集相关证据，以查清事实，确定责任行为的有无、过错大小以及行政过错与损害结果之间是否存在着因果关系等。(3)决定。是指追责主体根据认定的事实和相关的法律规定，选择与过错相适应的责任形式。(4)通知。是指向追责对象送达行政责任追究的决定，并告知其救济途径。(5)执行。是按照追责对象的管理权限，落实惩戒的内容。此外，追责对象如果对处理决定不服，可以在法律规定的期限内申请复核，但一般不影响追责决定的执行。

(四)统一行政责任的承担方式

为了保证行政责任追究活动的严肃性和有效性，在行政责任追究实践中需要统一责任体系，使同一种违法、违纪或不当行为承担相同的不利后果。(1)行政责任的承担方式。根据世界上其他国家的做法，完整的行政责任承担方式主要有三种类型：一是精神处分，包括通报批评、警告、严重警告、训诫、记过、记大过等；二是职务处分，包括停职、降职、免职、撤职、调离、强制退休、开除或解雇等；三是薪俸处分，包括减薪、停薪、罚薪、停发补贴、减少退休金等。(2)刑事责任的承担方式。行政公务人员触犯刑律所应承担的刑事责任，包括生命刑(死刑)、自由刑(剥夺或限制犯罪人的人身自由)、财产刑(剥夺犯罪人一部分或全部个人所有的财产)和资格刑(剥夺犯罪人的某种资格或者权利)。(3)民事责任的承担方式。在追责实践中，行政公务人员的民事责任主要是通过追偿制度实现的。其具体做法是：行政公务人员在执行职务活动过程中给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害，先由其所在的国家行政机关对外向受害人承担赔偿责任，然后，再根据责任人的过错大小和经济情况，依法责令其承担全部或部分赔偿费用。(4)违宪责任的承担方式。违宪责任是一种由违宪行为引起的特殊的法律责任，其具体形式主要有弹劾、罢免以及通过撤销、拒绝适用或确认无效而使其失去法律效力等。

通过立法规定责任形式，不仅要明确各种责任的具体适用范围，而且还要处理好不同的法律责任之间的关系以及程序衔接问题。由于各种法律责任的性质不同，彼此之间不应当是一种吸收关系，而应当是相互独立、相互配合、功能互补的关系。也就是说，不同的责任形式可以同时并用。这就要求我们解决好不同追责程序的衔接问题，尤其是行政处分与刑事处罚的衔接问题。在这个问题上，既然是不同的法律责任，就应当由不同的追责主体分别进行认定和追究，彼此之间也不应该存在孰先孰后的顺序问题。但是，不同的追责主体之间有一个移送的问题。例如，《中华人民共和国行政监察法》第43条规定：“监察机关在办理监察事项中，发现所调查的事项不属于监察机关职责范围的，应当移送有处理权的单位处理；涉嫌犯罪的，应当移送司法机关依法处理”。

[责任编辑：李春明]

Administrative Accountability System and the Construction of Government Ruled by Law

CHEN Dang

(School of Law, Zhejiang Gongshang University, Hangzhou 310018, P.R.China)

The administrative accountability system is the inherent requirement and the core mechanism in the government ruled by law. In accordance with the requirements of administrative accountability institutionalization, administrative accountability shall be realized as follows. It shall be done by authorized organs within its jurisdiction and shall follow the conditions and procedures set by laws. Currently, a preliminary administrative accountability system has been established in China, which, however, lacks in adequate legislation. First of all, the currently valid laws do not enjoy high-level power. Secondly, they conflict and are not unified. Thirdly, they are too abstract to be applicable. So as to institutionalize administrative accountability and upgrade the efficiency of administrative accountability, a special law regarding administrative accountability shall be made as soon as possible. It will help clarify the organs in charge, their jurisdiction and the applicable scope of administrative accountability. It will also help unify the modes of administrative accountability and develop the procedures of realizing administrative accountability. As a result, the administrative accountability system can be gradually institutionalized.

Administrative accountability; Institutionalization; Responsible Government; Government constitutionality theory

2016-12-05

教育部人文社会科学研究项目“重大行政决策终身责任追究制度研究”(15YJA820001)。

陈党，浙江工商大学法学院教授，浙江省宪法与地方立法研究会副会长，法学博士(杭州310018； chendang99@163.com)。