“政府法治论”研究导语

杨海坤



“政府法治论”研究导语

杨海坤

党的十八大以来，党和国家高度重视法治建设，“法治是治国理政的基本方式”已经成为时代的最强音。尤其是在“四个全面”战略布局中，实现基本建成法治政府的目标具有更鲜明、更直接的时代意义。2015年12月，中共中央、国务院联合印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称“《纲要》”)，既为2020年基本建成法治政府确定了明确的路线图和施工图，也为中国本土化行政法治道路的探索提出了一系列崭新的课题。对于行政法学科而言，能否抓住这千载难逢的机遇，以中国特色社会主义法治政府理论为依托，实现学术研究的全面创新，不仅关系到行政法学自身的快速发展，而且关系到法治政府建设的兴衰成败。行政法学作为一门实践性极强的经世致用之学，其研究成果理应为中国法治政府建设提供理论支撑和决策参考。

“纲举目张”，行政法学对于法治政府建设具体细节问题的研究固然重要，但笔者认为：中国行政法基本理论问题研究更加重要，尤其是关于中国行政法发展的模式、道路这样的重大课题的深入研究在今天显得尤为迫切。在此过程中，域外已有的行政法治建设经验可资借鉴，而更重要的是总结和反思我们自己走过的道路。我们常常会感觉到，行政法学界在历经一系列具体概念、范畴和制度创新性研究之后，往往又会回归到行政法学的“元命题”——我们究竟需要什么样的行政法学、需要什么样的政府——的问题上。笔者对上世纪八、九十年代那场行政法理论基础研究学术大讨论一直记忆犹新。正如章志远教授所言：这场发轫于三十年前的行政法学理论基础的学术大讨论，几乎贯穿了改革开放之后行政法学发展的全部历程，对中国行政法律规范体系的建立、行政法学理论体系的更新乃至行政法学精神气质的塑造，都发挥了极其重要的启蒙作用，也对当代中国行政法治实践的发展起到了应有的指导作用。

在这场弥足珍贵的学术论争中，笔者提出了自己的独立见解，之后继续思考并不断完善，终于形成了自己的行政法学说——“政府法治论”。尤其在《中国特色政府法治论研究》一书中，笔者系统回顾了政府法治论的发展历程、明确了政府法治论的努力方向，深入阐述了政府法治论的核心思想——政府依法律产生(民主型政府)、政府由法律控制(有限型政府)、政府依法律善治(善治型政府)、政府对法律负责(责任型政府)、政府与公民关系平等化(平权型政府)。就理论脉络而言，政府法治论以现代行政过程论为分析工具，以“有限行政”与“有效行政”为分析元点，将政府的活动视为一个完整的过程，并在每一个具体环节分别提出了不同的法律要求，从而使政府的权力处于全方位的法律监控之下，体现了行政法理论基础所应具有的系统性、全面性、动态性特点。政府法治论正是通过以上五个方面的内容系统地回答了“需要一个什么样的政府”的追问，从而全面揭示了现代社会中政府与人民的关系。同时，政府法治论通过动态考察行政与法的关系，完整地阐释了行政活动中行政权的授予、运用、控制、使命、责任及发展趋势等一系列重要环节，从而为建立科学的行政法学理论体系创造了基本条件。多年来，笔者在培养法学本科生、硕士生、博士生过程中，在与立法、执法、司法等法制实践部门联系过程中一直传播和切磋这一思想；近年来，笔者继续耕耘在行政法学教学与研究第一线，不断挖掘政府法治论与法治政府建设实践之间共生共长的紧密关系，努力推动我国行政法学基础理论研究向纵深方向推进。值得欣慰的是，笔者的观点和思想得到了广泛的传播，首先要感谢学界同人的认同，例如在最近的《中国哲学社会科学学科发展报告·当代中国学术史·中国法学新发展》系列中，有论者将政府法治论视为与“平衡论”、“控权论”相并列的三大“论述完备、影响深刻”的行政法理论派别之一。另一方面，我的许多学生对政府法治论做出了杰出的诠释，并深挖开去，用政府法治论的基本观点解决法治政府建设中的实际问题，从而显示了政府法治论与法治政府建设高度的契合，反过来也证明了政府法治论固有的理论魅力。

为促进对政府法治论学术思想进行更有深度、更有价值的理论研讨,《山东大学学报(哲学社会科学版)》2017年第3期设立了“政府法治论”研究专题。本期专题共三篇稿件。山东大学柳砚涛教授全面介绍了“政府法治论”思想的概貌，评价了“政府法治论”在我国当下行政法学基础理论各种学说中最具有行政制度实践价值，他认为：任何一种理论只有在付诸实践的过程中，才能展示其具有内在的旺盛生命力，并指出：随着“政府法治论”理论自洽性的不断增强，“向行政实践进发”应该成为其将来发展的主要目标取向，以使其在“理论自信”的基础之上，进一步通过挖潜制度价值来树立和拓展“制度自信”。浙江工商大学陈党教授认为：“权责法定”既是法治政府的基本目标之一，也是政府法治论的一大核心要义。责任型政府意味着政府对权力行使的后果负责，它与民主型政府、有限型政府、善治型政府和平权型政府共同构成“政府法治论”的核心内容。一方面，政府对法律负责，要求政府(行政机关)必须正确履行其法定职责，任何行政机关和行政公务人员都要对自己的违法、违纪或不当行为承担相应的责任。我们必须采用精准立法的形式，明确规定行政责任追究的主体、对象、程序、适用范围以及责任体系，尽快使我国的行政责任追究从“碎片化”、“运动化”走向“系统化”、“法治化”。上海政法大学关保英教授进一步阐释了责任型政府的内涵，并专门对行政主体拖延履行法定职责进行了深入研究。他认为：拖延履行法定职责是瑕疵行政行为的一种，行政主体懒作为、慢作为已经对当前法治政府建设造成巨大弊害，所以必须通过完善行政程序制度、构建行政不作为矫正制度、拓展行政行为的参与制度和泛化行政职权剥离制度，将行政主体拖延履行法定职责的治理纳入行政法治的总体系中。这三篇文章的聚焦点在于对政府法治论的价值及其在责任型政府建设过程中的运用进行了很好的阐发。

当然，作为“政府法治论”的始创者和推动者，笔者认为，回顾政府法治论的理论贡献和实践影响，不能满足于以往的研究成果，更重要的是为了谋求政府法治论在法治建设新时代的自我超越和发展。今后需要从大量经验事实的持续观察与缜密梳理中，更多提炼中国本土的行政法治元素，进一步充实政府法治论的核心内涵，使之与时俱进地生长为当代中国具有学术和社会双重影响力的行政法学新思潮。从更加广阔的视野看，在今后有关行政法理论基础的研究中，从规范命题走向实证基础、从理论建构走向制度安排应当是诸论共同的努力方向。如果这一问题解决得很好，那么行政法理论基础的研究价值和现实意义将会进一步凸显，其魅力也会为更多的人们所领略，行政法学将因为贡献出更多的知识增量而为其他学科所广泛认同。

(作者为山东大学人文社科一级教授，博士生导师)