中国对欧盟投资与欧盟外资审查的最新趋势

陈 超



·国 际 经 济·

陈 超

全球金融危机后，欧洲各国不断加大引资力度，中国在欧盟的直接投资持续上升，欧盟已成为中国第一大海外投资目的地。中国对欧盟直接投资从以并购为主，逐步转向投资高端制造业；投资主体也呈现多元化，民营企业投资增长迅速。在中欧双边投资协议不断深入谈判的大背景下，研究欧盟及各成员国的投资政策和投资环境，将更有助于中国企业“走出去”。应积极推动中欧双边投资协定谈判，充分利用欧洲投资促进机构，重视中介服务的作用和价值，并尊重欧洲市场。

欧盟 对外直接投资 公司治理 外贸审查

近年来，随着欧洲各国在全球金融危机后不断加大引资力度，中国对欧盟直接投资呈持续上升态势。据中国商务部《中国对外直接投资统计公报2015》统计，截至2015年底中国对欧盟投资存量占对主要发达经济体投资存量的41.9%，欧盟已成为中国最重要的海外投资目的地。因此，研究欧盟及其各成员国的投资政策和环境，有助于中国企业更好地“走出去”，并推进中欧双边投资协议(BIT)的达成。

一、中国对欧盟投资的现状与主要特点

2001年以来，随着国家放宽境外投资限制并出台一系列政策鼓励企业“走出去”，中国对欧盟直接投资出现了爆发式增长，投资领域也逐渐多元化。据《中国对外直接投资统计公报2015》统计，2015 年中国对欧盟投资54.8 亿美元，投资存量644.4亿美元，投资对象扩展到房地产、汽车、金融及商业服务等热门领域。“走出去”的层次、水平和效益得到进一步提升。

图1 2011—2015年中国对欧盟直接投资存量(单位：10亿美元)数据来源：中国商务部。

中国对欧盟投资主要分为三个阶段，分别是全球金融危机前(2001—2008年)，金融危机时期(2009—2012年)以及金融危机后(2013年至今)。第一阶段，中国对欧盟投资呈现投资领域单一、规模较小、经验严重不足等特点。在这一时期，中国开始逐步放松对外投资监管，在欧洲投资的主要目的是为了实现技术升级和贸易便利化，金融、媒体和娱乐领域较少涉及，而欧洲主要国家的基础设施产业也不向中国开放。作为欧洲市场的新参与者，中国整体投资规模较小，占对欧洲投资总额不到1%，基本没有受到政策制定者的关注。由于经验不足，中国企业大量的投资以失败告终。其中，最典型是TCL并购法国汤姆逊彩电业务巨亏3亿欧元。第二阶段，始于金融危机时期，中国对欧盟投资增速加快，投资主体呈现多元化趋势，并开始试水大型并购交易。受次贷危机波及，欧盟内部希腊、西班牙、葡萄牙和爱尔兰等国遭受巨大冲击，大量公司陷入经营困境，亟需获得额外资金支持。由于中国受危机影响较小，依然保持较高的经济增速，欧洲国家竞相向中国提供优惠政策以争取投资，并主动放开基础设施等领域的限制。期间，中国企业逐渐熟悉了欧洲的监管框架和制度，开始尝试一些大型并购交易，包括吉利汽车27亿美元收购瑞典豪华汽车品牌沃尔沃，中国远洋运输投资意大利那不勒斯港、希腊比雷埃夫斯港和比利时安特卫普港等。第三阶段，2013年以来，以并购交易为主、中小企业投资增长迅速、向高端产业升级等新特点开始凸显，并直接推动了中欧BIT谈判的启动。据《中国对外直接投资统计公报》统计，中国对欧盟投资规模持续扩大，从2013年的45.24 亿美元跃升至2014年的97.87亿美元，超越对美国投资流量，在2015年出现一定幅度下降至54.8亿美元。为了应对不断增长的投资规模，建立更加稳定的双边投资关系，中国和欧盟在2013年展开了包含市场开放、全面互惠对等内容的BIT谈判，并计划在2017年完成磋商。在这一时期，中国对欧盟投资呈现以下特点。

(一)并购交易规模占据主导地位

据欧盟亚洲中心数据显示，占中国对欧盟投资总数69%的交易属于绿地投资；从金额看，并购交易占据绝对多数(86%)，这些项目大多属于资本密集型行业。2014年中国对欧盟直接投资均为并购交易，其中7桩并购案总规模超过10亿美元。2015年第一季度有3桩并购案规模超过10亿美元，包括中国化工宣布以77亿美元的价格收购意大利轮胎制造商倍耐力。2012—2014年绿地投资平均金额持续增长，既包括新设立研发中心、建立加工厂、从事房地产开发，也包括对原有仓库、工厂等设施的升级改建。

图2 2000—2015年中国累计对欧美直接投资金额(单位：百万美元)数据来源：荣鼎集团。

(二)投资转向高端制造业

随着中国经济逐步现代化，传统的低劳动力成本、高额的基础设施投资收益和规模经济优势逐步削弱，以并购方式获取欧洲领先的技术和管理经验，进而实现产业升级，成为经济转型的重要路径。自2013年起，中国对外投资对自然资源的需求开始快速下降，对工业和其他类型资产的投资大幅上升。据荣鼎集团统计，2014年中国对美国和欧洲总投资额的79%集中在房地产和酒店、汽车、金融商业服务及信息技术四大领域。在高端制造业拥有强大国内产业优势的欧洲国家更容易成功吸引中国投资者，如瑞典在电信方面的优势，英国在金融服务和高科技方面的优势，德国在制造、电子和汽车领域的优势，荷兰在物流方面的优势等。

(三)投资主体呈现多元化，中小型投资增长势头强劲

据荣鼎集团统计，在中国对欧盟投资中，小于10亿美元金额的交易比例占据绝大多数。在2014年至2015年间，增长速度最快的交易规模介于1亿美元至10亿美元之间，年增幅保持稳定。在投资者来源方面，尽管国企依然占据主要角色，但民营企业份额增长迅速，从2009年的12%左右增长到2015年的接近35%，民营企业角色日益重要。

二、欧盟投资环境分析

在中国对欧盟投资蓬勃发展的同时，欧盟投资环境总体呈现出宽松状态。欧盟及其成员国对外商直接投资持肯定态度，认为可以加强竞争、提高生产力和效率、促进本国经济发展。此外，中国对欧洲政府债务的投资也使欧盟受益。目前，欧盟成熟市场的优势和准入制度的开放，成为推动中国企业投资的主要动力。一方面，欧盟拥有稳定的投资环境、先进的技术、高素质的劳动力和透明的法律环境，是理想的投资目的地；另一方面，欧洲市场相对开放，准入壁垒较少，几乎没有以国家安全为由反对中国资本的历史，中国企业在欧盟投资遇到的障碍更少。同时，由于危机后欧洲经济增长乏力，各国对中国资金持欢迎态度。例如，葡萄牙和意大利相继放开对基础设施和能源行业海外资本进入的限制，三峡集团以27亿欧元入股葡萄牙电力，并占其21.3%的股权，国家电网以30亿欧元收购意大利能源网络控股公司CDP Reti 35%的股权。

在管辖权上，欧盟对外商投资监管有决定性影响。根据现行法律，欧盟对已在各成员国设立的企业根据商业存在自由的规则，要求其所受限制和负担不得超出所在国企业的正常负担；对于来自欧盟成员国外的企业投资问题，根据《里斯本条约》的规定，对欧盟直接投资事项划归为共同商业政策调整的内容，属于欧盟专属管辖范围。因此，欧盟对中国在欧直接投资的态度和政策，成为影响中欧直接投资关系的重要因素。但从实际运行角度看，投资所在国政策对外商投资的影响更大。由于欧盟至今尚未出台具体规定明确外资准入的统一规则，欧盟成员国关于外资准入的规定具有实践意义上的重要作用。下面将以德国、法国和英国对外国投资审查为例，进行具体分析。

(一)外资准入

除敏感领域外，在欧洲，多数外国投资没有受到外资准入的限制。从法规的变化看，欧洲国家对外国投资持越来越开放的态度，原则上实行“国民待遇”，即使是敏感行业，审查力度也相对较小。在德国，只要不对公司决策施加重大影响，即使是敏感产业也允许外资进入。德国对外国投资进行审查的相关法律主要有《反对限制竞争法》《对外贸易和支付法》和《证券收购法》，并在2009 年通过对《对外贸易和支付法》的修订，支持对来自欧盟和欧洲自由贸易联盟(EFTA)以外的投资者进行审查。德国经济技术部(BMWI)有权审查外资并购交易，并在联邦政府批准的情况下阻止和取消并购交易。法国政府原则上对外国直接投资实行“国民待遇”。法国的法律和法规，如《公司法》《劳动法》《商业法》《税收法》《海关法》《合同法》《商标法》《专利法》等，不仅适用于本国企业，也同样适用于外国直接投资企业。英国的多数外国投资并不受管制。英国政府没有负面清单，遵循“无障碍、亦无特殊优待”的原则，外国投资者可享有准入前国民待遇。在敏感领域(如防务)、有额外监管要求的领域(如能源、银行、媒体及金融服务投资)，英国国内及境外投资者都需要取得相关批准。如果国务大臣认为投资者拟收购的英国制造业企业对英国具有特殊的重要意义，而且相关收购交易不利于国家安全，国务大臣则有权审查并禁止向外国投资者出售该英国制造业30%及以上股权的交易。

(二)申报机制

在申报机制上，欧洲多数国家采取自愿申报原则。但对于未申报的交易，各国政府仍可主动发起调查。德国对外资采取完全自愿的方针，但如果未经申报的项目在签约后3个月内受到经济技术部提起调查，将可能面临被撤销等干预风险。因此，在实际操作中，外资企业一般会主动向主管部门申报交易。在法国，外国直接投资基本上是自由的，只需在项目实施时进行行政申报。除某些领域需强制性申报和许可之外，法国政府对外来投资没有任何行政限制。为便于统计，外来投资者收购法国公司10%及以上的股权或投票权的交易，须向信贷机构提交申报表，对相关交易进行详细说明。

(三)反垄断审查

在反垄断审查方面，主要分为欧盟层面的监管和所在国的审核。

首先，欧盟层面的监管主要依靠《欧盟运作条约》第101条，即禁止卡特尔条款。规定实际或潜在市场竞争者之间任何形式的合作，无论是正式还是非正式，只要有限制竞争的目的，或将产生限制竞争的结果都将被禁止，并且适用于在欧盟境内实施并影响欧盟成员国之间贸易的协议和协同行动。欧盟委员会和成员国竞争主管机构均被授权负责执行第101条的规定。反垄断调查可由欧盟委员会或国内竞争主管机构依职权主动发起，也可根据第三方申诉或宽恕程序启动。针对调查程序的启动，欧盟委员会享有广泛的自由裁量权。其中，欧盟委员会侧重管辖国际案件，而国内竞争监管机构则负责成员国一国之内的卡特尔案件。针对限制竞争行为的表现形式，第101条第一款列出了非穷尽式的清单，具体包括价格固定、市场分割、产量限制、串通投标和战略信息交换等。

其次，在国家层面上，各国也建立了相应的审查框架。在德国，主要是通过《反对限制竞争法》第7章来进行。控制企业并购的主要执行机构是联邦卡特尔局，不仅负责审查兼并案，同时有权阻止并购。除了对部分涉及公众利益的行业(农业、信贷和体育等)进行豁免外，一般并购涉及公司的全球销售总额达5亿欧元，且其中至少有一家在德国的销售额超过0.25 亿欧元，则该并购案需经联邦卡特尔局审批。此外，如果涉及公众利益的行业有明显损害用户或其他经营者权益的行为，依然要受《反限制竞争法》的规制。一旦被认定违反《反限制竞争法》，已完成的并购交易必须撤销，产生的新公司必须解散，或分拆为几个企业，或出让部分财产。法国对外商投资可能存在的垄断市场竞争行为，经财部将提交法国竞争管理局审查。对于妨碍市场竞争的行为，法国个人、企业和机构均可向竞争管理局投诉，竞争管理局将据投诉情况展开调查，然后根据调查结果对妨碍市场竞争的企业作出处罚。在符合规定的情况下，竞争管理局有权终止审查程序。英国也建立了自身的审查框架。首先判断是否构成经营者集中，进而判断是否进行申报。持有较小份额股权但可施加实质性影响或控制、投票权超过50%，在英国就特定商品/服务所创造或增加的供应或购买份额达到25%，或者被收购的企业在英国的营业额达7000万英镑，就需要进行反垄断申报。

当成员国间的外商投资政策产生冲突时，由欧盟进行协调。由于经济实力和对外资需求程度不同，在实践中各成员国的法律政策差异很大，不同的法律规定可能造成外资利用法律制度差异进行监管套利。在这种情形下，欧盟法院通常会根据欧盟缔结或参加的国际条约、协定，以及欧盟的条约、条例、指令、决定对于该问题的规定和态度来处理。

三、中国对欧盟投资的主要问题和挑战

从发展趋势看，中国对欧盟直接投资仍有较大成长空间，但一些问题和挑战也随之出现。

(一)欧盟市场相对复杂，跨文化管理难度高

与其他地区相比，欧盟市场更复杂更难理解。尽管欧盟已经形成了一个统一的大市场，但由于没有统一的外商投资审批程序，28个成员国有不同的法律和税收制度，给进入欧盟市场的投资者带来了一定的挑战。不同国家会根据自身的需求，限制外国投资者对部分产业的投资。例如，当投资项目直接与国家安全有关或超过了一定金额，德国、法国和英国均会进行官方的国家安全审查。由于没有欧盟版的《外商投资产业指导目录》，中国企业很难确定哪些部门对外商开放。此外，多语言多文化的投资环境也增大了跨文化管理的难度。由于28个欧盟成员国有23种不同语言，文化语言环境各不相同，要全面理解欧盟市场并不容易。而中国企业对欧盟投资，往往缺少懂得当地语言、了解当地社会文化的跨国经营人才。管理风格中的文化差异、劳动力成本以及与雇用和保留人才相关的问题，也是在欧洲经营的障碍。例如，在国内员工加班被认为是企业管理的正常组成部分；然而在欧洲尤其是意大利，加班则被认为是管理低下的表现。

(二)法律监管、商业环境陌生，多数中国企业遭遇经营困难

中国欧盟商会发布的《中国对欧盟境外投资报告》指出，由于法律监管和商业环境等方面的问题，近八成在欧盟投资的中国企业遇到了经营方面的困难。欧洲属于发达地区，法律制度较为完善，重视按照规则办事，对劳工、环保和税收问题尤为重视，这是中国企业家需要关注的。相对而言，欧洲劳动力市场缺乏灵活性，工作时间配合度要求高，这也是中国企业在欧盟投资的障碍之一，尤其是在兼并收购交易时，可能会阻碍投资者计划的重组活动。同时，在会计制度、税收制度等方面，中国也与欧洲存在较大差别，需要大量精通欧洲法律、财务等问题的专家。

以德国为例，德国是欧洲大陆工会制度历史悠久的国家，工会势力强大。在工会制度以及劳动法律方面，中德之间有不小的差距。德国法律不仅赋予工会保护劳工自身权益的权利，更规定工会可以参与企业管理，包括并购重组在内的任何重大决策，工会都会派代表参与。然而中国企业赴德国并购，往往缺乏适应德国工会制度的法务人员。

同时，某些歧视性的规定也增大了中国企业海外经营的难度。在派遣员工时，不少欧盟国家要求中国商业人员提交各种证明文件，其中很多文件是其他国家所不用准备的，严重限制了中国企业派遣雇员至欧洲开展经营活动。从欧盟看，其现行的诸多条约、对外签署的国际协定中，都明确指出对来自非欧盟成员的投资和相关人员流动不能享受成员国待遇，而与欧盟或欧盟成员国签署了自由贸易协定的国家，在一定程度上享受仅次于欧盟成员国的市场准入待遇。当前，除中国、俄罗斯外，欧盟已将其他主要贸易伙伴纳入自贸区战略范畴内，使中国对欧盟投资在法律层面遭到歧视。

(三)欧盟排外情绪升温，离心倾向加大

随着中国经济的稳步增长和对欧盟投资的快速攀升，欧盟及其成员国心态复杂。一方面，来自中国企业的投资有助于欧洲增加就业，提振其低迷的经济表现；另一方面，欧盟国家认为，从长期看中国企业是竞争对手，这些企业通过并购技术、品牌、管理经验领先的欧洲竞争对手，强化自身的国际竞争力，进而逐步蚕食欧洲企业的领先优势。欧洲亚洲中心《中国对欧直接投资：趋势和意义》报告指出，近年来欧盟内部出现“中国投资威胁论”，主张对华强硬、在欧盟层面设立统一投资审查制度等的呼声有所升高，尤其是在核能、基础设施和电信设备等敏感领域，要限制中国资金进入。在近年中国对欧盟投资中，中坤集团收购冰岛土地、光明食品集团并购法国酸奶制造商 Yoplait等失利案例都反映出，中国对欧盟并购所面临的阻力逐渐增多。

四、促进中国对欧盟投资的对策与建议

从上述分析可以看出，中国企业要立足欧洲，必须首先适应欧盟海外投资监管审查模式，了解不同国家商业运作模式和法律制度，完善公司在新环境下的治理结构，尊重所在国的商业和人文环境，提高交易和运营成功的机会。

(一)积极推动中国与欧盟BIT谈判，为企业赴欧盟投资创造良好环境

中国企业“走出去”正在不断提速。据不完全统计，在2016年8月10日的一周内，至少五个中国对欧盟投资项目达成协议或完成交易，包括中远海运签署希腊比雷埃夫斯港多数股权交易完成备忘录，美的集团宣布收购德国库卡，中欧体育投资管理公司斥资7.4亿欧元收购意甲AC米兰足球俱乐部，云毅国凯收购英超西布罗姆维奇俱乐部，以及奥瑞金包装股份有限公司以700万欧元收购法国欧塞尔足球俱乐部。

中国与欧洲各国签订的BIT落后于现实的发展，亟待修订。目前，中欧主要依照20世纪与欧盟28个成员国中27个国家(爱尔兰除外)签订的BIT。由于签订时间较早，各国的政治经济状况已经发生巨大变化，旧的协议内容难以反映中国现实需求。而欧盟企业在中国投资时，常受到不透明的审查机制和壁垒制约，突出反映在行业准入、合资企业参股比例等问题上。这也导致中国企业在欧洲投资时，面临“中国威胁”论等声音，激发当地保护主义和民族情绪。为了更好地保障中欧双边投资稳步发展，中国与欧盟正在进行的BIT谈判将成为保障双方关系的核心，它能够减少双方在贸易及投资领域水平的明显差异，并继续推动现有的双方互惠合作，满足双方的利益诉求。因此，中欧层级的BIT应尽快签订，有助于双方建立平等透明的投资机制，提高投资者在东道国面临的法律确定性、投资保护标准，也有助于减少投资壁垒，加强双方外商直接投资的流动。

(二)积极利用欧洲投资促进机构的免费服务，尊重当地社区，主动与工会协调关系

欧洲拥有强大的工会和良好的社区治理体系，劳工保护体系完善，中国企业往往会忽略这些。部分在欧洲投资的中国企业只顾自身发展，出于成本考虑较多地雇佣来自国内的员工。尽管付出了高昂的投资成本，但并没有为当地带来实际工作机会，这是影响中国企业海外形象的重要原因。因此，中资企业在欧洲的挑战之一，就是如何融入当地社区并与工会沟通和协调关系。欧洲投资促进机构能为中国企业海外运营提供“润滑”作用。中欧间有多个投资促进机构，都可为在欧洲投资或拓展业务的公司提供免费专业服务，尤其是协助中国企业处理好与工会的关系。它们能够帮助企业学会理解和尊重欧洲社会惯例，了解更多关于雇员的法律权利和责任，更好地处理与雇员的关系。同时，中国企业也要培养富有包容性的企业文化。在应对跨文化冲突上，企业应积极承担相应社会责任，在劳动保护方面严格遵守欧盟标准，积极培训和使用欧盟成员国的员工及管理者，增强当地政府、企业及客户对中国企业的认同感，提升本土化经营能力，实现境外投资的可持续发展。

(三)重视中介服务的作用和价值，积极展开公关和游说活动

中介机构可为中国企业赴欧盟投资提供咨询、评估、经纪等服务。从商业运作角度看，熟悉当地市场的商业咨询和金融机构是投资成功的重要保障。从融资角度看，为控制投资风险并成功实现投资预期回报，应尽早开始与经验丰富的金融中介机构合作；商业咨询公司是促进企业对外投资的重要中介力量，特别是在投资意向阶段和在投资过程中，商业咨询对于企业最终做出投资决策发挥着关键作用。为使中国企业能够有效识别和防范各种潜在投资风险，企业要高度重视金融、法律、财务、商业咨询等各类专业中介服务的力量和价值，发挥专业服务机构的纽带作用。同时，中国企业应当积极利用国际化人才进行政府公关游说，一方面促进投资项目获得欧盟成员国的行政审批，另一方面为中国企业投资赢得当地民众的理解与支持。通过这些举措，主动向欧盟国家的民众宣传中国跨境投资的共赢作用；通过非政府组织和欧盟各成员国议员的游说，化解可能出现的舆论偏见和政策性阻力，促进投资项目审批。

(四)尊重欧洲市场规则，积极开放地与媒体打交道

欧盟作为全球最成熟和发达的法律体系，对于环保、知识产权有严密的保护。尤其是知识产权保护体系完善，外观设计、地理标识、保密信息以及数据保护等也属于知识产权范畴的特殊权利。中国企业在知识产权方面的重视度与欧洲尚存在较大差距，在欧洲开发市场时如果不重视，很可能会与许可方的市场发生冲突，有可能会被起诉。在欧洲投资时，中国企业要加强保护知识产权的意识并且尽量了解欧洲的法律，通过专业法律顾问或者会计师事务所、咨询公司等提前进行尽职调查，以免遭遇欧洲企业滥用知识产权针对中国企业的诉讼行为。此外，在欧洲市场中媒体也是重要的参与者，有巨大的社会影响力，对于企业来说不可忽视。中国企业赴欧洲投资前，应及早做好准备与当地媒体打交道。要从长远角度考虑，积极准备应对各类挑战，树立良好的舆论口碑。拥有全球化经营经验的公司应当重视参加研讨会和媒体曝光，既能提高知名度，也可向业界投资者和公众展示公司情况，增加可信度。

1.庞明川、刘殿和、倪乃顺：《欧债危机背景下中国对欧盟直接投资问题研究》，《财贸经济》2012年第7期。

2.宋丽丽、刘慧芳：《中国企业对欧盟直接投资的分布、特点与未来趋势》，《国际贸易问题》2012年第12期。

3.姚铃：《关于中国对欧盟投资制约因素的研究》，《国际贸易》2013年第2期。

4.黄世席：《欧盟投资协定中的投资者-国家争端解决机制——兼论中欧双边投资协定中的相关问题》，《环球法律评论》2015年第9期。

5.Francoise Nicolas，Chinese ODI in France：Motives，Strategies and Implications，China Economic Policy Review，2012(01).

6.Matura，Tamás，The Pattern of Chinese Investments in Central Europe，International Journal of Business Insights & Transformation，2012(05).

7.Thierry Apoteker，Sylvain Barthélémy，Sandrine Lunven，EU-China FDI in the 21st century：Who is ready for a“win-win” strategy，Conference on EU and the Emerging PowersEuropean Parliament，2013(4).

8.Sophie Meunier-Aitsahalia，Divide and Conquer：How China Can Exploit the Multiplicity of Investment Rules in the EU，APSA 2013 Annual Meeting Paper，2013.

9.European Chamber，Chinese Outbound Investment in the European Union，2015.

10.Thilo Hanemann，Cassie Gao，China’s Global Outbound M&A in 2015，2015.

11.Ivana Casaburi，Chinese Investment in Europe 2015-2016，ESADEChina Europe Club，2015.

12.Xufeng Jia，Chinese ODI in Europe：Trends and Implications forthe EU，EU-ASIA Centre，2015.

责任编辑：李 蕊

陈超，中国投资有限责任公司研究员、博士后。