守门人、决策者与科斯困境——兼论美国的外交决策支持体系

盛思鑫



守门人、决策者与科斯困境
——兼论美国的外交决策支持体系

盛思鑫

由于信息爆炸和专业分工，现代政府和中大型企业的决策者不得不使用各种类型的守门人，协助收集处理信息以及提供决策选项。本文通过对科斯困境的理论解析指出：如果决策者对守门人辅助决策的守门过程缺乏实质性控制，就会成为守门人的囚徒。为了说明守门人视角的应用价值，本文以美国外交决策支持体系为例，从守门人的角度分析了美国决策支持系统的结构、特点、优劣与风险。本文最后还就如何改善决策者的决策质量提供了一些建议。

科斯困境 守门人 决策者 风险 美国外交

一、科斯困境：问题的提出

诺贝尔经济学奖得主罗纳德·科斯教授在评论中国政府治理国家的能力时指出，官僚政府或任何大型组织的突出弱点，在于上层决策者往往要依赖下层提供的信息。因此，包括官僚政府在内的阶层组织结构经常陷入权力与信息双重不对称的陷阱之中。顶端的决策者大权在握，但掌握的信息不仅有限，而且都是经过多次过滤、反复挑选而又带有偏见的；权力金字塔底层的守门人掌握着大量的信息，却无权采取行动(科斯，2013)。在政府决策和企业管理中，科斯描述的这种守门人和决策者之间的困境是一种极为普遍的现象。决策者如果能够妥善处理这一问题就能够获得巨大成功，反之则容易陷入失败的境地。例如，哈佛大学的清史研究专家欧立德教授指出：清朝创设的密折制度和军机处确保了统治者能够在既有的官僚行政体系之外拥有独立的信息收集和分析的渠道，这种制度上的创新是康雍乾盛世出现的重要原因。而乾隆晚期清朝之所以发生衰败，最重要的原因在于密折制度逐渐失效，军机处的官员也发生了腐败，这导致皇帝获取信息的渠道日益被大小官员所控制(Elliott，2009)。欧立德教授甚至将此称之为“乾隆最大的失败”。

尽管科斯提出的问题十分重要，但国内外学术界尚未深入研究守门人对决策者的影响，尤其不了解科斯困境的具体形成机理。相比决策者而言，守门人常常扮演的是“幕后”角色，因此他们不太容易引起研究者的关注。本文主张在决策研究中将看上去平淡无奇的守门人纳入进来，而对守门过程的研究也的确能够引入新的思维方式去检讨和改善已有的决策体系。

二、决策者的守门人

科特·雷温被公认为是将“守门人”一词引入学术界的第一人(White，1950；Shoemaker & Vos，2009a)，在20世纪40年代创造了该词的第一个隐喻义，即个人或群体在接纳与拒绝某事或某物之间有权做出决定(Lewin，1947b)。雷温用家庭饮食习惯变化的例子试图说明：如果我们了解了食物从种植到餐桌的过程中有哪些守门人以及他们是如何做决定的，那么便能理解人们为什么会吃某些食物。类似地，雷温将社会变革的过程看作是影响或替代守门人的过程，因此他积极主张识别谁是守门人并研究哪些因素会影响守门人的行为(Lewin，1947a；1947b)。

受雷温的启发，怀特(White，1950)发现报纸的新闻编辑也可以看成是守门人，因为他们筛选新闻的过程直接决定了读者所能阅读的内容，进而守门人又具有了信息过滤的隐喻义。但目前西方的学术文献还极少将守门人放在决策情境中加以研究。近年来，中文学术刊物和报纸文摘将“gatekeeper”直译为“守门人”或“看门人”的用法较多，“把关人”的提法也比较常见。虽然守门人议题正在成为中外学界的一个研究领域，但绝大多数研究只是蜻蜓点水地提到这一现象。不仅中国的社会科学理论对“守门人”几近视若无睹，而且欧美社会学界自“守门人”一词进入学术界之后，60多年来也很少做过深入的理论探讨(Shoemaker & Vos，2009b)。

已有的各种文献对守门人的界定往往局限于具体的情境，这导致守门人概念往往不具备一般性，并带有很明显的隐喻特点(Coffee，2006)。按照科斯困境对守门人和决策者的描述，可以根据图1的概念示意图构建守门人的一般性定义：守门人运用权威、技能或专长对决策对象实施无涉自身利益的规范性评价，并以此促进决策者对决策对象的认识，进而影响决策者的有关决策。

图1 守门人概念的简单示意图

在此概念界定中，守门人的权威、技能或专长可能会面临来自其他守门人的竞争或非守门人力量的影响，因此并不总是具有垄断性。但在现实社会中，守门人常常是决策者和决策对象之间难以跨越或较难取代的媒介，任何决策对象的利益攸关者试图影响决策者，都必须通过守门人方能向决策者传递信息和施加影响，而决策者和利益攸关者常常很难知道守门人具体的工作过程，这便使得守门人的工作呈现出“黑箱”(black-box)的特点。“无涉自身利益的规范性评价”是指，守门人根据某种规范对决策对象进行评价，而做出的任何评价都不会直接对守门人的利益造成显著影响。

图2 守门人的网络结构示意图

在现实中，守门人有可能不只评价单一的决策对象，他们有可能服务多个决策者，决策者也有可能同时使用多个守门人，在守门人和守门人之间也有可能存在着竞争或合作的关系。守门人、决策者以及决策对象构成了一种复杂的网络关系(参见图2)。当然，决策者有可能绕过守门人直接与决策对象进行信息交换，尽管这种联系可能成本太高甚至容易导致腐败。如果将守门人、决策者、决策对象的其他网络也考虑进来，将会得到一个更为复杂的网络结构。这使得网络分析学派中的各种模型(Watts，2004；Scott，2003)都有可能成为研究和比较守门人的重要工具。

三、影响决策的守门过程：一个理想模型

上述有关守门人的定义只是从个体层次认识决策中的守门人现象，对科斯困境更深入的讨论还需要区分守门人个体和由多个个体构成的守门系统。在大多数决策情境中，决策者不可能仅依赖单个守门人个体的工作做出决策，守门的工作常常需要多个个体合作才能够完成。这使得守门过程成为一个重要的研究问题，即不同的个体是如何被组织起来共同完成守门工作的。

事实上，不论在守门人个体层面还是守门系统层面，科斯困境存在的主要原因均在于守门的过程是一个难以被查验的黑箱，进一步来看问题即在于决策者对守门人的工作缺乏实际有力的控制。如果能够明晰守门的工作过程，那么就可以检讨守门人或守门系统在影响决策方面可能存在的缺陷与不足。正如西蒙(Simon，1959；1978)所指出的决策者很难完全理性，守门人个体也同样并非全知万能，他们也会犯错，也会无法帮助决策者做出合理的决策。考虑到守门过程是个黑匣子的现状以及守门过程也是决策者过程理性(procedural rationality)的有机组成部分，也应将它看作是一个重要的理论问题。

已有的守门人研究没有讨论守门人是如何收集与处理信息的，对守门在决策过程中所发挥的作用也缺乏关注，更没有将守门人与决策者、决策对象以及相关的行动者之间的互动考虑进来，因而不能很好地揭示守门过程对于决策的意义。为弥补这些不足，本文使用理想型方法(Weber，1978)将守门过程归纳为一个七步走模型，即确立标准、收集信息、处理信息、呈现结果、做出评价、影响决策、付诸实践(参见图3)。*对守门过程更详尽的讨论，请参见盛思鑫：《谁在误导你的决策：无处不在的守门人》，社会科学文献出版社2015年版。

图3 守门过程的“七步走”模型

上述七个步骤的模型只是一种理想型，在守门实践中这些步骤并不一定按次序进行，而且每一个步骤并非总是能够在具体的守门机制中被清晰鉴别。在现实中，守门的全过程并不总是由单个个体来完成，不同个体常常需要合作才能共同完成守门的工作。此外，守门过程在实践中有可能是多次循环的，要用一个动态的视角来看待守门过程，否则难以理解守门机制的演变。

近年来，国务院、中央部委以及地方各级政府都在积极使用第三方评估的办法，对政策的可行性与政策的实施效果进行研判，以促进科学决策。这种第三方评估的办法，实质上是一个较为典型的守门人(评估机构)服务于决策者(政府)的情境，决策对象即是公共政策。下文便以公共政策的第三方评估为例，逐一简要分析守门过程的每个步骤以及导致守门结果可能出现偏差的原因。

第一步：明确要求(确立标准)。在公共政策的第三方评估中，守门过程的第一步“确立标准”更多地体现在明确评估要求上，即政府作为委托方要求第三方评估机构研究哪些问题，并对评估的原则或标准做出一定的说明。举例而言，政府一般都会要求第三方评估能够做到独立、专业、公正。评估机构如果在评估过程中无法贯彻这些重要的原则，或是把研究的问题搞偏了，就容易导致守门结果出现问题，最终可能会误导决策。

第二步：实地调查(收集信息)。实地调查往往是第三方评估必不可少的一个基础环节。从守门过程的视角来看，这一环节旨在收集相关信息。信息收集不全或是收集的信息不准确，将会直接影响守门结果。称职的评估机构应在规定时间内收集到所有必需的信息，并且尽量减少利益相关者对信息收集工作的影响，确保信息的完备和准确。在信息收集过程中是否有效贯彻了政府委托方的要求，也是影响信息质量高低的重要因素。

第三步：研究分析(处理信息)。在实地调查的基础上再来进行研究分析，是第三方评估中较为核心的步骤，其主要目的是使得收集来的信息具备可用性。评估机构为了处理信息，通常需在守门过程第一步确立标准的基础上开发并使用一系列具体标准，以此为据再通过分类、测量和计算等方法来简化信息。在现实中，评估机构常常基于成本原因或专业考虑而将研究分析的任务转包出去，这种做法容易导致守门结果发生偏差。

第四步：情况反映(呈现结果)。在第三方评估中，信息收集和处理的过程往往并不透明，但信息处理的结果需要向政府委托方反馈，有时还需在一定范围内予以公开。然而在此步骤中，评估机构反映的情况与研究分析的真实结果之间可能存在有意或无意的信息过滤或丢失，这可能会扭曲评估机构对决策对象的评价以及决策者的决策。守门过程中不同步骤所使用的标准可能不一致，而这种不一致也会导致守门工作的失效。

第五步：性质判断(做出评价)。做出评价指的是守门人概念界定中所说的做出规范性评价，即在前述四个步骤基础上对决策对象做出的评价。在公共政策的第三方评估中，评估机构需要对一项政策的可行性或实施效果做出性质上的判断。通常，守门过程的第四步(情况反映)和第五步(性质判断)是合二为一的，都会体现在第三方评估报告中。如果做出的判断没有严格建立在之前的守门步骤之上，守门结果也容易出问题。

第六步：决策建议(影响决策)。根据本文对守门人概念的界定，守门人自身的利益需与决策者拟做出的决策无直接的牵涉，但守门人所做出的规范性评价却能影响决策者的决策。公共政策的第三方评估影响政府决策的方式主要是为决策者提供适宜的决策选项，从而影响政府的决策方向或决策结果。当评估机构既是守门人又是潜在的利益攸关者时，他们在影响决策的环节容易因角色冲突而丧失独立性，因此容易出现腐败情形。

第七步：政策调整(付诸实践)。建立在守门人评价基础上的决策需要在实践中贯彻实施，即分配或使用相关的稀缺资源，否则守门机制的影响力无从体现。实践反过来也会加强、削弱或改变守门机制，使得守门可以成为一个反复循环发生的过程(如图3所示)。付诸实践在政策的第三方评估中指的即是政策调整。在现实中，如果政策调整偏离甚至罔顾评估机构科学合理的决策建议，那么将破坏第三方评估作为守门机制的作用。

四、案例分析：美国的外交决策体系

上述有关守门人和守门过程的讨论比较抽象，下面拟用本文发展出来的守门人理论对美国外交政策的决策支持体系做一案例研究，以此部分说明守门人视角在决策研究领域的应用价值和启示意义。为简便起见，本节只是在美国的制度框架下讨论外交决策者日常面对的守门人及其工作过程，而一个更完整的分析还应综合考虑体制内外的其他守门人对决策者意识形态、心理偏好、知识累积和决策风格等方面的影响。

本节的讨论之所以选择外交决策的例子，首先是因为这方面的决策非常重要，与此同时兼顾了研究资料的可获得性。本节对美国外交决策体系的分析主要根据西方学者的相关文献(Dumbrell，1997；Mitchell，2005；Chittick，2006；Hook &Jones，2012)、有关网络公开资料以及笔者2013—2015年间与美国外交决策领域10位专家的深度访谈。下文首先论述美国的外交决策者，然后再来讨论美国外交决策的支持体系(即守门系统构成)，最后再从守门过程的角度进行分析。

(一)美国外交事务的决策者

图4总结了美国当前外交决策体系的基本情况。从最顶端来看，总统及其主持的国家安全委员会是美国外交领域的决策者，其核心成员包括副总统、国务卿、财政部长、国防部长、国家安全顾问(也常被称作总统国家安全事务助理)、参谋长联席会议主席(军事顾问)和国家情报总监(情报顾问)。此外，白宫幕僚长、总统顾问以及总统经济政策助理(通常负责国家经济委员会的日常工作)也可应邀出席绝大部分国家安全委员会的会议。针对个别议题，各相关部委的首长也有可能被邀参加或列席国家安全委员会的特定会议。在顶端的决策者之下有左、中、右三个虚线椭圆，它们分别代表三个相对独立的守门系统。这样的决策体系设计有一个明显的好处，即决策者不太容易被守门人控制，反而能更好地控制守门人，进而有可能综合不同守门系统的优点来服务决策需要。下面就三个虚线椭圆内的守门系统进行逐一论述。

图4 美国当前外交决策体系示意图

(二)政府部门对外交决策的支持

图4左边的守门系统：涉及外交事务的政府各部为主要的守门人机构，但并不仅限于图4中列出的四个部，通常还包括美国财政部、商务部和国土安全部等。这些部主要服务于各自机构在国家安全委员会中的成员或参会代表，如国务院服务于国务卿、财政部服务于财政部长、国防部服务于国防部长和参谋长联席会议主席等等。在一定程度上，各部首长在国家安全委员会中通常也代表着本部门的利益和立场。各部主管有关涉外业务的部长(或副部长、副国务卿)以及助理部长(助理国务卿)是本部门离外交决策者最近的守门人。在此之下，则由具体的业务部门(包括立法事务部门、驻外各国使馆和驻国际组织代表机构等)提供专业与技术支持。需要特别说明的是，美国各部一般都设有专门的情报收集和分析研究部门，并且直接服务于本部的最高首长。例如，知名的联邦调查局就是属于美国司法部的；美国国务院也有专门的情报及研究局；美国国防部内设国家安全局等8个情报收集和分析研究部门；美国能源部也有情报及反情报办公室。总的来看，以政府各部为首的守门系统近年来在美国外交决策体系中的影响力呈下降趋势，总统和国家安全委员会的决策更多地依赖总统行政办公室内的守门人。

(三)总统行政办公室的守门人角色

图4中间的守门系统：最核心的守门系统以总统行政办公室内的相关部门为主要的守门人机构，包括国家安全顾问办公室、白宫办公厅、总统顾问办公室、国家经济委员会、经济顾问委员会、美国贸易代表办公室、科技政策办公室等。由于美国政、商、学三界的旋转门制度，因此总统行政办公室内的机构可以从大学、工商界、律师界和智库中搜罗到顶尖专业人才直接为决策者提供服务。这些顶尖专业人才离决策者的距离非常近，因而他们对决策拥有巨大的影响力。以美国总统外交和安全事务的首席助理——国家安全顾问为例，其办公室通常紧邻总统办公室，不难想见国家安全顾问背后的守门人团队对美国外交政策的影响有多么大。除了顶尖的专业人才之外，还有两个庞大而且强大的信息收集和分析研究部门分别为美国的外交决策服务：美国中央情报局和美国国家情报局。这两个机构都直接对美国总统负责，但由于总统不太可能过多涉入情报事务，因而国家安全顾问以及总统授权的行政办公室内的机构可以充分利用这两个部门来做决策分析或提供政策建议。美国中央情报局相对独立地收集和分析信息，并可直接为决策者提供情报产品。美国国家情报局成立于2004年，其负责人为国家情报总监，主要职责是协调政府各部下面共计17个情报部门的信息收集与情报整合，并努力促进情报分析和信息共享工作。过去10年，美国国家情报局在服务美国的反恐工作方面取得了一定的成绩，但在与政府各部的协调中还存在不少问题。

(四)美国国会参众两院的制衡

图4右边的守门系统：以参议院和众议院为美国总统外交决策主要的守门人机构。如果总统的外交决策涉及法定的人事任命(如驻外大使和重要的外事官员)，一般需要得到参议院批准。如果某些外交决策涉及财政预算(如对外援助和军事行动开支)或重大立法(如推动“跨太平洋伙伴关系协定”需要国会进行相关立法)，还必须由参议员或众议员提交议案至相应的参议院或众议院讨论，并在两院或经两院合议通过方能交由总统批准生效(总统也可行使否决权)。支撑众议院和参议院守门人工作的主要是相关的专业委员会以及议员办公室的专业人员，如众议院国际关系委员会和军事委员会以及参议院外交委员会和军事委员会，这些委员会的议员通常会使用国会拨给的经费预算聘请20～40名工作人员服务于他们的日常工作，其中有一些是精通外交事务领域的专业人士。与此同时，议员们还可以要求国会研究处超过400名的专职研究人员(该研究处设在全世界馆藏量最大的图书馆——美国国会图书馆内)就有关议题免费提供信息服务和分析研究，同时他们也可以要求行政部门提供相关的情报和数据。此外，这些专业委员会还通过听证会和各种会议等形式讨论和审议相关的外交事务议题。

(五)如何看待“旋转门”制度的影响

在图4的底部可以看到：美国的智库和外部研究人员能否在守门系统中发挥作用，很大程度上取决于该智库和研究人员与决策者以及最接近决策者的高级官员(也包括国会议员)的关系密切程度。由于美国政、商、学三界的人才可以相互流通，即所谓的“旋转门”制度，这的确给在学界和智库界的前政要或专业人士提供了影响决策者的途径。但是，考虑到美国外交决策体系自身强大的守门系统以及部门、党派和立法机构的制衡，智库和外部研究人员的作用在绝大多数情况下只可能是辅助性的，他们对于美国外交决策的影响不应被过分夸大。因为这些研究人员熟悉美国的决策体系和全球事务，所以他们对美国外交决策的预判和分析的确具有一定的参考价值。但是在很多情况下，美国政府外部的智库和研究人员可能受雇于特定利益群体或代表特定党派的立场，本质上与院外游说集团无异，因而他们不宜被看成是服务于决策者的守门系统构成。

(六)美国外交决策支持体系的特点分析

根据上面的分析并结合本文的守门人理论，从守门过程的七个步骤来看，美国外交事务决策者的守门系统是一个相对较扁平的结构，决策者和守门人相对容易直接沟通，因此守门标准能够得到较好的坚持与贯彻。

从信息的收集和处理来看，美国的守门系统有多个相对独立的信息来源，并且负责收集信息的部门常常也负责处理和分析信息，信息收集和分析部门的专业化程度也较高。从2013年的斯诺登事件中可以看到，美国的情报部门在信息收集和处理方面广泛使用大数据技术帮助获取和分析海量信息。

在呈现信息处理的结果时，美国的守门系统有可能导致信息太过丰富，甚至产生相互矛盾的信息处理结果，从而增加了结果比对和甄别的成本。

就做出评价的守门环节而言，美国的守门系统由于是扁平化的，而且系统内部存在一定的竞争关系，因此决策者可从相互独立的渠道获得不同的决策选项，决策需要考虑的点和面也会比较多。

从守门人影响决策的角度来看，美国的守门系统在外交决策领域的优势是在重大战略方面，单个守门人的影响力一方面取决于他与决策者以及顶尖专业人士的人际关系，另一方面取决于自身的专业水平。具体而言，由政府各部组成的决策支持系统，一般更擅长处理日常事务和问题应急方面的外交决策；以总统行政办公室内各机构领衔的守门系统，通常在重大战略和问题应急方面更有影响力；以参众两院为首的守门系统则在日常事务和重大战略的外交决策上有着法定的守门人职能。

在执行决策的实践领域，美国守门系统的工作效率较低，而且涉及面较广，协调的成本较高。这使得美国守门系统的安全性相对要更高一些。但是，美国的守门系统为了提高工作效率，大量采用信息技术和大数据等工具，技术方面的风险在一定程度上减弱了美国守门系统的安全性。

基于上述分析，美国的守门系统面临的主要风险是无法及时形成决策，以及决策有可能会被特定利益集团绑架。相对来说，决策者被守门人控制的风险较小，对多个守门人的妥善运用有利于提高决策者的决策水平。

总体而言，上文对美国外交决策支持体系的分析还比较简略，如能进一步结合具体的外交决策事务进行分析，守门人理论作为研究框架的能力将会得到更好的体现。如果能够进一步将美国和其他国家的外交决策支持体系做一比较，将会更好地看出守门人视角的比较能力。需要强调的是，本文发展出来的守门人理论并不否认已有的各种外交决策理论，并且守门人视角在相当大的程度上可以和这些理论结合，从而能为外交决策提供更有力的分析和解释。

五、给决策者的建议

本文对科斯困境的理论解析揭示了守门人问题的重要性。由于对守门人和守门过程的认识不够深入，守门人问题的重要性被严重地低估甚至忽视了。守门人和守门过程需要更好地被研究，从而让守门系统真正发挥作用，更好地改善国家治理与企业管理。在改善和提高决策质量方面，本文提出如下初步的建议供决策者们参考。

第一，要加强守门人风险意识。在大数据时代，信息爆炸和专业化分工使得决策者们的决策不得不借助各种守门人或守门人工具。一些错误的决策看似是由决策者一手造成的，但事实上却与守门人和守门过程密切相关。对于决策者而言，一旦使用守门人便存在对决策失去实质性控制的风险。

第二，应将守门过程纳入到决策的全流程管理之中统筹考虑。当今社会，决策水平的高低越来越依赖对各种守门人的妥善运用和管理上。因此，决策者不能主要是端坐在办公室内看报告、听汇报和做决策，还应对决策所依赖的各种守门机制在制度设计和分工安排上进行持续的检讨和改进，同时还要对守门人及其工作质量做出谨慎的选择和判断，谨防被守门人“忽悠”。

第三，要警惕“守门人依赖症”。守门人带来的便利性使得决策者往往不愿意亲力亲为去获得一手信息，但是并非所有决策所需的信息都需依靠守门人。在可能的情况下，决策者应亲自对一些重要的信息或有疑问的信息予以核实，至少应使用相对独立的两个守门人系统帮助决策，摆脱对单一守门人系统的过度依赖。有时候，作为个体或机构的守门人或许是不必要的，决策者不应任由这些承担守门人职责的个体或机构弄权。

第四，建立有效的纠错机制。尽管守门人理应尽忠职守，并在知识、权威、信息接触和使用、计算和分析能力等方面具有某种优越性(Whitley and Frost，1972)，但现实中守门人(或其背后的个体、群体或组织)时常被发现存在缺位、不合格、未尽职甚至腐败的问题。因此，建立能够帮助守门人更正错误的自我守门机制(或可称之为纠错机制)非常重要，要防止守门人系统丧失程序性纠错的能力，避免守门人持续的犯小错酿成决策方面的大失误。

第五，高度重视一线职员的工作价值。一线员工掌握决策所需的一手信息，通常他们也是决策的具体执行者。本文所建立的有关守门过程的理想模型，为决策者重视一线员工的价值提供了重要的理论支撑。从守门过程来看，一线员工从事的只是收集信息和处理信息这类最普通和最基础的工作，但他们的工作直接决定了组织的中层管理者和高层管理者决策的质量，事关组织绩效甚至是组织的成败。与此同时，一线员工还是付诸实践这一守门环节的主要参与者，直接决定着守门的实际效果如何，进而也能影响整个守门机制。

1．科斯、王宁：《变革中国：市场经济的中国之路》，徐尧、李哲民译，中信出版社2013年版。

2．盛思鑫：《谁在误导你的决策：无处不在的守门人》，社会科学文献出版社2015年版。

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责任编辑：艾 冰

盛思鑫，国家发展改革委国际合作中心战略研究处副处长、副研究员。