发展型政府：高等教育治理的变革与转型—一个新的理论视角与实践进路

蒋 达 勇

发展型政府：高等教育治理的变革与转型—一个新的理论视角与实践进路

蒋 达 勇

（华南师范大学 政治与行政学院，广东 广州 510631）

对于中国这类后发赶超型的国家来说，政府在高等教育发展中究竟扮演什么角色？有别于自由主义市场竞争模式和全能主义国家计划体制，“发展型政府”提供了一个新的理论视角，塑造了高等教育治理的“第三条道路”。但是，由于面临政府嵌入与大学自治、政治逻辑与教育规律、等级管理与自由竞争、运动式治理与可持续发展、资源掌控与权力寻租等深层次的理论挑战和实践困局，“发展型政府”高等教育治理模式迫切需要在“引、放、管、服”的变革与转型中实现自我超越。

发展型政府；高等教育治理；理论模型；转型

政府与大学的关系历来是高等教育领域的基本命题。但是，对于中国这类处于后发赶超阶段的国家来说，政府在高等教育改革和发展中究竟应该扮演什么样的角色？政府与大学之间究竟应该构建一种什么样的互动关系？伴随着国家治理现代化的推进，高等教育领域的治理又将面临什么样的变革与转型？这些问题，显然都是极具理论魅力与实践张力，却鲜有深入论及的重要课题。

一、现实背景与理论困惑

2015年8月，中共中央深化改革领导小组审议通过有关统筹建设世界一流大学和一流学科议题。10月，国务院正式印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，确定重点支持建设一批高校和学科达到世界一流水平，为服务创新驱动和经济社会发展、实现民族复兴提供有力支撑。2017年1月，教育部、财政部和国家发改委联合印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》。与此同时，近一年多来，广东、福建、河南、山东、上海、北京、浙江、江苏等20多个省、自治区和直辖市均陆续启动本地区一流（高水平）大学和一流（高水平）学科建设计划，累计投入资金超过400亿元。一种中央政府牵头引领，地方政府积极响应，全国各地竞相推动高等教育改革与发展的格局正在逐步形成。

以广东为例，该省地处改革开放前沿，经济发展多年全国领先，但高等教育发展特别是高水平大学建设基础薄弱，不仅与区域经济社会发展需求不相适应，而且成为制约该省实施创新驱动发展、推动产业转型升级的突出短板。因此，早在2014年初，该省省委书记就明确提出要加快建设若干所高水平大学。2015年4月，《中共广东省委广东省人民政府关于建设高水平大学的意见》正式出台，确定省财政三年投入50亿元的专项经费，重点支持7所高校整体建设高水平大学，支持另外7所高校的18个项目建设高水平学科。在此基础上，针对该省理工类高校相对薄弱等问题，2016年，该省又陆续启动高水平理工科大学建设计划，联合地市政府，重点支持和建设5所理工科大学；启动重点学科建设计划，在全省其他本科高校各遴选建设1～2个重点学科；启动省市共建计划，省政府与高校所在地市政府签署共建协议，调动地市政府加大对共建高校的支持与投入。此外，近年来，广东省各地市与相关高校积极推动以色列理工学院、香港中文大学、莫斯科大学等国际知名高校在该省落户；通过特殊政策和高强度经费支持，高起点建设南方科技大学；出台各种优惠政策，吸引包括北京大学、清华大学、哈尔滨工业大学、北京师范大学等一批国内一流高校在该省建设分校或研发机构。总体来看，通过“外引、内联、本地建”，一种开放、多元、竞争发展的高水平大学建设格局已经在广东基本形成。

事实上，除了这一轮“双一流”建设计划外，改革开放以来，中国中央政府先后主导实施了高等教育大规模扩招、“211工程”、“985工程”、“2011计划”、“中西部高等教育振兴计划”等一系列重点建设计划。国家发改委、教育部、财政部、科技部、人社部、中组部、中宣部等各部委分别围绕高等学校学科建设、师资队伍、科研平台、教学改革等重点建设领域，启动实施了“优势学科创新平台建设”、“特色重点学科建设”、“高等学校本科教学质量与教学改革工程”（简称“质量工程”）、国家重点学科与重点培育学科、“长江学者”特聘教授与讲座教授、“长江学者”创新团队建设、“千人计划”、“青年千人计划”、“万人计划”、“国家特支计划”、国家重点实验室、工程研究中心、人文社科重点研究基地等一系列重点建设项目。与此同时，全国各省、自治区、直辖市在不同时期也分别组织实施了一系列综合性重点建设计划和专项性重点建设项目。

值得注意的是，一方面，这样一种由政府主导的高等教育重点建设发展模式，显然不是以美国为代表的自由主义市场竞争模式的复制演绎。因为这一理论坚持经济社会发展主要依赖市场这支“看不见的手”自主调控，国家则是“必不可少的恶”甚至是“掠夺之手”，管得最少的政府才是管得最好的政府。相应地，高等教育治理也应突出大学自主自治而尽量限制政府的嵌入与干预。另一方面，这样一种发展模式，同样也不是以苏联为代表和改革开放前中国那种全能主义国家计划体制的简单延续。因为在这一过程中，既能看到政府的主导身影，也能发现大学的互动参与；既能看到国家层面的统一部署，也能看到地方政府的激烈竞争。那么，这究竟是一种什么样的发展模式与发展道路？

二、“发展型政府”：一个新的理论视角和实践进路

20世纪80年代经济领域关于研究东亚国家和地区崛起的“发展型政府”（developmental state）①理论，也许能给我们带来许多新的启示。

众所周知，第二次世界大战后，包括日本、韩国、新加坡、中国台湾在内等东亚国家和地区经济迅速崛起，引起国际学术界的广泛关注和热烈讨论。1982年，美国加州大学政治学教授査默斯·约翰逊（Chalmers Johnson）出版了《通产省与日本奇迹》一书。在书中，约翰逊分析了日本的发展模式与英美自由资本主义模式和苏联计划经济模式的不同，提出了“发展型政府”这一概念。［1］在约翰逊的基础上，经过罗伯特·韦德（Robert Wade）对中国台湾地区，爱丽斯·阿姆斯登（Alice Hoffenberg Amsden）、禹贞恩（Meredith Woo-Cumings）对韩国的研究，以及彼得·埃文斯（Peter Evens）关于政府“嵌入性自主性”的深化研究，逐渐形成包含一系列特定概念、分析方法和基本观点的理论模型。

概括来看，所谓“发展型政府”，是一种把经

①需要说明的是，关于“developmental state”，许多学者将其直译为“发展型国家”；也有许多学者按其在中国语境下所表达的内容，将其转译为“发展型政府”。考虑到国家是一个意义更为广阔的概念，既包含政府，也包括大学，为便于集中讨论政府与大学的治理关系，本文采用“发展型政府”的翻译。济发展作为国家的首要目标，强调国家借助精英官僚体制的“领航机构”，通过制定产业政策等方式，对私人部门予以指导、约束和协调，干预市场经济，使得资源配置能够符合国家发展长远需要的新型发展模式。这类政府“以一种有利于企业利益同时保持自身不受狭隘的、短视的企业界或‘传统’精英影响的方式打造经济环境”［2］21。市场经济体制、具有高度自主性的核心经济官僚、有选择的产业政策以及良好的政商关系，构成了“发展型政府”的基本理论假设与实践特征。在约翰逊等学者看来，这种发展模式既把市场作为经济发展的制度基础，又强调政府作为社会经济发展的推动者、组织者和社会转轨的主要行动者，是一种“受管制的市场”（govered market）和“有指导的市场经济”（guided marked economy），是一种介于美国自由主义市场经济模式与社会主义计划经济模式之间，由政府主导市场发展、快速实现经济后发赶超的新型发展道路。自20世纪80年代兴起以来，“发展型政府”理论因对政府主导作用的高度肯定、清晰简明的逻辑、对东亚历史政治传统的尊重，迅速得到东亚发展中国家的高度认可，一度成为解释东亚经济奇迹的主导理论。

当把研究对象从经济发展转移和聚焦到高等教育领域来看，我们发现，改革开放以来中国高等教育的改革与发展，同样非常鲜明地体现出“发展型政府”的诸多理论面向与实践特征。一是信奉发展主义理念。政府将发展高等教育作为赶超发达国家和地区的重要抓手，作为促进经济社会发展的重要支撑以及新形势下构建执政合法性的重要来源。二是政府主导高等教育的改革与发展。政府不仅是高等学校的所有者，而且直接掌握高等教育发展的主要资源；政府不仅牵头制定国家和地区高等教育发展规划，而且引导和督促高等学校编制自身发展规划，分解、落实政府发展规划的目标与任务；政府不仅支持和保障高等学校的发展，而且引导高等学校围绕重点问题进行深化改革；政府不仅通过法律、政策对高等教育实施宏观管理，而且通过组织动员、资金引导、行政命令、考核评价、检查指导等多种方式对高等学校的具体办学行为进行引导、调控和干预。三是实施重点建设的发展战略。政府往往实施有选择性的高等教育政策，偏好采用“扶强、扶优、扶特、扶需”等重点发展策略，把较多的资金和政策资源投入到那些办学基础相对较好、竞争优势比较明显、能够迅速取得建设成效的高等学校、学科领域、人才团队和平台基地，而对那些发展基础比较薄弱、迫切需要政策与资源投入、短期内无法取得显著成绩的则缺乏足够的支持与关注。四是政府和大学之间保持紧密的合作关系。政府虽然集引导者、组织者、监督者于一体，发挥着主导性作用，却并不是“孤独的舞者”。相反，政府与高等学校特别是与基础较好的大学之间往往保持着密切的互动关系。政府并不总是居高临下地对大学发号施令，往往通过座谈、调研等多种途径与大学进行沟通和协商；大学也注意理解、尊重和适应政府的战略部署与政策安排，提出积极的意见和建议：双方在长久的互动合作中总体上形成自然的默契。

总体来看，信奉发展主义、政府主导发展、实施重点发展战略、政校之间紧密合作，既是构成“发展型政府”的基本理论特征，也是改革开放后中国高等教育治理独特实践进路的一种真实写照。

三、塑造“发展型政府”的历史与现实因素

应该看到，中国高等教育治理之所以走上“发展型政府”这一独特的实践进路，是历史与现实、国家与社会、政治与教育等多维因素和多重动力机制交织互动的结果。

首先是面临后发赶超的竞争压力。正如亚历山大·格申克龙（Alexander Gerschenkron）所阐述的那样：一个国家的工业发展越是落后，它的工业化一旦开始就越强烈，就越是倾向于大工厂和大企业；一个国家的经济越是落后，它的工业化就越可能按照某种有组织的指挥前进。［3］5-30对于“文化大革命”后的中国来说，百年积贫积弱与落后挨打的屈辱记忆，使得举国上下凝聚起一种强烈的紧迫压力与赶超动力，迫使国家建构不能采用西方国家和地区按照自然发展演进逻辑进行的自由主义发展模式，不能简单顺应市场这一“无形之手”的自然调控，相反必须充分发挥国家政权的优势，强化政府的自主性，集中有限资源进行重点建设，在推动经济发展的同时增强执政的合法性。具体到高等教育领域，由于同样面临后发赶超、为经济发展提供支撑以及建构政治合法性的压力，政府主动介入和推动高等教育发展，通过重点建设引领和带动高等教育发展水平的整体提升，自然具有充足的动力与合理性。比如，改革开放前夕的1977年，邓小平同志就曾多次谈及教育工作，强调“只要我们充分发挥社会主义制度的优越性，把力量统一地合理地组织起来，人数少，也可以比资本主义国家同等数量的人办更多的事，取得更大的成就”；“重点大学教育部要管起来”，“教育部要直接抓好几个学校，搞点示范”。［4］48、69应该说，这既是改革开放前苏联式社会主义计划经济模式的一种历史延续，也是改革开放后举国上下谋求快速追赶的一种现实选择。国家层面这样一种在国际格局中后发赶超的竞争压力，通过中央与地方的压力型体制以及干部业绩考核体系，层层传递并深深内化为地方政府在区域之间的竞争赶超行为，进而推动地方政府在高等教育等经济社会发展各个领域对标先进、寻找差距、重点建设和竞争发展。

其次是国家与社会深度融合的结构关系。政府与大学的关系，本质上是国家与社会关系的一种具体表现。从这一视角来看，支撑英美等国家坚持自由主义发展模式的一个重要现实基础，就是国家与社会之间的二元对立，社会往往扮演着国家权力抵抗者与制衡者的角色，“弱国家—强社会”“小政府—大社会”是其基本理论预设和传统实践惯例。具体到高等教育治理领域，政府代表国家，大学则更多具有社会的属性，因此，政府干预和大学自治在理论根源上存在对立和紧张的关系。但是，与西方国家不同，中国自古以来就是国家与社会有机融为一体，政府往往并不作为“恶”的形象出现；相反，无论是基于传统文化的接续，还是基于后发赶超的迫切需求，政府往往是作为一种值得信赖和依靠的力量，表现出对社会发展与市场竞争进行必要的引领、修复和构建，国家与社会关系总体上呈现出一种“强国家—弱社会”的实践形态。这样一种独特的国家与社会深度融合与积极合作的关系，客观上就要求政府扮演主导和引领的角色，“要求政府作为社会总体利益的代表者在尊重社会及其各种组织法律上的独立性的前提下积极介入社会生活过程”。［5］280-284因此，改革开放后，一方面，政府改变了计划经济体制下“全能主义”的角色定位，在诸多领域对高校下放自主权，以此调动和激发高等学校面向社会办学、自主发展的动力与活力；另一方面，无论是中央政府，还是地方政府，均没有选择完全市场化发展的道路，在“收缩与调适”过程中仍然保持对包括高等教育在内的广阔社会领域的强有力控制，或者通过法律法规、发展规划、信息服务为高等学校发展创造适宜的环境与条件，或者通过政策引导、资源调控等多种手段积极引导高等学校进行适应性变革与创新，由此自然演生成为一种“发展型政府”的新型高等教育治理模式。

再次是教育整合与国家建构的历史传统。在西方，大学相对于国家一直保持高度的自治。中世纪大学脱胎于教会，并在一定程度上成为独立于教会和世俗政权的“第三种力量”。伴随着教会势力的逐步衰落和欧洲现代国家建构进程的推进，国家及其政府对大学的干预越来越强劲有力。但是，作为一种以学术为核心的特殊组织，大学始终保有一定程度的学术自由和自主自治，并与教会、世俗政权和现代国家形成一定的张力。“大学无论它的经费来自私人捐赠还是国家补助，也不管它的正式批准是靠教皇训令、皇家特许状，还是国家或省的立法条文，学者行会都自己管理自己的事情。”［6］31但是，对于中国来说，自秦统一以来，中国总体上就是一个以文化为核心特征的传统帝国，教育既是普通百姓进入官僚体系、获取权力资源的主要通道，更是统治者贯通基层社会、维系帝国统治的基本工具。从古至今，教育治理被深深整合与纳入国家的治理体系，成为政治国家建构的一个有机组成部分。因此，国家基于后发赶超的任务使命，深度嵌入和干预高等教育治理，自然也就具备了充分的历史基础与现实依据。

弗莱克斯纳曾经指出：“大学是民族灵魂的反映”，“不同的国家有不同的大学”［7］2。总体来看，高等教育领域的“发展型政府”治理模式，核心价值在于既与自由主义市场竞争发展模式截然不同，又与苏联和改革开放前中国那种全能主义国家计划体制区别开来，形成了一种对西方中心主义、自由主义、普遍主义的批判，暗示了多种发展道路的可能性，不失为一种切合中国实际、独具特色、值得探索的高等教育治理理论框架和实践进路。

四、“发展型政府”的理论挑战与实践困局

任何一种理论都不可能是完美无缺和无懈可击的。“发展型政府”这一理论模型，虽然对于中国这类后发赶超型国家的高等教育治理具有现实适切性和理论解释力，但这一治理模式本身同样面临多方面的理论挑战与实践困局。

一是忽视教育自身规律，导致对大学办学自主权的深层次解构。作为一种政府嵌入并发挥主导性作用的治理模式，“发展型政府”理论面临的一个直接风险，就是政府权力对高等学校的全面渗透与同构，政治逻辑对教育逻辑和教育规律的挤压与替代，最后形成对大学法人地位和办学自主权的侵蚀、掏空和瓦解。如前所述，一方面，“发展型政府”往往面临后发赶超的巨大压力，在这种情况下，政治利益相对于教育规律往往成为优先选项。政府部门基于区域竞争、政绩考核等压力，通过各种各样的调研、检查、考核、评估，力图通过政治权力的干预，高等教育领域的改革发展能够“立竿见影”，“多出成绩”，“快出成绩”，但这恰恰是对人才培养、科研创新等教育发展规律的一种偏离和背弃。另一方面，在“强国家—弱社会”、国家与社会深度融合的制度环境下，政治权力相对于教育权力往往具有压倒性优势。在这种情况下，政治权力与教育权力的边界往往模糊不清，政府部门的权力边界与行动界限往往需要政府部门进行自我约束和自我界定。但这与权力本身的自我扩张欲望形成内在矛盾与冲突，政府部门往往“等不及”大学自主自治的发展，就直接渗透和嵌入大学治理的各个领域，从“宏观指导”变为“微观控制”，进而对大学办学自主权形成深层次的侵蚀与解构。

二是破坏公平竞争环境，在高校之间构造出等级化的结构体系。如前所述，“发展型政府”基于竞争发展与后发赶超的现实压力，往往偏好于采用“重点发展战略”，集中有限财力和政策资源，对那些办学基础较好、竞争优势明显、短期内能够取得明显成效的高校、学科和项目进行重点投入和建设，而对那些发展基础比较薄弱、迫切需要政策资源投入、短期内无法取得显著成绩的高校、学科和项目则缺乏足够的关心与关注。这样一来，无论是国家层面，还是中央各部委以及全国各省、自治区、直辖市的各个层次、各种类型的高等教育重点建设计划和项目，在实践中往往更加倾向于“锦上添花”，而不是基于教育公平维度对量大面广、基础相对薄弱的高等学校和地区的“雪中送炭”。即便是教育部近年来启动实施的“中西部高等教育振兴计划”，其具体操作仍然是在中西部地区高校中择优进行投入和建设，而不是真正对基础薄弱和办学困难的学校予以扶持，本质上仍然是一种在高等教育资源相对落后地区的“扶强扶优”。长此以往，高等学校之间、高等学校内部学科之间自由竞争、公平发展的环境和机制往往因为政府的行动介入而受到严重破坏，政府部门有意无意地在高校、学科之间塑造出一种壁垒森严的等级关系，整个国家及各个地区高等教育总体上形成一种“中心—边缘”、对政治权力和政府资源高度依赖的畸形发展格局。

三是缺乏持续发展机制，形成基于政治驱动的运动式治理循环。正如有学者所阐释的那样，“东亚的发展奇迹，从本质上来讲，是一种以政治力量为激励基础的赶超故事”［8］，是“政治领导者在面临极其有限的政治环境的压力下寻求的一种出路”［9］。正是这样一种基于政治力量的激励赶超，导致“发展型政府”高等教育的发展往往随着政治局势的变化甚至政治领导人的兴趣和关注点的改变而形成波动和起伏，高等教育发展有可能失去其本来的价值和意义，蜕变成为地方政府政治竞争的工具和筹码。以G省为例，由于长期重视经济发展而相对忽视教育投入，导致该省教育特别是高等教育发展与经济社会发展地位严重不适应，高等教育毛入学率甚至低于全国平均水平。2002年，时任省委书记将大力发展高等教育列入G省重大发展战略之一，在一年多的时间里投入150亿建设大学城，支持10所大学建设新校区，大幅度提高了G省高等教育毛入学率。但是，继任省委书记到位后，高等教育却未能继续受到重点关注，导致G省高校面临生均拨款低、缺乏发展性经费等突出困难。直到2012年年底，新任省委书记再度关注高等教育，启动实施本省“双一流”建设计划。事实上，这一高等教育“波动起伏”的现象绝非G省的个案。据观察，改革开放以来，全国不少地区，对高等教育的投入往往呈现出一种“波浪式起伏”和“螺旋式上升”，这其中固然涉及区域经济社会发展的波动起伏，但不可否认往往是受制于地方政府特别是主政一方的“一把手”是否将其作为工作的战略抓手和突破重点。

四是滋生权力寻租空间，成为精英高校俱乐部群体的俘获对象。与英美自由主义竞争模式不同，“发展型政府”的一个重要理论基础，就是政府及其官僚具有很强的能力和较高的自主性。这种政府及其官僚的强能力与高度自主性的有机结合，决定了“发展型政府”可以“根据国家经济长远发展的需要理性地制定经济政策”，“官僚拥有充分活动空间来发挥其能动性并有效地运作”［10］，可以排除各种利益集团的干扰，集中精力制定和推进有利于国家竞争赶超和长远发展的战略与策略。但是，值得注意的是，“发展型政府”也是由理性人所组成，“发展型政府”与“掠夺型政府”在理论上并不存在不可逾越的鸿沟，“发展型政府”的自主性其实也十分容易受到特殊利益集团的俘获。具体到高等教育领域而言，高水平大学特别是由少数高水平大学组成的“俱乐部”往往可能成为一种牵制政府行动的压力集团，它们依赖在政府系统内外部强大的力量，影响政府的决策，促使教育资源的分配更加集中，从而影响了高等教育领域的公平竞争，挤压了其他高校生存与发展的空间。另一方面，政府对高等教育的嵌入和干预往往会造成寻租或创租结果，政府官员通过政府干预完全可以达到个人的权力或财富最大化的目的。因此，“发展型政府”在高等教育治理中何以能够既与高校保持密切合作，又不至于被这些“精英高校”所俘获；既掌握权力和资源，又杜绝官员进行权力寻租和创租的空间？这是一个值得深入研究的现实问题。

五、变革与转型：初步的理论预判

可以预见，在未来的一段时间，中国后发赶超、国家与社会深度融合、教育深度整合嵌入政治建构等基础性条件，还将保持路径依赖的肌腱和根筋韧性。如此一来，“发展型政府”高等教育治理本身仍将具有解释力，但同时也必须积极回应理论挑战和实践困境，在不断调适与变革中实现自我超越与转型。

一是超前引领，培育多元发展的竞争主体。如前所述，改革开放以来中国经济社会的快速发展，一个重要的原因在于政府对于市场的主导与引领。毫无疑问，无论是基于国家与社会的现实基础，还是基于制度和行为的路径依赖，在未来的一段时间里，政府主动介入和引领高等教育显然还将持续。但是，关键的问题是政府如何介入和引领？如果说陈云贤博士“超前引领”理论主要还是“发展型政府”理论的重新阐释的话，其关于政府最为关键也最为艰巨的使命在于“重新构造宏观经济的微观基础，塑造具有充分活力的市场主体”的观点却值得在高等教育治理领域充分吸收和借鉴。［11］2，9事实上，任何一种组织都有自我强化、自我封闭的内在特性。大学也是如此，无论是从历史还是从现实来看，大学同样也存在着自我保护、抵制变革的组织惰性。在这一背景下，政府最为突出的作用，就在于培育和塑造具有充分活力的竞争主体，从而激发大学之间竞争激励、动态发展和大学内部自我变革、创新发展的内在动力。以广东省为例，政府正是通过对以色列理工学院、莫斯科大学、香港中文大学等国外优质高等教育资源的“外引”和对北京大学、清华大学、哈尔滨工业大学等国内优质高等教育资源的“内联”，恰恰打破了省内原有高等学校自我满足、封闭发展的状态，刺激和激发了本地高校深化改革、创新发展的动力与活力，由此在省域范围内塑造和形成了一种多元开放、竞争发展、充满活力的高等教育发展格局。笔者认为，这样一种通过培育和发展多元化竞争主体的行动，既激发了高等学校改革创新的动力与活力，又避免了对高校办学自主权的过度嵌入和干预，不失为“发展型政府”在高等教育治理中的角色转型与实践转变。

二是放权社会，培育高等学校自治的能力。英国著名历史学家、人类学家艾伦·麦克法兰（Alan Macfarlane）认为，现代性的重要特征是经济、社会、政治、意识形态（宗教）等各个领域的“分立”（separation）。“一旦某个文明只留下单一基座（one infrastructure），该文明多半会走向僵化。”［12］8-19事实上，从现代性的构建与长远发展来说，国家与社会、政府与大学之间必须谨守边界、适度分离，而不是永久地包裹和互嵌、融为一体。如前述G省的案例所见，虽然政府主导的高等教育发展，在一定历史时期可以取得快速的进步，实现高速的发展，但深层次的问题，就在于国家统合社会，政府过度干预，导致社会、高等学校形成对政府的“治理依赖”，缺乏面向社会自主自治的内生动力与能力，进而导致这种发展缺乏可持续性。因此，随着社会这一组织肌体本身的不断成长、发展和成熟，国家应当逐步还权于社会，政府应当主动还权于高校，厘清各自的行动范围，从而使得国家与社会、政府与高校之间的行动边界更加清晰，制度空间趋于均衡，双方互动、互补、互促，共同构建和形成一个“强政府—强社会”的良性发展格局。具体到实践中来看，当前改革的关键就是要摈弃高等学校作为政府的附庸地位，进一步扩大和落实高校办学自主权，进一步强化高等学校的法人治理属性，改变由政府部门分配资源和直接管控的做法，强化人大的立法保障、统筹预算和统筹监管，在政府部门与高等学校之间构造一种平等、协商与合作的新型关系。

三是完善规制，规范高等学校的办学行为。“政府规制”①是经济学领域的一个重要概念，强调政府以法律、规章、政策、制度对经济活动加以控制和制约，以此矫正市场机制的缺陷。事实上，政府规制绝不仅仅局限于经济发展领域，也必然涉及广袤的社会生活领域。政府在高等教育领域如何进行规制本身就值得深入研究。在后发赶超型国家，政府主导的发展模式使人们对于政府规制有比其他国家和地区更为严重的倚重。对经济社会生活的任何一点失序，都会要求政府予以规制，把规制视为包治百病的万验灵丹。社会内部弥漫着对政府规制的迷信和非理性期待，政府往往也以极为自负的态度要求和行使规制的权力。但是，大量直接和间接的规制行为，不仅导致经济发展缺乏活力，而且往往也使政府自身陷入“不可承受之重”，其实践效果往往未能达到最初美好的理论预期。因此，20世纪80年代以来，西方主要发达国家大多表现出以削减对经济社会生活的规制为核心内容的放松规制的过程。我们认为，对于现阶段的中国高等教育而言，重要的不是简单地在强化规制与放松规制之间选择与摇摆，改革的着力点应该致力于厘清高等教育政府规制的基本内容、实践范畴与着力重点，避免政府部门借监管和规制之名形成对高等学校办学自主权的干预、侵蚀和掏空。另一方面，要致力于探索构建符合高等教育规律和高等学校运行实践的“综合性”监管体制，依法确立政府在高等教育领域进行规制的内容范围与实践形式，避免和遏制现阶段多个部门分头行动、各自为阵、互不统合的“多元化”“碎片化”“运动式”监管格局。

四是强化服务，提高政府服务高校的水平。一些发达国家的中央教育行政部门并不直接承担过多的管理任务，而是更多将精力投入全国教育事业的统筹规划、办学引导和信息服务之中，致力于引导和帮助大学进行合作，帮助社会公众获得关于具体大学的更多、更充分和更准确的信息，进而通过社会公众“用脚投票”形成对大学自主、自治和自律的压力，调动大学推动改革发展的积极性。现阶段，由于太多信息不公开、不透明、不准确，导致公众对大学知之甚少，无从作出理性的判断和选择。我们认为，让公众最大限度与最大便利地获得国家高等教育信息是现代政府的一项基本职责和义务。与其让公众通过非正式渠道零星获取“碎片化”的信息，不如由政府建立制度化渠道，督促高等学校提供规范、完整和丰富的信息，确保社会公众的知情权，同时也真正找准政府服务的切入口，提高政府引领高校发展的能力与水平。

①“规制”一词由英文regulation翻译而来，意指以法律、规章、政策、制度来加以控制和制约。《新帕尔格雷夫经济学大词典》译为管制，其反义词为“放松规制”deregulation，译为放松管制或放松规章限制。我们认为，在汉语词汇中，管制很容易使人联想到统治和命令的经济形势，而规制更接近英文本来的词义，它所强调的是政府通过实施法律和规章制度来约束和规范经济主体的行为，故译为规制更为恰当。

［1］查默斯·约翰逊.通产省与日本奇迹［M］.戴汉笠，等译.北京：中共中央党校出版社，1992.

［2］霍华德·威亚尔达.非西方发展理论——地区模式与全球趋势［M］.董正华，昝涛，郑振清，译.北京：北京大学出版社，2006.

［3］Alexander Gerschenkron. Economic backwardness in historical perspective［M］. Cambridge：M.A：Harvard University Press，1962.

［4］中共中央文献编辑委员会.邓小平文选：第二卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［5］唐士其.国家与社会的关系——社会主义国家的理论与实践比较研究［M］.北京：北京大学出版社，1998.

［6］约翰·S.布鲁贝克.高等教育哲学［M］.王承绪，郑继伟，张维平，等译.杭州：浙江人民出版社，1998.

［7］亚伯拉罕·弗莱克斯纳.现代大学论——美英德大学研究［M］.徐辉，陆晓梦，译.杭州：浙江教育出版社，2001.

［8］李超.发展型国家理论研究的回溯与反思——基于发展型国家理论变迁的解释性反思［J］.公共管理评论，2012，（12）.

［9］陈尧.发展型国家模式及其转型［J］.经济学研究，2006，（3）.

［10］赵自勇.发展型国家理论研究的进展与反思［J］.当代亚太，2005，（11）.

［11］陈云贤.超前引领：对中国区域经济发展的实践与思考［M］.北京：北京大学出版社，2011.

［12］艾伦·麦克法兰.现代世界的诞生［M］.刘北成，评议.上海：上海人民出版社，2013.

［责任编辑：罗雯瑶］

Developmental Government: Reform and Transformation of Higher Education Governance: A New Theoretical Perspective and Approach

JIANG Da-yong
( School of Politics & Administration, South China Normal University, Guangzhou Guangdong 510631, China )

As a latecomer, China catches up many developed countries. What role does the government play in higher education governance? Differentiating from competition pattern of liberal market and the planning system of totalitarian state,“developmental government”forms“the third road”of higher education governance from a new theoretical perspective. However,“developmental government”urgently needs to realize its self-surpass in the reform and transformation of“guide, decentralization, management and service”though it is confronted with deep theoretical challenges and practical dilemmas like university autonomy being under government’s strict supervision, political logic and the law of education, hierarchical management and free competition, campaignstyle governance and sustainable development, and resource control and power rent-seeking.

developmental state; higher education governance; theoretical model; transformation

G647.1

A

2095-7068(2017)03-0038-08

2017-03-15

10.19563/j.cnki.sdjk.2017.03.006

蒋达勇（1978— ），男，四川绵阳人，博士，华南师范大学现代大学战略发展与绩效评估研究中心主任、政治与行政学院研究员、硕士生导师，主要从事现代国家建构中的大学治理问题研究。

教育部人文社会科学研究青年基金项目“现代国家建构视域下的中国大学治理研究”（项目编号：14YJCZH065）、广东省教育科研重大项目“国家与社会互动中的大学治理研究”（项目编号：2014JKZ011）的阶段性研究成果。