澜沧江-湄公河商船通航协定与安全类国际海事公约的比较

衡晓周

澜沧江-湄公河商船通航协定与安全类国际海事公约的比较

衡晓周

随着澜沧江-湄公河国际航运合作的不断深化，各缔约国船舶参与度不断提升，我国海事管理机关对澜沧江上外籍船舶的监管面临着诸多问题和压力。在分析澜沧江上外籍船舶监管的依据及问题的基础上，将《澜沧江-湄公河商船通航协定》与安全类国际海事公约进行比较，分析二者异同点，旨在借鉴海事公约框架下港口国监督手段，探索澜沧江外籍船舶监管难题的破解方法。

澜沧江；湄公河；商船通航协定；国际海事公约

澜沧江-湄公河是我国的一条重要的国际通航河流，流经两个国家首都和十多个重要城市，有四条铁路、十多条高等级公路与河流相衔接，水路联运中转极为便利，为下游国家进出中国云南及大西南提供一条便捷通道，各国均可受益。[1]

船舶是国际界河通航的关键因素，船舶及其航行安全是界河航运发展的基础。随着澜沧江-湄公河国际航运合作不断深化，各缔约国船旗的国际航行船舶不断增多，据悉，截至2015年底，仅老挝波乔省注册的国际航行船舶就已达300艘，外籍船舶的主尺度也越来越大，很多货船船长已近50米。2000年中老缅泰签署的《澜沧江-湄公河商船通航协定》（以下简称协定）及2001年签署的谅解备忘录及其附则主要目标是实现通航，为照顾其他缔约国当时营运船舶的技术状况及建造能力，在安全技术条款上要求较低，这与今天的船舶安全监管需求不相适应。由于各缔约国在技术条款上存在差异，近年来一些船况较差的中国籍船舶纷纷改籍，逃避中国海事主管机关监管，使得澜沧江上外籍船舶监管压力越来越大。

一、澜沧江外籍船舶监管依据和问题分析

港口国监督检查，即PSC检查，是港口国政府的海事主管机关在国际海事公约框架下对抵港的外籍船舶实施的，以确保船舶安全航行、防止海洋污染为目标的专门性检查。[2]国际法赋予港口国监督检查多项控制措施，如检查船舶、推迟船期、限制操作以及其他几项重大控制措施，诸如滞留、拒绝入港和驱逐出港等。正是由于在国际法赋予PSC检查行使控制措施的权力，才使得其对外籍船舶具有独有的强制力。[3]

协定及其谅解备忘录附则未对港口国监督进行明确阐述，但从“港口国监督是港口国海事主管机关对抵港外籍船舶的监管”这一概念来看，我国海事主管机关依然可以依据协定及其谅解备忘录附则对进入澜沧江的外籍船舶实施港口国检查，只是检查依据和范围限于本协定及其谅解备忘录附则。

通过对协定及其谅解备忘录附则的分析研究，海事主管机关对澜沧江上外籍船舶的安全监管依据主要有二。

一是协定及其谅解备忘录的六项规则、办法和导则，主要是《澜沧江-湄公河船舶安全航行规则》和《澜沧江-湄公河商船检验技术规则》。但应注意到十年前制定的《澜沧江-湄公河商船检验技术规则》对船舶安全构造没有具体规定，对关系到船舶结构强度和抗沉性等的重要技术标准，如主尺度比、船体分舱分隔等未作要求。在《澜沧江-湄公河船舶安全航行规则》中有涉及航行安全条款，除号灯号型、救生设备等有明确一致的条款外，在船舶技术和配员标准上须遵循“符合船旗国有关规定”的条款。

二是按照协定第八条规定，“缔约一方的船舶及其船员和旅客在缔约另一方境内停留和通过期间，应遵守共同航行规则及该缔约另一方的法律和法规，特别是有关海关、移民、环境保护、生态平衡以及公共秩序和国家安全的法律和法规”。笔者理解，在依据协定及其谅解备忘录附则进行外籍船舶监管的同时，可以据此条款，以《中华人民共和国内河交通安全管理条例》《中华人民共和国内河避碰规则》《中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定》等水上交通安全相关的法律和法规为监管依据，但应注意到这些国内法律法规仅限于对外籍船舶动态行为的监管，而非船舶结构、设备等技术状况及配员情况等静态的监管。同时这些国内法律法规仅在赔偿、行政处罚等方面作出规定，没有像国际法那样赋予港口国监督充分而强有力的监管措施。

因此，导致海事主管机关对进入澜沧江的外籍船舶监管上面临四个难题：一是对进入澜沧江的外籍船舶进行安全监管的依据较少，国内法律法规难以充分适用；二是对船舶设备、结构、配员等静态检查大多以船旗国所发证书为准，不能依据统一的技术标准开展检查；三是各缔约国管理机构在船舶建造检验、发证等做法上不一致，有的缔约国的船舶证书未记载船舶技术状况和配员信息，导致我国海事主管机关对抵港外籍船舶安全监管难度大；四是因澜沧江上外籍船舶的AIS等信息设备普及率低、船舶交管中心（VTS）尚未建立等原因，船舶动态监管难以实现。

二、二者比较

协定及其谅解备忘录附则与安全类国际海事公约存在一定相同点：一是都是国际性法律文书；二是都有调整船舶及其航行安全关系的条款；三是都有多个国家参与缔约。[4-5]但二者间因分属开放海域与开放国际界河产生更多差异。从发展历程、完备程度、更新方式、约束力以及可执行性来看，安全类国际海事公约更加完善。因此我们从立法主体、内容和结构、生效、目的、程序、适用范围、实施、实施依据、更新修改、履约监督、与国内法关系等11个方面对二者进行对比，[4,6]以借鉴安全类国际海事公约优秀成果促进协定及其备忘录附则的不断完善，如表1所示。

表1 协定及其谅解备忘录附则与安全类国际海事公约对比表

续表

三、结论

从表中可以看出：安全类国际海事公约在诸多方面较协定及其谅解备忘录附则更为完善，对外籍船舶监管也更具指导性和可执行性。要使得协定及其谅解备忘录附则中船舶及其航行安全技术条款对港口国监督更具指导意义，需要结合监管实际，借鉴安全类国际海事公约和其他完善的界河公约，[7]从以下几个方面着手：

一是在保证协定持续有效的基础上，先易后难逐步推进协定及其谅解备忘录附则的修订，明确和细化船舶及其航行安全相关技术条款，让统一性条款逐步取代不统一的条款，最终实现技术条款平等原则。

二是逐步完善协定及其谅解备忘录附则，赋予港口国监督检查可行的控制措施，明确港口国监督的依据、方式、措施等，实施港口国监督。

三是在澜沧江-湄公河通航协调机构下设安全分委会，专门研究、制定安全管理规则，借鉴国际海事公约立法模式，推动协定及其谅解备忘录附则安全条款不断完善。

四是建立自愿到强制逐步过渡的审核机制，对成员国履约行为进行监督，保证不断完善的协定及其谅解备忘录附则得到有效推行。

五是开展协定及其谅解备忘录附则国内化研究，通过立法或其他方式转化，尽快实现协定及其谅解备忘录附则国内化，并配套制定可行的外籍船舶监管方式，解决条款不统一情况下外籍船舶监管问题。

[1]龚永寿.基于事故树的澜沧江航运监管体系研究[J].电子技术与软件工程,2015(11):163-164．

[2]杨新宅,谢辉.港口国监督[M].大连:大连海事大学出版社, 2000.

[3]傅俊杰,周驰.港口国监督检查在外籍船舶综合管理中的应用[J].中国航海,2013(3):106-111．

[4]国际合作司国际组织处.国际海事组织各公约简介[J].航海科技动态,1998(10)-1999(7)．

[5]王会平,李春光.SOLAS公约的学习和研究[J].天津航海,2016 (1):31-32．

[6]IMO.SOLAS 1974:Brief History[EB/OL].[2016-10-15].http: / / w w w . i m o . org/en/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-for-the-Safety-of-Life-at-Sea-%28SOLAS%29% 2c-1974.aspx.

[7]俎启迪.论莱茵河国际航运管理法律机制——兼对澜沧江-湄公河国际航运的借鉴[D].苏州:苏州大学,2015．

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.02.005

衡晓周（1983—），男，澜沧江海事局，工程师，硕士