达州市达川区土地流转现状调查与思考

□唐波 郭小文 徐一 彭晓琴/.四川省农业机械研究设计院 .达州市达川区农业局

达州市达川区土地流转现状调查与思考

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/1.四川省农业机械研究设计院 2.达州市达川区农业局

1 土地流转现状调查

达川区积极推进农村土地流转依法、规范有序开展，有效放活了土地经营权，发展了多种形式的适度规模经营。目前，全区2hm2以上规模流转土地6006.53hm2，其 中 出租 5703.46hm2、入股272.00hm2、其他形式31.07hm2，与同期相比，分别增长了3.5%、6.1%、12.2%、1.3%；土地流转率达8.01%；土地流转呈现出规模不断扩大、流转形式多样、多种组织参与的特点。

1）管理服务体系逐步完善。一是建立了达川区农村土地流转工作领导小组和农村土地承包仲裁委员会，负责指导全区农村土地流转监管和纠纷调处工作。二是区委、区政府出台了《关于进一步引导农村土地经营权规范有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》《关于鼓励和引导工商资本推进现代农业发展的实施意见》等文件，对土地流转进行了规范化管理。三是建立层层审核备案制。严格要求规范流转合同，切实实行分级备案制，按流转面积大小分成了4个层级审查，确保全区土地流转健康有序发展。

2）多元经营主体培育逐步壮大。按组织化、集约化、规模化发展思路，在依法、自愿、有偿的基础上，主要向种养大户、家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体流转土地，加快由传统农业向现代农业转变。土地流转中种养大户、家庭农场、农民合作社、其他群体分别流转了1999.27hm2、1423.40hm2、1674.67hm2、 909.20hm2， 占 土 地 流转的33%、24%、28%、15%，种养大户、农民合作社、家庭农场位列前三甲。

3）示范带动作用效应逐步显现。近3年，达川区政府按流转规模、流转年限、流转点基础设施建设、流转合同完善情况等量化指标要求，加强土地流转典型打造，形成了“赵-双-木”省级现代农业示范园区；三江园、帝源、绿藤等13家家庭农场被四川省农业厅评定为全省家庭农场省级示范场；兴民、腾珑等15家合作社被省农业厅评为省级示范社；渝活庄园、三江园一致被评为省级示范休闲农庄，其中三江园还入选中国乡村旅游模范户、被省农业厅认定为省级示范农业主题公园；月亮湾家庭农场的种植基地被全国妇联、科技部、农业部联合下发文件认定为“全国巾帼现代农业科技示范基地”；这些为全区土地流转发挥了积极的示范带动作用。

4）流转期限以中期为主。各地土地流转期限普遍为10年以下。在签订流转合同的6006.53hm2耕地中，期限为2年内的占11.3%，3～5年的占29.7%，5～10年的占38.3%，10年以上的占20.7%，一般流转用于粮食种植的时间较短，养殖类的3～5年较多，用于发展休闲观光农业、种植多年生高效经济作物的土地流转期限较长，最长的签到2027年底。

5）农业产业整体素质逐步提升。龙头企业、专业合作社、种养大户等新型主体通过流转土地的形式进入农业，利用技术、资金、管理、人才优势研发产品、开拓市场，组织开展规模化、标准化生产。土地流转使转出经营权的农民同时获得流转收益和其他产业收入，而规模经营主体则降低了成本、增加了产量、提高了土地利用率。达州市荣丰农业科技有限公司在龙会乡花石岩村的2、3、4社流转土地超过20hm2种植无花果，通过公司规模经营，每公顷产量比分散经营提高21.5%，成本降低13.35%，增产收益近300元/hm2；当地农村劳动力人均耕地0.1hm2，不仅能获得流转土地年收益450元左右，还可以在种植基地就近务工，每年务工收入人均3500元左右，最高超过5000元。通过土地流转，农业产业体系得到整合，组织化水平得以提升，科技含量得以增加，产品竞争力有所增强。

2 存在的问题

1）土地流转的程序不够规范。一是即使签订了书面合同，也存在文本不够规范，权利和义务不够明确，且部分流转行为不报村、镇、区审批备案，流入方基本没有缴纳“风险保障金”等问题。二是土地流转价格不断上涨，土地承包期限较短且不稳定。大部分土地承包合同的期限为3～5年，由于承包期短，承包户很难进行长期种养殖计划。三是土地长期流转仍较为困难。农民普遍重视对自有土地的保留，尤其是近几年国家出台的一系列支农惠农政策，加大了对种地农民的扶持力度，农民即使不耕作也有所收益，加之部分农民有“恋田”情结，不愿对其土地进行流转，对土地进行长期承包仍具有较大难度。

2）土地流转机制不完善。达川区农村土地流转市场化机制还没有完全建立起来，严重制约了农村土地流转的有序进行。土地流转对象与范围选择余地小，存在农户有转让土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到出让者的现象，即使实现了土地流转，也往往局限于村内甚至是组内或亲朋之间，使土地效益得不到最大限度发挥，在一定程度上影响了土地流转的规模和效益，限制了流转的区域范围。土地流转监管机构不健全，乡镇农经机构管理体制不顺，职责不明，队伍不稳，无力对流转合同进行指导和管理，一些乡镇没有专人负责土地承包管理工作，对流转放任自流，流转行为无人监管，流转纠纷无人受理，农民的合法权益得不到保障。

3）土地流转进展不平衡。由于各乡镇经济发展水平、自然条件差异较大，土地流转工作进展不平衡。经济发展较好的“麻-大-亭”“赵-双-木”片区乡镇，土地流转的比重要高于经济较落后的“管-石-桥”和景市、堡子片区乡镇；尤其是离城郊区较近的江阳、亭子等乡镇和翠屏、三里坪街道办事处，流转的土地比边远乡村要多得多；地势处于丘陵、平坝的乡镇，土地能集中连片，具有发展农业产业化、规模化的条件，土地流转率相对较高；而地势复杂的山区乡镇，人均耕地数量不多、零星分散，流转率则低。

4）保障制度还不健全。一是融资贷款难。地方财政的扶持资金有限，金融机构对土地流转的信贷额度较小，一些龙头企业和部分种养大户因资金短缺难以规模流转土地或持续经营。二是农业保险机制不完善。由于受资源条件、自然环境、市场环境、政策环境以及农业内部等不利因素影响，农业生产抗自然灾害和市场风险能力十分薄弱；加之土地流转后随着农业生产规模的不断扩大，农业投资风险进一步加大。而目前针对农业的险种较为单一，且还处于试点阶段，保险产品不能有效满足土地流转方及受让方对农业保险的需求。三是农村社会保障体系发展滞后。由于农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及农村合作医疗制度等农村社会保障体系不健全，导致农田的保障功能无法弱化，不能真正达到为农民解除放弃承包地的后顾之忧，促进农业劳动力的彻底转移，实现农地资源高效配置的目的。

3 对策与建议

1）采取“三大”宣传方式，增强土地流转主动意识。一是通过电视、网络、手机短信等媒体平台和印发宣传资料等多种形式，切实加大对土地流转相关法律、法规、政策以及土地流转成功经验、先进典型的宣传力度，营造土地流转的良好氛围。二是面对面向广大群众算好土地流转既可增加经营性收入、又可增加工资性收入的双重“经济账”，不断提高对土地流转重要意义的正确认识，积极引导农民群众自愿流转承包土地，加快土地资源向企业、合作社、大户等各类经营主体集中，为促进农业生产经营规模化、集约化打好基础。三是加强乡镇、村社干部的土地流转法律法规和政策培训，使其熟练掌握土地流转的政策规定和程序方法，做好政策解释和咨询工作，带头流转土地，发挥示范带动作用。

2）健全“四项”管理体系，规范土地流转程序。一是搭建流转服务平台，建立健全区、乡、村三级土地流转服务网络，成立区级土地流转服务中心，明确乡镇土地流转管理服务职责，鼓励发展土地流转中介服务组织，积极开展供求信息登记、信息发布、土地评估、法律咨询等协调服务工作。二是建立土地流转层层审核备案制，根据土地流转面积，实行村民小组、村（社区）、乡镇、区级部门和区政府层层审查制，全面推广实施流转合同制和备案制，指导依法建立合理流转关系和利益关系，及时记载和反映流转情况，加强对土地受让企业、客商和产业大户的审查评估，防止发生改变土地用途、损害群众利益等行为。三是健全流转市场体系，积极发展市场中介组织，依靠市场调节完善流转机制，推动土地流转健康运行，降低土地流转成本。实行土地流转价格指导制度，对农用地进行评级、估价，扶持发展土地融资、估价等中介服务组织，建立企业与农户、农户与市场之间的有效联结机制，努力提升土地流转的市场化、规范化、制度化水平。四是加强流转纠纷调处，依托区、乡土地流转服务机构和基层组织，采取协商、调解、仲裁、诉讼等多种渠道，及时解决土地流转过程中出现的程序不规范、权责不明确、资金不兑现等问题，促进土地流转平稳有序推进。

3）强化“三类”主体培育，扩大土地流转规模。通过转包、租赁、互换、股份合作、委托代耕等多种形式流转土地承包经营权，促进土地由分散经营向集中连片开发转变，实现土地向新型农业经营主体集中，推进规模化、集约化、科学化发展。一是强化新型职业农民培训，引导其外出就业或向二、三产业转移，为农村土地流转提供有效空间。二是大力培育龙头企业，通过招商引资和民间投资，大力扶持发展特色经果、花卉苗木、生态畜禽水产养殖等优势产业，建立农产品初精深加工；采取“公司+基地+农户”的经营模式，适度流转土地发展规模经营，切实发挥龙头企业在促进土地流转中的核心主导作用。三是突出种养大户培育，积极引导有资金、懂技术、会经营的村社干部、致富能手和产业带头人，连片流转农村土地，投资建办养殖小区、蔬菜基地和特色农业生产基地，吸引和带动土地流转良性循环。

4）加大“五大”政策扶持，增强土地流转活力。一是强化政策落实的规范性，遵循平等、自愿、协商的原则，充分发挥农民群众的流转主体作用，严禁土地流转“非农化”“非粮化”开发和建设；严格审核土地流转程序和合同的合理性、合法性，调处各类纠纷。二是加大财政投入力度，积极争取国家和省、市的扶持，探索设立土地流转专项扶持资金和现代农业经营主体培育专项资金，大力培育以家庭农场和新型农民专业合作社为主的规模经营主体，促进家庭经营向规模化集约经营方向转变。三是整合使用项目资金，坚持项目跟着产业走、设施围绕基地建，将农田水利设施建设、中低产田改造、农业综合开发、土地整理等项目建设与优势产业开发紧密结合，依托项目改善农田、水利、道路等基础设施，为土地流转创造有利条件。四是创新金融支持体制，鼓励组建政策性农村产权交易担保公司或农业投资公司，优先对种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体提供融资担保，重点开展农机质押、存货质押、土地流转收益保证贷款等业务，并在利率、期限、额度、流程、风险控制等方面不断创新和完善，合理调配信贷资源。进一步完善农业保险政策措施，扩大农业保险范围，增加特色种养业保险品种，提高农业风险保障水平。五是建立健全农村社会保障体系，弱化农地保障功能，真正为农民解除放弃承包地的后顾之忧，促进农业劳动力的彻底转移。

达州市达川区通过依法合理流转土地，极大提高了土地的综合效益。但农户兼业化、村庄空心化、农村人口老龄化趋势明显，致使各地农村土地存在不同程度的撂荒现象。笔者通过在达州市达川区开展脱贫攻坚工作，就如何因地制宜加快土地流转提出合理的意见和建议。