“一把手”权力监督五大关系探析

杨雄

摘要近几年来，从中央到地方查处的贪腐案件来看，“一把手”已成为贪污腐败、渎职犯罪的重灾区。对此，各级党组织就如何监督“一把手”进行了深入的研究，也做了大量的工作，取得了一定的成效，但仍面临不少现实困惑和棘手问题。本文拟从如何处理“一把手”权力监督的五大关系来深化认识“一把手”监督规律，寻找有效监督的多种途径。

关键词一把手腐败权力监督关系

近几年来，党政“一把手”违法违纪的案件数量不断增加。从中央到地方查处的贪腐案件来看，“一把手”已成为贪污腐败、渎职犯罪的重灾区。据统计，“一把手”犯案比例已超过了50%。对此，习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上的讲话中强调，要强化监督，着力改进对领导干部特别是“一把手”行使权力的监督。各级党组织就如何监督“一把手”进行了深入的研究，也做了大量的工作，取得了一定的成效，但仍面临不少现实困惑和棘手问题。笔者认为，要解决好“一把手”的监督难题必须要处理好五大关系。

一、选拔任用与日常监督的关系

我国现行干部选用机制基本上沿用过去委任制的方法，决定性机制在于自上而下任免，本质要求是自下而上对上负责。这种制度的根本缺陷在于造成上级监督不到，同级不能监督，下级不敢监督的状况，使监督缺位，容易导致用人上的暗箱操作，出现“一把手”说了算的问题。

而正是这种干部选拔机制在某种程度上导致了重选拔、轻管理、弱监督的现象。一方面，重选拔轻管理。各级组织对选用“一把手”是比较慎重的，但干部任职后管理很难跟上，对“一把手”任职后的日常思想动态、道德品质、民主作风、廉洁自律情况难以进行全面的、动态的掌握。另一方面，重使用弱监督。有的党组织及领导在对下级“一把手”的监督上往往只注重经济指标完成情况，忽视对其思想、作风的监督。在这种情形下，“一把手”的权力活动往往处在封闭运行状态，透明度很低，外部很难进行监督，甚至出现监督“真空”。

针对这种状况，各级监督主体必须要认识并处理好“一把手”的选拔任用和日常监督的关系，既要形成科学的用人机制，切实按照德才兼备、注重实绩、群众公认的原则选人用人，把对“一把手”的监督超前到位；又要切实做好日常监督工作，通过厘权、“晒”权、行权、制权、评权等方式，进一步明确“一把手”的权力内容、权力边界、权力行使方式和程序、与权力对等的责任等，实现权力在阳光下运行。

二、强化权威与约束权力的关系

根据我国国情看，办好一件事情，关键是看“一把手”。“一把手”的特殊地位和作用，决定了必须赋予其很大的权力。而这种“一把手”赋权过重，权力过分集中于个人手里的情形必然造成官僚主义，难免发生“拍脑袋”犯错误的情况。对此，有些地方试图用“限权”“分权”和“禁权”的办法，对“一把手”权力进行分解。但这种向“一把手”分权在某个层面来理解的话就是对其权威的挑战，必须会引发抵触，需要注意掌握好尺度和分寸，否则可能会影响其个人权威性和工作积极性，甚至会影响整体工作的推进。因此，强化权威与约束权力的分寸需要拿捏把握好，这也是当前探索“一把手”权力监督所面临的一个难题。

三、监督主体与监督客体的关系

有效的监督机制应是以监督客体处于监督主体的有效监督下为前提，监督主体的监督活动不受监督客体的直接制约和约束。从对“一把手”监督的方式看，现行监督主要是以同级监督为主，上级监督与下级监督、党内监督与党外监督相结合的监督机制，这种监督机制往往难以达到监督的目的：一是在目前双重领导体制下，同级监督机构无法进行有效监督，班子成员不敢监督，从而使同级监督流于形式；二是作为监督主体的上级纪检监察机关，由于受时间和空间限制，无法及时了解和掌握下级党政“一把手”活动情况和问题，也难以实施有效监督；三是党员群众对本地区、本部门和本单位的重大决策鲜有机会参与和了解，对“一把手”的“一支笔”这类权力运作情况知之甚少，从而导致党员群众因不知情而无法进行监督，形成了较为普遍的群众监督缺位的状况。

面对这种状况，我们在不断强化监督力度的同时，应该更多的考虑如何正确处理好监督主体和监督客体的关系，而进一步增强监督主体的独立性应是解决办法的首选。

独立性原则本是权力制约的一条基本规律。如果权力制约主体没有相对独立的权力而依附于被监督者，就不可能以权力制约权力，权力制约的目的就会落空。要真正抓好对“一把手”权力的监督，必须增强监督主体的独立性，其途径主要有二：一是建立垂直的监督领导体制，二是保障和落实党员民主权利，对“一把手”进行有效监督。

四、思想教育与制度惩处的关系

从近几年各地查处的腐败案件看，“一把手”在其中占有相当的比重，不少触目惊心的大案要案多数系“一把手”所为，一些串案窝案的发生更是少不了“一把手”的参与和主导。对此，党中央及各级党委、纪委专门针对“一把手”权力监督问题出台了一系列预防腐败和惩治腐败的制度规定，也重点查处了一批腐败分子，但“一把手”的腐败现象仍在一些地方和领域不断滋生蔓延。

面对这种尴尬局面，笔者以为，我们要妥善处理好思想教育和制度惩处的关系，一方面，要不断加强对违反制度行为的惩罚力度，形成不敢违反制度的惩戒机制，促进制度意识价值理性的形成。就象对待行人闯红灯，如果加大惩罚力度，闯一个罚一个，行人就不敢闯红灯了，久而久之就会养成一种遵守交通规则的习惯，规则意识也会养成。另一方面，也应大力进行以权利为核心的法治教育和以诚信为核心的道德教育，提高公民的权利意识、维权意识、守法意识和自律能力、道德約束，养成一种以遵守制度为荣，以违反制度为耻的精神文化，形成制度意识的价值理性。

中国百年来对法制中国的建设，是选择法律的工具性作用，而不是选择法律信仰。目前，我国尚处于制度的工具理性阶段，遵守制度的道德还没有养成，对于“一把手”权力的制约与监督还没有达到应有的监督效果，一些制度甚至形同虚设，这归根结底是没有形成对制度的价值理性，特别是一些“一把手”视自己为特殊人群，甚至认为自己能够超越于制度之外。因此，在进行“一把手”权力制约与监督笼子的顶层设计之外，还有待在培育制度的价值理性上下功夫。

五、约束权力与工作积极性的关系

针对赋权过重的问题，一些地方试图对“一把手”权力进行分解，对“一把手”权力进行干预。但这种向“一把手”“开刀”分权或用权干预，如果处理不好可能会引发“一把手”的抵触甚至反对情绪，还可能直接影响其工作积极性，甚至可能出现干脆“撂挑子”不管的局面。因此，约束权力与工作积极性的关系处理和分寸把握，是探索“一把手”权力监督所面临的一个两难选择，需要慎重对待。

不可否认，在市场经济条件下，形势千变万化，机会稍纵即逝，一个强有力的“一把手”所发挥的作用应该是巨大的，有时甚至是决定性的。因此，对“一把手”的监督约束也必须与时俱进，绝对不能从条条到框框，处处掣肘，尽量不要挫伤其工作积极性。笔者认为，既要健康引导，提高自身免疫力；防患未然，提高预防控制力；规范用权，提高制度约束力；有效监督，提高纪委监督力；广泛参与，提高社会联防力；强化巡视，提高惩治威慑力，约束好、监督好“一把手”的用权，又要加强思想教育，提高“一把手”的自律意识。通过开展理想信念教育、官德教育、宗旨教育、勤政廉政教育、民主集中制等学习教育，使“一把手”懂得工作只有分工不同，没有高低贵贱之分，自觉并乐于接受监督。

参考文献：

[1]杜晓，任雪.学者总结09年腐败现象：涉案人级别高向基层渗透[OB/BE].中国共产党新闻网.

[2] 习近平在十八届中央纪委三次全会上发表重要讲话[R]，北京：人民日报，2014-01-15.