远程教育政府规制政策的流变*——基于政策文本的分析

(陕西广播电视大学 远程教育研究中心，陕西 西安 710119)

【远程教育】

远程教育政府规制政策的流变*
——基于政策文本的分析

任艳红

(陕西广播电视大学 远程教育研究中心，陕西 西安 710119)

自最早的远程教育模式开始以来，政府颁布了一系列的保障政策主导和推动远程教育有序、健康发展，是远程教育变革与发展的重要航标。然而，在远程教育政策指引下的教育实践问题层出不穷，政府有关部门的努力并未达到理想效果。本研究主要是基于已有核心政策的文本分析，分析已有政策的主要着力点和疏忽的地方。从一个新的视角探讨、分析问题产生原因，以及解决问题的方法和政策制定、调整的方向。

远程教育；教育政策；文本分析

一、研究背景

党的十九大报告中明确提出：“办好网络教育，城乡新增劳动力更多的接受高等教育，办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”。传统高等教育受资金、场地、师资等局限，短时间内大规模发展的可能性不大。在当前国情之下，远程教育作为国家高等教育的重要体系组成,使命担当，信息技术与教育的深度融合，高质量的教育供给,更多教育机会获取，多样化的教育需求已经为大众推崇。

国家干预教育的重要方式是通过制定相关的政策引导、规范教育的科学发展。发展方向的定位、发展规模适度性、发展速度匹配性等是实现远程教育战略目标的因素。国家的教育干预是一种有目的、有组织的动态发展过程。远程教育有其独特的形式、手段、模式，照搬普通院校的政策显然是不合适的。欧美国家通过法令、规范、指南等形式颁布各项政策，保证其工作的规范时效性和执行力度。国内专家们现已达成共识，为远程教育的发展制定科学合理的政策法律体系成为重要的国家干预任务。教育政策一定是基于其特定的环境下的产物，随着外在环境的不断变化，适应性受到挑战，教育政策的调整势在必行。调整应该是基于现状和原有政策分析的基础上，自下而上的过程，而不是自上而下的行政命令。

二、远程教育政策的分析和透视

在函授教育阶段，中国函授教育发端于1902年的上海教育会。1914年商务印书馆创立了英文函授社，最早“函授教育”作为一种独立教育形式出现。随着国家政治、经济、文化、人才发展的需要，国家出台政策以纲领、指示、决定、通知和草案为主，以行政发文方式呈现。1978年后，政策以“意见” “条例”形式出现，如《普通高校函授教育暂行工作条例》中，对函授教育的地位、作用、任务都有明确规定。地方层面、教育机构层面的政策出台较少。国家层面的政策内容出现具体化，对专业设置、证书颁发、招生、教材建设等有操作性的意见。从政策颁布数量和内容中能够捕捉到函授教育与政治、经济起落之间的高度相关性。

在广播电视教育阶段，从1978年邓小平批准成立广播电视大学以来，经历了迅速发展、调整、稳步发展和改革发展不同阶段，每个发展阶段的出现，都与相关政策颁布与实施密切相关。政策出现了具体化的特性，既有宏观指导又有微观指示。对远程教育在速度、规模和质量效益方面产生了重要影响。广播电视大学独特的管理体制和办学模式使得这时期的政策有其自成体系的特点。除国家层面(教育部为主)的政策，更多是中央广播电视大学制定教学、学籍、考试、招生等规章，这种统一领导、统一规划的方式所产生制度容易脱离实际，下设机构出现具体问题不能顾及，存在一定缺陷。

在现代远程教育阶段，远程教育的发展速度之快、层次之高、规模之大前所不及。出台政策数量位居最高，仅教育部出台的政策达十几项，国家高度重视，时代发展需要赋予远程教育更多的使命担当。远程教育政策的不完善和滞后性使其发展中的矛盾和问题依然存在。

依据不同阶段政府政策规制内容，主要涉及管理体系和管理机制，即学校内部管理和国家的宏观管理两方面。作为国际通用的远程教育最早始于函授教育模式，之后在各国得以继承和发展，在我国先后经历了广播电视大学、远距离教育、网络教育等不同特质的发展阶段。在《高等教育法》中首次以法律形式确定了“远程教育”的规范表述。 第一步行政部门规章制度《广播电视大学暂行规定》于1998年实施。高等教育领域开展“远程教育工作试点”从文本分析来看，政府主要对价格、办学主体资质进行严格的规制。价格按照既定数额持续数年，办学主体被广播电视大学系统独家垄断。自学考试和普通高校组织的函授作为有益补充，但依然供给不足。

上世纪末，国家经济飞速发展，大量社会人才教育需求缺位严重，单靠传统高等教育难以完成大众化的任务，在这种背景下，政府对远程教育放松规制。国家实施远程教育试点工程，国家对办学主体实行审批许可制度，普通高校加入了远程教育行列。代表性政策有(高教厅[1999]1号)、(高教厅[2000]8号)、(高教厅[2000]10号)等文件为代表。在实行审批许可制度的同时，对学校规制涉及入学、价格、学历、招生、试点评估等方面进行了政策性指导。办学主体自主权得以进一步实现。

远程教育行业打破垄断，出现竞争的市场机制，教育供给增加迅速。当时由于实施远程教育的学校办学成本低，政府价格机制不成熟，使得定价偏高，部分学校盈利很高。潜在的进入者和大量社会资金、社会企业加入了远程教育行列。如火如荼的发展中也出了诸多不和谐的声音。学生投诉多，教育支持服务和教育质量遭到社会质疑。政府采取了加强远程教育规制的办法，出台(教高厅[2002]1 号)、(教高厅[2003]2 号)、(教高司函[2003]173 号)、(教高司函[2004]141 号)、(教高[2002]8 号)、(教高厅[2004]2 号)、(教高[2004]5 号)、(教高[2006]1 号)、(教高[2006]2 号)等系列文件。政策在原有准入、价格机制基础上，增加了对校外学习中心的进入、质量和信息的监管。

根据试点开始后教育部颁布的相关文件分析得知，国家对远程教育政府规制主要集中在四个方面，准入、价格、质量和信息方面。在学校、公共服务体系准入方面实行许可制度，目前主要有普通高校开展的网络教育试点和广播电视大学开展的试点两个系列。校外学习中心由所在省级教育行政部门审批，结果抄报教育部。价格规制方面主要以指导价格和规定价格完成，指导价格是由地方主管部门和物价部门规定基准价和浮动价格。定价是政府根据权限和范围明确费用项目和标准。所涉及学校严格执行。

质量规制包括学习形式、专业设置、调整的备案、审批和管理；学历教育招生计划；学生入学资格、毕业资格、课程考试、年报年检检查，确保远程教育办学质量，促进教育健康发展。没有单行法规或是专门的法律有效的解决发展实践中的不确定性问题，尤其是实操性的具体问题，过于强调宏观调控。从学校层面文件分析，管理办法、规定、条例等出现频率较高，内容多数沿用传统大学的方法，没有针对远程教育的特征制定，尽管已经颁布《教学管理文件》《学生手册》等在其相应官方网站也是无法查询到。对有关教师的政策法规也查无结果。

三、远程教育政策的政策未来取向

科学制定适合的相关政策法规规范和保证远程教育的，解决政出多门和不配套问题，促进远程教育与各类教育的互通与协调。国家或者地方政策对远程教育发展具有至关重要甚至决定性作用，且已被实践所证实。在丁新教授通过以质的描述与量化的统计两种方式，对已有重要远程教育文件进行分析发现，政策的制订与教育发展之间存在制约、规范和促进的作用。(丁新)等。

MOOC正在以席卷全球的浪潮席卷中国，引起各领域的高度关注。在这个充满挑战和机遇的新时代，MOOC的兴起对远程教育是推动还是颠覆？从第一代远程教育到今天的大数据时代的远程教育，体现了最前沿的信息技术和先进的教育理念。政府主导的政策变迁和导向是教育发展的主要依据。

远程教育的政策与实践交错，政策往往是被动响应，在这种教育集权的体制下，教育部作为最高教育行政机构，一旦出台政策文件，各高校必须严格遵守，文件多是宏观指导性的，区域适应性很受限制，可操作性不强。执行效果与预期有差异。地方政府或学校有关政策制度操作性较好，但对发展定位、政策的延续性等认识不到位，多是一些短期目标的要求。例如，市场竞争缺失，远程教育服务处于垄断地位，学校特色不能彰显，教学质量难以保证。尽管在一些公立大学，盲目扩大招生，考试、教学等过程中的违规行为，无疑暴露了盈利的目的，办学自主权被违规使用。第三方教育监管在国内教育体制中一直是缺位，远程教育依然如此。质量监管、政策制定的主体都是教育行政机构，抑或是经其授权的专家组，监管面非常广，监管效果必然不佳，容易造成监管不到位或是无效。

从现有政策执行来看，多数为政策性意见或是指导方针，对于促进远程教育持续、健康、科学发展产生了一定作用，但是缺乏系统、完整的政策法规对远程教育组织和行为进行全方位的规范。法规体系刻不容缓，尤其是在性质、地位、主要任务，对社会发展作用等方面有具体的法律规范。

从教育部制定的几部典型政策法规看，除了“政策重新修订”“入学条件”、“课程文件”，还应该包括技术标准、学习支持服务、教育经费、资源共享、教育质量和基础设施等具体内容。发文对象主要是试点院校，对资源问题提及很少，大多数是在问题出现之后才用新措施弥补。资源共享问题是目前远程教育发展的最大瓶颈，共享标准是保证共享得以实现的前提。教育质量标准也急需出台，缺少质量监督、质量保证的市场满意度、认可度一定不会很高。势必影响公众对这一新的教育形式的期待。

1.加大扶持力度。

政府扶持不均衡，不同地区同一学历层次的扶持不均衡，对经济欠发达地区的扶持力度更应加大。在同一地区的不同学历层次中，政府主要扶持高等学历教育的发展，初等、中等教育有待加强。

2.投入不足，主要是资金方面。

根据英国开放大学的经费比例，70%的资金由政府承担，30%是学生承担。在美国，2/3的经费由州政府提供，剩余由联邦政府或者地方政府承担。现有文件中，对远程教育的投入涉及很少，政府应在软硬件环境建设、课程开发、人才引进方面加大政策支持力度。吸引不同的经济实体涉足远程教育，对新加入的行业机构提供资金帮助或是税收优惠，使远程教育办学主体多元化。尤其是要加强对弱势群体的优抚政策，实现远程教育的均衡发展。加大远程教育服务机构的支持，使各级公共服务体系不断壮大，更好的服务于教育发展的需要。

出台专门的融资政策，帮助办学机构扩宽资金渠道，鼓励巨头公司注资远程教育办学机构等措施。如TCL注资奥鹏远程教育中心，为公共服务体系建设提供强有力的资金支持。远程教育学校与热心远程教育的企业合作平台、机制等不成熟，校企联合办学愿景不能实现。

3.加强配套设施。

在配套设施方面，政府一方面加大对远程教育的宣传力度和提高公众的认可度，搭建完整的法律保证体系。另一方面，提升为网络设备服务教育的能力，开发适合不同区域、层级的教学平台。远程教育的发展需求认识不到位，在实际文本中发现，对不同地区以及同一地区不同学历层次远程教育的措施大同小异，对具体对象缺乏具体的政策支持。

[1]丁新.中国远程教育发展十大趋势[J].中国远程教育,2003(4).

[2]沈欣忆，杨利润，陈丽.基于生态观的远程教育质量保证体系构建[J].中国电化教育，2014(7).

[3]张胜军.政府教育责任的有限性及其边界[J].河北师范大学学报,2012(9).

[4]美国凤凰城大学办学模式与我国远程教育[J].继续教育研究，2012(7).

[5]李志明.MOOCS的挑战与大学的未来[N].中国教育报，2013(9).

TheEvolutionofGovernmentRegulationPolicyinDistanceEducation——BasedontheAnalysisofPolicyTexts

Ren Yanhong

(Shaanxi Radio and TV University，Xi'an 710119)

Since the earliest model of distance education, the government has enacted a series of quarantce policies to guide and promote the development of distance education orderly and healthily, which is an important navigation mark for the transformation and development of distance education. However, under the guidance of distance education policy, educational practice emerges in an endless stream, and the relevant government departments have not achieved the desired results. This study is mainly based on text analysis of existing core policies and analyzes the focus and negligence of the existing policies. From a new perspective,the paper analyzes the causes of the problems, as well as the ways to solve the problems and the direction of the formulation and adjustment of the policies.

Distance Education；Educationpolicy；Text Analysis

2017-10-20

任艳红(1980— )，女，陕西省富平县人，陕西广播电视大学远程教育研究中心副教授，教育学博士。

本文系陕西省哲学社会科学研究基地(陕西省远程教育研究中心)一般课题“远程教育政策文本研究”资助项目(项目编号：10YB001)；“远程教育政策文本分析——基于改革开放以来的政策文本分析”资助项目(项目编号：16JZ110)成果之一。

G728

A

1008-4649(2017)04-0022-04

[责任编辑王爱萍]