我国农村低保政策的执行情况研究

王芳

摘 要：中央出台的惠农政策只有切实落实到乡村社会中去，才能真正实现强农富农的政策目标。以S村的农村最低生活保障制度为例，把政策执行者村干部和政策受众村民作为研究主体，深入分析农村低保政策在S村的执行情况，考察村干部如何输入或重组低保政策，村民对低保的执行情况做何评价，最后深入挖掘影响政策执行的内在逻辑。

关键词：农村低保；政策执行；现状；原因

中图分类号：F323.89 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）33-0041-02

一、农村低保在S村的执行情况

农村最低生活保障制度（以下简称“农村低保制度”）是我国政府针对家庭人均年收入低于当地最低生活标准的农村困难人口提出来的旨在通过差额经济救助的途径，保障其最低生活水平，进而有效改善农村贫困状况的“兜底”社会救助制度。

如果说国务院和地方政府出台的一系列文件是政策的起点和原点，那么村委会则可以看成是政策下行的最后环节，既是惠农政策执行的末端，也是惠农政策落实的开端。S村农村低保政策的执行程序基本符合文件要求，但只是机械照搬文件，对于政策实践过程中产生的一系列问题却没有得到解决。

（一）低保对象的产生方式

以党的十八大的召开为分界点，S村低保对象的产生可以分为两个发展阶段。十八大之前，乡里根据《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》《阳城县农村居民最低生活保障实施办法》及其他一系列文件为基本准则，以召开会议的方式告知村干部上报低保户，并没有给村里下发具体操作文件。低保户的产生很大程度上取决于村干部的主观判断，由村干部自主权衡，随意性比较大。低保户分为两种类型，一是村干部根据村民的家庭情况和生活状况，选择上报的贫困户；二是在民政局有关系可以获得低保户指标的非贫困户。家庭生活水平达到农村最低生活保障标准线以上，但是亲戚在县城里各单位就职，可以在民政局要到指标，村干部迫于无奈也只能给这类申请人盖章。

十八大之后，村里基本按照《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》《阳城县最低生活保障审核审批办法（试行）》及寺头乡政府下发的各项低保文件执行，由于监督管理较为严格，也扼杀了在民政局“要指标”的不正之风。低保户的产生主要经过申请、调查、评议、公示、上报几个阶段。在调查阶段，村干部成立审核小组与乡镇干部通力合作，对所有低保申请对象进行入户审核，主要了解、察看申请人的居住环境、家庭成员收入状况、生活消费水平，登记整理后按其申请前12个月内的家庭收入总和计算家庭人均年收入。村干部表示：“其实村里谁家是什么情况大家都很清楚，不用入户也了解，但是走形式也得走。”根据《寺头乡农村低保家庭收入核定计算方法》的要求：“给企业、单位、个体户或他人打工的，按实际收入计算；一时难以查实，本人又不如实申报的，其本人收入按不低于阳城县当年最低工资标准计算。”村里外出打工的基本都是临时工，无法做收入证明，入戶调查时也都是以申请人自己上报的收入为准，使得一些原本没有达到低保申请标准的边缘家庭可以趁虚而入，故意低报粮食产量，隐瞒个人收入，这样核算下来家庭人均年收入低于阳城县最低生活标准的2 680元，从而可以享受低保。

S村一位耄耋老人，仍然靠自己放羊、种地维持生计。老人儿女双全，且均在县城企事业单位工作，但是都不肯主动承担赡养老人的责任，民主评议时村干部及村民代表都很清楚老人生活的艰辛，但是由于老人和子女在一个户头下，根据“同一户口的家庭成员，按同一家庭进行计算”的政策要求，核算家庭收入后会高于阳城县最低生活标准，所以老人无法被纳入低保的保障范围。对于这种情况，村干部既同情又表示无奈，“我们不能突破政策的限制，也不能把儿女应该担负的责任推给社会。”

低保个人的申请与家庭收入不挂钩，申请对象只要符合：丧失劳动能力的成年重度残疾人、常年卧床不起的病人、2014年4月1日以来患有规定的24类重大疾病的患者，以及脱离家庭、在宗教场所独立生活三年以上的宗教教职人员这几个条件之一就可以享受低保。其中，患有其他重大疾病，但是不在这24类重大疾病之中的不能享受低保。村里一个妇女几年前被查出患阴道癌，整个家庭因病致贫，由于阴道癌不在规定的24类大病享受低保的范围之内，所以不能享受个人低保。村里这种情况不在少数，村干部也爱莫能助，他们说：“现在只能按照上面的条条框框执行，村干部都怕出问题，教条也没办法，非得教条，否则老百姓就要比较，不管什么病都会申请个人低保，到时候局面不好控制。”

正是由于政策的缺陷，加之村干部不敢突破文本的限制，所以存在一些生活困难的农户和个人不能享受低保的问题。

（二）低保对象的退出机制

S村按照低保文件要求，每半年进行一次复核工作，根据低保户的家庭经济状况变化情况做出调整，在民主评议的过程中不采取无记名投票或举手表决的方式，而是要求人人发言，一一说明申请人退出或继续享受低保的原因。但是，每次退出低保的都是受新出台政策中客观条件的限制，比如2015年1月1日的新规限制申请人家庭有三个子女，且无重大疾病、不是低保对象、年龄不超过60周岁赡养一个老人的不得享受最低生活保障，受这个条件的限制，低保户退出了8户。而家庭成员人均收入不低于阳城县最低生活标准2 680元的低保户难以退出低保。有些申请人家庭生活条件已经有所改善，事实上已经达到最低生活标准，但是因为打工人员无法做收入证明，核算结果仍与上次相同，评议小组成员虽然也知情，但出于“不得罪人”的考虑，与会人员都不会提议某一低保户退出低保，乡干部和村干部为了减少上访现象，也不会带头提议停发低保户的补助金。村里按照文件精神做到了动态管理，对部分低保户变化情况适时做出了调整，但事实上很难实现应退尽退，低保工作受制于文本规定，缺乏主动性与灵活性，低保资金没有完全用到实处。

二、农村低保在S村机械执行的原因

（一）村民舆论监督——坚持原则性

近年来，科技进步日新月异，不仅推动着社会生产力的蓬勃发展，同时也深刻影响着村民的生活方式。报刊、广播、电视、网络等大众传播方式的普及，为村民打开了一扇扇“开眼看世界”的亮窗，使得村民获取政策信息的渠道日渐多样化。过去，S村的村民获取信息较为滞后，现在村民们足不出户就可以在电视、网络上了解与自己息息相关的政策信息，社交平台拓宽了农民的知情权和话语权，村民可以进行广泛的政策扩散和充分的政策交流。村民通过公共舆论参与村庄公共事务，监督政策执行过程，村干部的决策执行也受制于舆论压力而不得不原原本本按照政策要求执行。

就低保对象的退出机制执行情况来看，符合政策明确规定的“申请人家庭有三个子女，且无重大疾病、不是低保对象、年龄不超过60周岁赡养一个老人的不得享受最低生活保障”。村干部严格按要求执行，村里退出了8户低保户。村民反映：“现在低保户选出来会公示几天，以前有瞎搞的，现在不敢了，低保户都是实在困难的。”现在低保对象的申请、审核、评议、审批、公示等一系列环节都受到普通村民的监督。村干部表示：“农村的贫困的是相对的，不是绝对的。除了无固定收入的病残家庭，其他农户家庭状况都差不多。所以，每年一到选低保户的时候，大家都瞪大了眼睛看着，只要有比自己强的人评上低保，就会上门来讨个说法。”为了减少村民与村干部之间以及村民之间矛盾冲突，避免农民上访，村干部不得不坚持原则性，按照“框框”执行，促使低保政策在规范化的执行程序中运行。

（二）“熟人社会”文化——丧失灵活性

受“熟人社会”文化的影响。费孝通先生认为，中国农村社会是一个“熟人社会”，身处其中的人与人之间依照亲疏远近的不同，由内向外构建起一张张关系网。正是受这种“熟人社会”文化的影响，村干部普遍有“不想得罪人”的想法，导致了机械执行。针对家庭收入状况明显好转而在民主评议阶段又无法退出的低保户，村干部则认为：“大家都是不想得罪人，村干部也不能带头说让谁退出低保，否则以后会不配合村里工作。”这种简单地照搬文件的执行方式，只是把那些政策制定者率先考虑到可能存在的贫困家庭纳入到低保保障范围内，但是对于实践中产生的新情况、新问题，在政策中又没有详细加以说明的，村干部并没有积极主动地向上级反映问题，没有做到原则性与灵活性的统一，使得低保在S村没有完全达到政策制定的预期效果。

S村在執行低保政策的过程中，舆论监督的压力使得村干部原原本本按照文件要求执行，坚持了政策的原则性；但是由于村干部不敢为、“熟人社会”文化的影响，村干部并没有做到因事、因人制宜，没有结合实际灵活地解决具体问题。这种“只求形似，不求神似”的机械执行方式，没有实现灵活性与原则性的统一，低保政策也没有得到真正落实。