依法治国之“国家”

张 辉

(山东广播电视大学，山东 济南 250014)

依法治国之“国家”

张 辉

(山东广播电视大学，山东 济南 250014)

依法治国是治理国家的基本方略。在我国，依法治国主要是中国共产党、国家立法、行政、司法机关及其工作人员接受法律的约束，依照法定权限和法定程序处理各种问题，必须旗帜鲜明的要求国家机关及其工作人员遵守法律。

依法治国；国家；国家机关；党的领导

1997年9月召开党的十五大，“依法治国”被确立为治理国家的基本方略。为了推进依法治国，人们提出了许多与法治建设有关的口号，这些口号主要围绕两条主线展开。其一，围绕层级(地域)展开，如依法治国—依法治省(直辖市、自治区)—依法治市(自治州)—依法治县(区、自治县)—依法治乡(镇)—依法治村……；其二，围绕领域(行业)展开，如依法治教—依法治医—依法治卫—依法治毒—依法治烟—依法治路……上述口号是否符合依法治国的本意？能否促进依法治国的实施？

一、依法治国的本意

《现代汉语词典》①、《辞海》②对“国家”的解释不同，但都明确承认“国家”是阶级统治的工具。作为阶级统治工具的“国家”是一个抽象的概念，但在一般民众眼中，作为阶级统治工具的“国家”在日常生活中绝不是抽象的存在，国家主要体现为不同种类的国家机关，执行国家管理和政治统治职能的国家机关的总和，统称为国家机构。

根据我国《宪法》规定，我国的国家机构由下列国家机关组成：全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院。从类型上看，上述国家机关可分为国家元首、权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关等类型。明确了国家、国家机构、国家机关的关系，依法治国之“国家”则具体为不同类型的国家机关，而国家机关的职责是通过其工作人员的行为实现的，故依法治国的对象首先、主要是国家机关及其工作人员的行为。

明确了依法治国的对象首先、主要是国家机关及其工作人员的行为，就会发现上述法治建设的口号存在不合理之处，按照“依法治国—依法治省(直辖市、自治区)—依法治市(自治州)—依法治县(区、自治县)—依法治乡(镇)—依法治村……”的思路，很可能会得出“依法治户—依法治人”的结论，这显然与依法治国的本来意义大相径庭；如果把上述口号中的“省(直辖市、自治区)、市(自治州)、县(区、自治县)、乡(镇)”理解为相应层次的国家机关及其工作人员，在现在的国情下，需要对民众另行进行解释，有可能耗费更多的法治资源，而“依法治国”的表述重点突出，简单易记。

同样，“依法治教—依法治医—依法治卫—依法治毒—依法治烟—依法治路……”中的任何一个口号也很可能会得出“依法治人”的结论。以“依法治教”为例，教育教学涉及的主体主要包括教育行政机关、教育教学单位，其中教育教学单位、教师、学生数量众多，由“依法治教”很可能得出“依法治校(园)—依法治(年)级—依法治班—依法治师(生)”的结论。果真如此，与“法治”背道而驰，此环境下师生的法治观念可想而知，法治建设无从谈起。

无论是围绕层级(地域)展开的“依法治国—依法治省(直辖市、自治区)—依法治市(自治州)—依法治县(区、自治县)—依法治乡(镇)—依法治村……”，还是围绕领域(行业)展开的“依法治教—依法治医—依法治卫—依法治毒—依法治烟—依法治路……”，表面上强调法治，实质上偏离了法治的本来意义，造成法治的庸俗化，损害法治的尊严，不利于人们形成真正的法治观念。从1997年9月召开的党十五大将“依法治国”确立为治理国家的基本方略起，20年过去了，包括相当数量相当级别的国家机关工作人员仍然有意无意的认为，依法治国仅仅是要求老百姓遵守法律，作为国家机关工作人员有逾越法律的特权，可以“公事特办”；众多的民众也认为依法治国就是“依法治民”，与上述口号的流行应该有很大的关系。明确依法治国的对象首先、主要是国家机关及其工作人员，与要求民众守法相比，国家机关及其工作人员守法更有利于维护社会的长期稳定。

二、依法治国的表现

(一)立法机关依法立法

法治的最基本要求是遵守法律，各种权力和权利的行使都应依法进行，但首先是权力的行使要依法进行。尽管立法机关行使的是立法权力，立法活动是创设法律规范的活动，但也应遵循法治原则。立法活动遵循法治原则，可为制定良法奠定基础，良法一旦制定出来，也能获得普遍的服从。

我国实行人民代表大会制度，人民代表大会产生行政机关、司法机关，设区的市以上的人民代表大会享有相应的立法权，享有立法权的人民代表大会行使立法权时不能随心所欲。“为了规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用，保障和发展社会主义民主，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，依据宪法，制定本法”；③“立法应当遵循宪法的基本原则”；④“立法应当依照法定的权限和程序”。⑤从《立法法》的规定可以看出，立法活动应遵循法治原则。“立法中的法治原则大体上应包含两个方面，一方面是对立法者本身的限制，即立法者应遵守宪法和立法法等法律规范(包括权限和程序)，接受其约束，另一方面还应在所立之法中明示对各种权力行使的约束，而不是指的用立法权直接对抗司法权和行政权。”⑥

(二)行政机关依法行政

考察西方国家法治产生、发展的历史，可以看到，从一开始法治就是作为政府的对立物而出现的，通过法律来规范和限制政府行政权力是建立法治国家最直接的目的。因为行政权力是一种最傑傲不驯的权力，具有天然的扩张性。同时，行政权力和民众的联系最为密切，行政机关是否依法行政直接关系到人们对法律的态度。在法治国家中，民众应当守法，但政府必须首先守法。政府必须首先守法，也就是政府必须依法行政。依法行政要求如下：

1.对政府来说，“法无授权即禁止”，政府尤其不能随意、更不能肆意进入公民私人的生活领域，行政机关应当严格依照法定的权限来从事行政行为。

2.“重实体，重程序”，由于历史和现实的原因，我国的行政机关长期以来轻视程序的价值，今后很长的一段时间内，要着重强调行政机关做出的行政行为必须遵守法定程序。

3.行政机关不作为、滥作为、乱作为、胡作为等违法行为，应当承担相应的行政责任，尤其要制定并落实明确的追责制度。

(三)司法机关依法司法

司法是维护社会正义的最后一道防线，只有司法机关依法司法，才能匡扶社会正义。在现代社会，司法越来越受到重视。司法意味着运用抽象的规范处理具体的案件，通过具体个案的规范效果让人们感受到法律的正义。司法对法律的适用是最为有效的，也是最为关键的，最有权威的。法治的实践状态如何，在很大程度体现在司法上，正因如此，相当多的社会公众，把法治的全部内容理解为司法，认为司法的状况也就是法治的状况。

依法司法，意味着要公正司法。只有公正司法，才能树立国家法律的权威，司法才能成为人民最后的依靠，才能从根本上保持社会的安宁稳定；司法不公，难以实现司法权对行政权等权力的有效制约，必然导致权利受侵害后得不到救济，民众将完全丧失对法律的信任，法律一旦失去了民众的信任，意味着法律成为掌权者肆意的工具，“依法治国”很可能将成为“以法治人”。

要做到司法公正，必须正确认识和处理程序、实体之间的关系，实现程序公正、实体公正的统一。程序公正是实体公正的前提，没有程序公正，实体公正就会成为泡影，我国现阶段尤其要强调程序公正，但程序公正不能超越我国的国情；实体公正是程序公正的归宿，但程序再公正，如果不能实现实体公正，程序公正的价值就会打折扣。

三、中国共产党必须在宪法和法律范围内活动

现代各国政治的基本特征之一是实行政党政治，我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。必须看到，在我国，中国共产党的执政地位几乎不受任何外来的挑战和影响，我国的立法、行政、司法等各项工作也是由中国共产党直接领导的，为了实现依法治国，中国共产党也必须在宪法和法律范围内活动。

宪法和法律是在党的领导下，由国家最高权力机关制定的，具有最高的权威，集中体现人民的意志。遵守宪法和法律就是服从全国人民的意志，中国共产党在宪法和法律范围内活动本身就是依法治国的体现。遵守宪法和法律与党的性质、宗旨是一致的，因此，党的各级组织和所有共产党员都不允许有凌驾于宪法和法律之上的特殊地位和特殊权力。

党是依法治国的领导者和组织者，依法治国的根本保证是党的领导。中国共产党的各级组织及其党员尤其是党的各级领导干部，只有模范地遵守宪法和法律，自觉在宪法和法律范围内活动，才能极大地推动依法治国的落实。反之，中国共产党的各级组织及其党员尤其是党的各级领导干部，如果不遵守宪法和法律，立法机关的依法立法、行政机关的依法行政、司法机关的司法公正就无从谈起，依法治国也不可能实现。

在我国，依法治国，首先、主要是中国共产党、国家立法、行政、司法机及其工作人员接受法律的约束，依照法定权限和法定程序处理各种问题。国家机关及其工作人员要清除“自己似乎可以不受法律的约束”的错误观念，杜绝特权行为。我们不能只是笼统的要求全体社会成员遵守法律，而应旗帜鲜明的要求国家机关及其工作人员遵守法律。如此，法治社会可期！

注释：

①《现代汉语词典》编委会编：《现代汉语词典》，广东世界图书出版公司，2008年11月第1版第229页。

②辞海编辑委员会：《辞海》(缩印本)，上海辞书出版社1979版第292页。

③《中华人民共和国立法法》第1.条。

④《中华人民共和国立法法》第3条。

⑤《中华人民共和国立法法》第4条。

⑥陈金钊著：《法治与法律方法》山东人民出版社2003年版，38页。

[1]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社、北京大学出版社，2007.

[2]葛洪义.法理学[M].北京：中国政法大学出版社，2002.

[3]苏力.法治及其本土资源[M].北京：北京大学出版社，2015.

[4]周大伟.法治的细节[M].北京：北京大学出版社，2013.

[5]季卫东.大变局下的中国法治[M].北京：北京大学出版社，2013.

2017-02-15

张辉，男，法学硕士，山东广播电视大学文法学院副教授，研究方向：民商法。

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