社会组织参与冲突治理的功能和策略

徐祖迎

(淮北师范大学 管理学院，安徽 淮北 235000)



社会组织参与冲突治理的功能和策略

徐祖迎

(淮北师范大学 管理学院，安徽 淮北 235000)

我国已经进入社会冲突的多发期，社会冲突有待治理。冲突管理并不仅仅是政府的职责，社会组织也是冲突管理的重要主体，是政府冲突管理的有益补充。社会组织在冲突管理中发挥了重要作用，主要表现为交流功能、干预功能和提议功能。社会组织参与冲突治理的实践和经验，对提升社会组织的冲突管理能力有重要启示：改善社会组织建设和发展的制度条件；向社会组织提供资源；向社会组织开放机会；向社会组织授权；推进社会组织自身能力建设。

社会组织；冲突治理；第三方干预；“二阶冲突”；政府

当前中国的改革主要由经济改革向社会改革日益深化。伴随着这种转变，我国政府管理的重点正逐步由政治和经济领域向社会领域过渡，并更加重视社会管理。良好的社会管理不仅需要发挥政府的主导作用，也需要社会组织参与治理。建设美好中国，不仅需要党和政府的领导，也需要发挥社会组织的作用。建设美好中国，也为社会组织的发展壮大和发挥作用提供了广阔的平台。因此，为了推进美好中国建设，推进政府治理能力的现代化，就必须加快社会体制改革，盘活现有社会组织资源的存量，扩大社会组织资源的增量，发挥社会组织在冲突管理方面的重要作用。

一、社会组织是政府冲突治理的有益补充

目前，我国正处于由农业社会向工业社会、传统社会向现代社会的转型期。这种转型的过程以及由此带来的利益纠葛和利益冲突更加复杂，社会冲突事件不断发生。从2005年的“池州事件”、2010年的“马鞍山事件”和最近的各种环境群体性事件来看，冲突管理的压力依然比较大。冲突的治理通常被认为是政府的应有职责，在应付和处理各种社会冲突时，政府通常走到冲突治理的第一线，采取自上而下的方式直接管理冲突，但效果却不甚理想。

(一)政府单一管理冲突的弊端

由于国家干预主义传统根深蒂固，我国的冲突管理具有明显的政府主导特征。在相当长的时期内，政府是冲突管理中最重要甚至是唯一的主体。由于社会组织的不成熟和公民社会的长期缺位，政府对社会组织的治理能力并不信任，排斥社会组织的作用，往往亲自冲到冲突管理的第一线，充当冲突治理的唯一主体，这种治理结构带来了以下诸多弊端。

1.政府冲突管理的主动性不足

目前，我国政府的冲突管理存在着较多的被动性色彩。由于政府治理的复杂性和各种体制性压力，我国政府的冲突管理往往呈现出“体制性迟钝”，即在冲突发生之后被动的处置冲突，而不能主动预防，把冲突消灭于萌芽之中。“体制性迟钝导致冲突过程走入‘起因很小—基层反映迟钝—事态升级爆发—基层无法控制—震惊高层—迅速处置—事态平息’的恶性循环。”[1]这就使得政府对冲突的管理带有明显的“撞击—反应”特征。这种应急式处置的必然结果就是介入时机的迟滞和介入方式不当，使得很多政府机关无动力主动化解冲突。

2.政府冲突管理行政色彩浓厚，协商不足

由于受到小农经济和长期惯性的影响，我国政府总是倾向于用行政的方式来化解冲突，控制和支配社会事务，具有明显的行政导向色彩。[2]政府的行政干预是有限度的，尤其当冲突是由于信息不畅造成的，政府的行政权力干预不仅不会解决冲突，反而有可能激化冲突。2008年“瓮安事件”的爆发和激化就是政府迷信权力的结果，也表明了群众对政府动辄以行政方式来化解冲突的不满。在政府公信力日渐式微的情况下，政府仍试图运用权力加强控制和抵制，反而会激化矛盾，导致民众愈发激烈的对抗情绪。

3.政府的不当干预可能会形成新的冲突

在冲突管理过程中，第三方干预是其重要方式和手段。第三方干预不但要求第三方具备干预的技巧，还必须坚守中立立场，否则就很难得到冲突双方的认可，反倒会激化矛盾，扩大冲突范围，导致“二阶冲突”[3]，形成第三方与冲突双方或者某一方的冲突。在中国，针对政府干预而形成的“二阶冲突”尤为明显。在多起征地和拆迁等冲突中，政府本来是以中立的第三方进行居中调解，由于其不当干预，反而形成针对地方政府的暴力行动。形成这种“二阶冲突”的现实背景是一方面民众对政府的高度依赖，另一方面又高度不信任，即民众生长于对政府的“高依赖—低信任”场域之中。

(二)社会组织参与冲突治理的优势

政府是冲突管理重要但不是唯一的主体，它需要社会组织的配合和补充。社会组织参与冲突管理也是社会治理的重要内容，它具有政府所不具备的突出优势。

1.以其专业性和中立性而获得认可

相对于政府而言，社会组织具有民间性、专业性、非营利性和草根性特征。社会组织和政府应该始终保持着一段距离，它不依赖于政府，不是政府的附属机构，具有自己一套独特的内部治理结构。社会组织主要是由于其具备专业技能而不断拓展其生存空间。鉴于自身的中立性和公正性，社会组织可以运用其专业主义优势，为民众提供倾诉、发泄和交流的平台，从而力推社会冲突的化解。目前，各地流行的医患纠纷调解委员会就以专家的专业技术作为支撑，其调解员往往由各地的主任医生担任。这些专家以其中立性和专业性获得民众的认可，在纠纷调解中发挥重要作用。

2.具有弹性和灵活性

在组织机构上，政府采取的是层级节制的金字塔式结构形式，自上而下的等级色彩非常强烈，以其僵硬化为主要特征。而社会组织则不同，它主要采取理事会的治理结构。与政府组织的垂直化管理不同，社会组织是一种扁平化的组织形式，它更加注重组织内部的平等和相互尊重，因此具有较强的弹性和灵活性，能够根据冲突的性质和激烈程度，适时地调整策略进行干预冲突。社会组织既可以与其他组织和媒体形成跨地区倡议网络同盟，灵活地参与地方决策，也可以有效地甄别并回应民众需求。[4]社会组织的弹性和灵活性可以使得其在冲突管理中及时地搜集信息、传递情报、舒缓情绪等。

3.对冲突进行常规化管理

我国目前的冲突管理主要是一种应急化管理，政府的管理具有某种被动性，政府易处于一种“体制性迟钝”。在面对重大突发事件时，政府往往会采取应急管理体制，这种应急化管理可以迅速地平息冲突，却不是一种常规化的冲突管理方式。社会组织直接脱胎于社会，面向基层，和民众的互动性强，拥有参与治理的动力和资源，因此能够实现冲突的常规化处理，防止冲突的升级和扩散。

二、 社会组织的冲突治理功能

社会组织和政府在冲突治理中各有优势，各自发挥着特殊功能，这种功能的发挥除了与其角色扮演有关，也和冲突的类型和性质等密切相关。就社会组织而言，其冲突治理功能主要表现为交流功能、干预功能以及建议功能。

(一)社会组织为化解冲突提供交流的平台

冲突的化解需要给冲突双方提供进行意见表达以及平等协商的平台，政府习惯于以行政命令的方式来化解冲突，而对如何利用互动平台来管理冲突缺乏足够的能力。相对政府而言，社会组织由于其中立性、专业性、独立性及其扁平化的治理结构，更愿意充当冲突信息的处理器，为冲突双方提供交流的平台，从而使得双方形成基本的信任和谅解，推动冲突的化解。比如，作为一种社会组织和民间力量，卢旺达的“人民法庭”(又译为“加卡卡”，Gacaca)就是专门从事冲突调解的民间组织。这种组织由当地那些有威望、智慧的老人组成，他们通过与冲突双方的接触了解冲突事项及其原因，帮助双方说出自己的悔恨，同时原谅对方，促使冲突的长期和解。国内农村的“和事佬”协会就较好地起到了信息交流的功能。“和事佬”协会是农村自发的民间调解组织，其职责是走访村民，了解社情民意，让村民坐下来协商解决冲突。“和事佬”协会“借助各种社会力量和社会资源，统筹化解矛盾和纠纷，有效促进社会的和谐稳定”[5]。可见，“和事佬”协会的作用就是当“老娘舅”，打圆场，当好信息员、调解员和宣传员。

(二)社会组织可以进行中立的第三方干预

在冲突双方不能自行处理冲突问题时，第三方的干预就往往显得十分必要。第三方干预降低了冲突双方解决问题的能力，如果为了不使得冲突的烈度增强，就应该尽可能使用干预程度最低的形式。政府在干预冲突过程中，如果不能采取恰当的方式介入冲突，就有可能给双方留下不公平的形象，从而有可能形成“二阶冲突”。相对于政府而言，社会组织因其独立性和民间性更能够获得民众的认可，居间调解各方的冲突，促使各方打成协议。社会组织通过借助于自身的专业性、中立性，在大量的基层纠纷解决方面发挥了重要作用。

(三)社会组织为政府提供各种建议方案

随着治理理念的不断深入，政府在冲突管理过程中，开始重视社会组织的作用，并向其征询意见。创造性的提出解决方案是化解社会冲突的重要步骤。社会组织由于具有专业主义优势，能调动各种社会资源，从而提出创造性的解决方案，为政府的决策提供依据。具体地说，在冲突过程中，社会组织可充分利用专业主义优势，在政府主导的听证会、论证会和座谈会中提供各种建议方案，影响政策的制定，从而推动政府决策的科学化、民主化。越来越多的社会组织开始通过非制度化渠道参与政策制定过程，提交给相关政府部门的政策建议也日益增多。

三、推进社会组织参与冲突治理的对策建议

在冲突管理过程中，政府需要与社会组织合作共治。社会组织参与冲突治理就要提升其冲突管理能力，这不仅需要政府为其发展和能力提升积极创造条件，也需要社会组织自我发展和完善，提升自身的动员和行动能力，逐步打开参与社会冲突治理的通道。

(一)改善社会组织建设和发展的制度条件

目前，我国社会组织发展实行的是双重管理体制，社会组织必须在民政部或者其下属机构进行注册，同时也要在自己的行政主管部门注册。这种双重管理体制严重束缚了社会组织自身的发展，为其设置了较高的门槛，成为社会组织发展的瓶颈。[6]这一制度安排在一定程度上阻碍了社会组织自身发展的数量和多样性，社会组织功能单一、能力不足，降低了其参与社会冲突治理的成效。因此，要在制度上拓展社会组织参与冲突治理的空间，改变对社会组织注重入口管理、忽视过程管理的方式，通过立法保障社会组织的法律地位，为其提供组织建设和发展所需要的制度条件。同时，要规范社会组织的工作程序，清晰划定社会组织在冲突化解中的责任。

(二)向社会组织提供所需的资源

社会组织的资源短缺，需要来自社会各方的支持。虽然民间性是社会组织的根本属性，但这并不意味着社会组织不可以获得政府的资助。在保证社会组织的独立性与扶持社会组织发展之间寻求平衡的关键点在于政府寻求到对社会组织进行财政支持的恰当方式，政府以向社会组织购买服务的方式对社会组织进行财政支持越来越成为一种受到各方认可的方式。其好处在于：保证社会组织的独立性，当然这种独立性是相对于政府、相互竞争性而言的；保证政府对社会组织的选择性和监督性。

(三)向社会组织开放机会

目前，政府对社会组织所开放的冲突化解功能空间，主要集中于社会矛盾的化解、社会冲突的早期预防，以及在公共危机治理的过程中相关服务的提供，而在直接参与公共决策、预防和化解重大群体性事件和重大公共安全事件方面的参与空间还有待提升。因此，政府应该有序拓展社会组织功能发挥的空间，推动社会组织从单一提供服务到参与治理，为社会组织参与社会冲突治理提供更多的机会，并为社会组织参与纠纷调解营造良好的舆论空间。政府向社会组织开放机会，提升了社会组织参与社会冲突的动力，最终有助于社会组织利用各种社会资源，推动社会冲突的化解。

(四)政府对社会组织以必要的授权

社会组织在冲突化解功能方面的发挥和实现，尤其是社会组织要作为中立第三方对冲突进行调解和仲裁的时候，高度依赖其权威性。一方面，社会组织要做到调解和仲裁的中立性，这有助于其专业权威的确立；另一方面，要确保社会组织所推动或作出的调解协议或仲裁协议能够得到冲突双方的参照执行，对于不执行的行为要使其承担一定的后果，这与社会组织自身的地位密切相关。可见，社会组织权威的确立，不仅仅需要其自身权威的确立，同时还需要政府对社会组织部分的赋权，尤其是在社会组织发展的初期阶段，其专业权威尚未确立起来，更需要政府的支持。例如，济宁市医患维权会之所以在医疗纠纷的调处过程中发挥了重要作用，与相关政府对协会机构设立和工作的大力支持是分不开的。政府的指导和扶持是社会组织作为第三方调处社会冲突的重要保障。

(五)促进社会组织自身的能力建设

1.加快实施政社分开

政社分开是建立现代社会组织体制的关键，社会组织体制改革的核心就是要处理好政府与社会组织的关系。这就首先需要实现“观念的革命”，切实重视社会组织在推进冲突管理乃至社会治理方面的重要作用，而不能时刻防备或者轻视社会组织，把政府管不好、不能管而适宜社会组织治理的业务坚决剥离出去，实现良治。政府要积极地转变理念，立足于服务，实现从管制型政府向服务型政府的过渡，合理地界定职责、划分权力边界。对于社会组织而言，要充分利用其优势，服务社会，坚定不移地走向专业化、中立化、民间化和公益化。

2.推进专门性的调解组织的建立和发展

现有的社会组织参与冲突治理主要是一些专门性的调解组织。近年来，随着利益的分化以及民众权利意识的觉醒，各种社会冲突，诸如拆迁冲突、征地冲突、劳动关系冲突、由追求环境权利而引发的邻避冲突等此起彼伏。这种冲突呈现出复杂性和特殊性特点，因此应该继续推进专门性的调解组织的建立和发展，以化解社会冲突，推进良好的治理。这种专门性的调解组织可以是灵活多样的，政府可以采取购买服务的方式，推动这些调解组织的发展。例如，“李琴人民调解工作室”就是采取政府通过购买服务支持的方式，推进这些社会组织的发展。当然，这类专门性的调解组织也主要通过服务增强自身的实力，然后提升冲突化解能力，以形成良好的循环。

3.加强社会组织参与冲突治理的专业能力建设

社会组织的专业性是其相对于政府的比较优势之一，也是社会组织能够较好地参与冲突治理的前提基础。因此，社会组织必须加强参与冲突治理的专业能力建设。为了做好社会组织的专业能力建设，需要做好以下几个方面的工作：一是基层调解组织要注意吸收多元角色。根据经验，成功的基层调解组织总是希望借助于吸纳律师志愿者、外聘法律专家和当地比较有威望的人士加入作为非常任的调解员。例如，“李琴人民调解工作室”是一个地域性的调解组织，它在化解邻里纠纷和各种突发性重大事件方面发挥了重要作用。“李琴人民调解工作室”就非常注重利用各种社会资源，吸纳法律志愿者和权威人士的参与，从而有效地推动了冲突的化解。二是基层调解组织要推进调解员的职业化。近年来，随着经济的发展，社会出现了利益分化，人们的权利意识也逐步开始觉醒，社会冲突时有发生，特别是征地拆迁、劳动纠纷和医疗纠纷等社会冲突凸显，这就需要基层调解组织迅速地介入，从而防止冲突的扩散和升级，而这就需要一支稳定、高素质的调解员队伍迅速做出反应。因此，为了防止冲突的升级和扩散，就需要推进调解员的职业化。推进调解员队伍的职业化可以考虑向社会公开招聘调解员，建立职业准入、薪酬保障、绩效考核等管理体制。三是提升社会成员冲突化解技能。冲突管理其实是一个复杂的过程，它需要社会成员熟练掌握冲突管理技能。影响冲突管理过程中策略运用的因素很多，如冲突的起因、冲突方的依赖程度、潜在的利益矛盾、冲突方实力的对比、问题的复杂性、双方的交往情况等。当冲突爆发后是否要介入冲突、何时介入冲突、介入冲突的手段等，都需要社会成员掌握相应的冲突化解技能，否则就会事倍功半，甚至会激化矛盾，导致冲突的升级。

冲突管理需要一定的技巧和策略。提升社会成员的冲突化解技能，除了要加强对社会组织成员技能的培养之外，更需要其在长期的冲突管理实践中仔细摸索，细心品味。

总之，社会组织参与社会冲突治理，可以承担重要的角色，发挥积极作用，对政府冲突管理职能形成有益的补充。因此，政府应当考虑创造适当的条件，吸引社会组织参与社会冲突的治理过程，包括改善社会组织建设和发展的制度条件、向社会组织提供所需要的资源、向社会组织开放机会以及向社会组织授权。同时，社会组织也要设法提升自身能力建设。

[1]黄毅，朱立毅，肖文峰，等.“体制性迟钝”的风险[J].瞭望，2007(24)：6.

[2]王锡梓，章永乐.专家、大众知识的运用：行政规则制定过程中的一个分析框架[J].中国社会科学，2003(3)：113-127.

[3]常健，韦长伟.当代中国社会二阶冲突的特点、原因及应对策略[J].河北学刊，2011(3)：116-120.

[4]赵伯艳.社会组织在公共冲突治理中的作用研究[M].北京：人民出版社，2012：79.

[5]吴仲达.“老娘舅”、“和事佬”的社会调解功能探析[J].现代经济信息，2010(9)：176-177 .

[6]常健.中国公共冲突化解的机制、策略和方法[M].北京：中国社会科学出版社，2013：227.

(责任编辑：张 燕)

2016-11-23

安徽省哲学社会科学规划项目“环境类‘邻避’冲突治理的机制、策略和方法研究”(AHSKQ2016D32)；安徽省高校人文社会科学重点研究基地项目“皖北地区邻避冲突治理的机制研究”(SK2015A094)；淮北师范大学青年科研项目“‘中国式’邻避冲突及其治理研究”(2014xq040)；安徽社会组织发展理论研究课题“安徽社会组织参与冲突治理的功能、机制和策略研究”(2015AS0DT3-30)

徐祖迎，男，淮北师范大学管理学院讲师，管理学博士，主要从事冲突管理研究。

C912.2

A

2096-3262(2017)03-0016-05