高职院校“建章立制”的需求与现状分析

姚延芹

(江苏城乡建设职业学院 江苏常州 213147)

高职院校“建章立制”的需求与现状分析

姚延芹

(江苏城乡建设职业学院 江苏常州 213147)

通过考察高职院校章程建设的过程，总结出高职院校在取得“一校一章程”、构建科学合理的内部治理结构、发挥利益相关者作用等方面的成绩。同时，也提出后续工作还应注意的问题。

高职院校； 章程； 需求； 现状

为增加高职教育吸引力，我国政府二十余年来不断加大对高职教育的管理与投入——出台大力发展职业教育的系列政策、投入并验收国家示范(骨干)校工程、人才培养水平评估、向社会公布高职教育质量年报，高职教育进入规范发展时期。2011年以来，政府以章程建设为抓手，在高校和高职院校中同时推进建立“依法治校”的现代大学制度。高职院校应抓住机遇，以章程建设为契机，完善内部治理结构，实现自我提升，凸显高等教育特色。

1 高职院校章程建设的时代需求与必要性

1) 是“大学自治”的大势所趋。以1215年教皇特使为巴黎大学制定章程为标志，西方国家大学章程的建设已有800多年的历史。他们依据章程制定具体制度，通过章程、具体制度的执行推进大学治理能力现代化，实现“教授治校”“学术自治”。他们通过章程宣扬使命，确立荣誉准则，传递学校故事，组织活动仪式，引导人们自觉地遵守学校的制度，在制度执行中落实章程的办学思想和主张[1]。

我国大学第一部章程诞生于1898年，通常被认为是梁启超起草的《奏拟京师大学堂章程》，但由于历史、文化、制度等制约，我国大学民主与自治并没有得到充分发展[2]。近年来，国家推行《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》，依法治教、依法治校再一次引起人们关注。2016年初，教育部制定的《依法治教实施纲要(2016—2020年)》明确提出我国高等教育“依法治校”的时代需求。新修订的《高等教育法》第三十一到三十八条中更是从人、财、物、教学组织、科学研究、技术开发和社会服务等方面规定了高等学校的自主权。这些自主权是我国政府参照国际通行做法赋予高等学校的权利和义务。以章程建设为纲，完善校内基本制度、具体规章是建立现代大学制度的必然需求，是“大学自治”的制度保障，更是我国高等教育与国际高等教育接轨的必然趋势[3]。

2) 是“弱势群体”的形势所迫。截至2015年底，我国独立设置的高职院校有1 341所。而九十年代中期，我国高职院校还不足百所，当时国家出台了“三改一补”政策，即将现有的职业大学、部分高等专科学校和独立设置的成人高校改为高职院校，具备条件的重点中等专业学校改制或举办高职班等方式来补充高职教育。通过这一政策，2000年前后，全国独立设置的高职院校突飞猛进增加了近四百所，从2000年到2006年，高职院校继续高速增加了六百余所。高职院校在短时期内实现了大规模的扩充。

高职院校数量惊人地增长，适应了当时经济社会文化发展的历史需要。但“三改一补”的弊端也随着时间的推移愈加明显。当时的职业大学不仅数量少，而且办学历史短，办学目标不明确，不少学校的师资力量和办学设备都比较薄弱；普通专科学校在建国很长一段时期地位低下，定位模糊，发展道路较坎坷；成人高校的情况也参差不齐，不少成人高校规模小、师资力量薄弱、教育质量难以保障。可见，当时作为高职教育扩容主要力量的三类学校，以及作为补充力量的中职学校本身都是中国高教系统中的“弱势群体”。这种先天不足，让大批高职院校发展后劲不足。

因此，“十一五”“十二五”期间，国家开始控制高职院校的数量，十年期间新增高职院校仅两百余所，高职院校数量增长明显放缓，转而注重提升内涵发展。在国家教育经费投入不足的背景下，国家还集中力量投入经费建设了两百所国家示范、骨干高职院校。2013年来，这些高职示范校、骨干校陆续验收，从硬件建设、业务水平、师资队伍、基地建设、管理水平等方面均取得了质的飞跃。但对于广大其他高职院校而言，仍缺乏政府投资，教育教学改革、专业建设、社会服务、实验实训基地建设、师资队伍建设都面临着重重困难。对于普通高职院校而言，在发展经费有限的情况下，厘清学校发展目标、理顺学校发展机制是提升学校内涵发展质量的先决条件。目前来看，以章程建设为抓手是个有利契机，应顺势而为。

2 高职院校章程建设的大致历程

1) 2011—2012年：准备启动阶段。《教育法》《高等教育法》《职业教育法》等法律中都曾纲领性地提及高校需要制定章程。但真正详细、系统地规定大学章程的具体内容、制定规则的则是2011年11月教育部发布《高等学校章程制定暂行办法》(以下简称《办法》)。按照《办法》的规定，大学章程的内容应包含以下内容：学校的标识；学校的机构性质、发展定位、培养目标、办学方向；学校的办学层次、规模；学校的主要学科门类；学校的教育类型；学校的领导体制、组织架构、财产经费来源和使用等制度；师生的权利与义务；章程制定修改程序；学校的分立、合并及终止事由；学校办学自主权的行使与监督机制；职工代表大会、学生代表大会、学术委员会等制度；学校与相关社会组织关系等学校认为必要的事项，以及《办法》注明的需要在章程中规定的重大事项。

章程规定高校的以上重大问题，是高校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则，是现代高校法人治理的制度保障，也是高校内部各项规章制度的“纲领”与“顶层设计”。简而言之，章程是每所高校的“宪法”，已成为高校独立办学的标志。但各高校对章程建设的重视程度不一，主动启动章程制定、修订工作的高校还不多。

2) 2013—2016年：制定核准阶段。2011年11月教育部发布《高等学校章程制定暂行办法》，直到2013年8月第一批高校核准章程才正式向社会公布。首批核准的高校有六个，分别是中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学和华中师范大学。这六部章程是由教育部法制办公室牵头，由多方专家组成的教育部高等学校章程核准委员会反复修改、核准的。之后，教育部召开高等学校建设情况新闻发布会，明确了中央部属高校章程制定的时间表和目标任务——“985”高校需在2014年6月底前完成章程起草工作，“211”高校要在2014年年底前完成，其余部属高校要在2015年年底前完成。目前，部属高校均已完成章程的制定、核准、公布工作。

除了部署高校，省属高校的章程是由各省教育厅核准并公布的。以江苏省为例，江苏省省属本科院校与高职院校的章程建设基本同步。2015年4月，江苏省召开高校章程建设推进会，总结交流江苏省高校章程制定和核准工作进程，正式发布首批15所省属高校章程，其中本科院校9所，高职高专学校6所，其中，南京师范大学、常熟理工学院、南京铁道职业技术学院、常州工程职业技术学院作为代表进行了章程制定经验的交流发言。2015年10月，江苏省第二批省属高校章程核准发布，其中本科院校18所、高职高专学校15所。2015年12月，第三批省属高校章程核准发布，其中本科院校7所、高职高专学校27所。至此，江苏省属高校章程核准及公布工作也全部完成(新升格院校除外)。

高职院校属于省属高校，由于各省要求不同，各高职院校完成章程制定工作的具体时间也略有不同，但绝大部分都在2015年初至2016年6月底完成了章程的制定、核准及公布工作。

3) 2016年至未来相当长的历史时期：运行实践阶段。高校章程制定的本质是通过法制达到自治，最终去行政化，但中国的国情很难让高校短时间内实现自治。就如当前尽管实现了“一校一章程”，但如何运用，如何实现却还有很长的路要走。在章程实施之初，甚至还需要行政力量去监督和指导，这是典型的中国特色。

为了避免章程制定后就束之高阁，与实际工作脱节，教育主管部门还将推进各种措施监督章程的执行和运行。以福建省为例，福建省教育厅在全国率先提出对该省内的省属高校章程执行情况进行行政检查。今年10月24—30日，福建省教育厅组织检查小组对福州大学、福建师范大学、集美大学等10所公办高校开展了章程执行情况检查。检查小组分别对10所公办高校进行了实地抽查，通过听取学校领导介绍章程执行情况，查阅有关学习和宣传章程的情况，完善章程配套制度的情况，查阅章程实施监督机制建立情况的文件、资料等手段检查章程的执行情况。

可以预计，其他省份也将陆续开展高校章程执行情况的检查和督促工作。但难以预计的是，中国各大高校何时能摸索出依据章程自主办学、自主治理的规律，真正实现大学自治。高校章程的运行实践还任重而道远。

3 高职院校章程建设的主要成绩

1) 以章程为目标，实现了“一校一章程”，凸显高等教育特色。众所周知，到本世纪初，大部分高职院校没有章程，或者说虽向上级主管部门提交过章程文书，但没有真正实施过，也就是真正意义上的章程还没有出现过。直到2012年1月1日《高等学校章程制定暂行办法》正式施行，高校章程建设工作才引起人们关注。2014年高职高专校长联席会在高职高专网站上首先发起了高职院校认真制定章程、依法治校的倡议。2014年4月12日，全国高职高专校长联席会又召开了高职院校章程建设研讨会，在高职高专院校中掀起一股学习章程、制定章程、宣传章程甚至运行章程的热潮。到2015年8—9月，教育部职成司下发了《开展高等职业院校章程建设工作问卷调查的通知》，各所高职院校接到通知后都在高职高专网上提交了相应问卷。众多高职高专院校在短短一两年内时间完成了章程制定工作，基本实现了“一校一章程”。

2) 以章程为统领，努力构建科学合理的内部治理结构，明确办学使命。制定和施行《章程》是完善中国特色现代大学制度的有效载体与途径，是“依法治国”基本方略在大学治理中的具体体现。对于管理水平处于弱势的高职院校而言，章程建设首先梳理了高职院校与举办者、管理者及社会各方利益体的关系。其次从横向层面划定了学院党委与书记、行政与院长、学术机构与学术管理、教职工代表大会与工会、理事会与发展基金会的职责和权力。再次从纵向层面分析了学院、二级学院(部)党的组织、行政组织的职权，自上而下厘清了各级组织的职责、权力边界，同时还在制定章程时明确了上述组织的主要工作方针和议事规则。高职院校通过章程建设，将法人治理理论、利益相关者共同治理理论、委托代理理论、教育消费理论等理论引入内部治理，使每一个组织的工作有章可循，权力得到必要的制衡，增强了高层决策的科学性[4]。

同时，高职院校与本科院校同步制定章程，明确了高职院校的高等教育使命。一般高职院校章程中都提出了认真履行人才培养、技术与科学研究、社会服务和文化传承创新“四大”使命，还有高职院校进一步提出了实现使命的目标、策略和保障。

3) 以章程为平台，充分发挥利益相关者的作用，体现特有的双重属性。高职院校区别于本科院校最重要的特点就是高职院校既有“高等性”又有“职业性”。各高职院校章程制定时也尝试了理顺、加强、固化这两种属性。

“高等性”主要借鉴本科院校制定章程的经验，把中世纪以来历久弥新的大学精神，包括大学自治、学术自由、民主管理、教学与科研相结合、服务社会、引领文化、通识教育等思想渗透进章程里[5]。

而“职业性”在已核准的高职院校章程中也体现得很明显。一般来说，高职院校都特别注意将学院内部政治权力、行政权力、学术权力和学生权力平衡与相互制衡，在制度设计上努力实现学术权力和学生权力的合理回归。强调“校企合作、工学结合”培养专业人才，充分发挥行业、企业在人才培养全过程中的作用；强调行业企业等外部利益相关者参与学院治理，促进校企合作办学、合作育人、合作就业、合作发展的办学思路和策略；强调开放办学、合作共赢，一方面要积极整合、利用社会资源，推动学院事业发展，另一方面要强化服务社会的责任和意识，主动为行业、企业等社会组织及个人解决困难。如许多学院都成立了理事会，组建校内外利益相关者共同决策的体制。

4 后期应注意的问题

1) 教育行政部门干预较多、规定较死。高校章程建设落地、生根、开花、结果最终需要高校由内而外地自发、自愿地去运行系列制度。达到这样的效果除了需要适宜的宏观环境外，还要大力加强对高校、特别是高职院校的宣传教育，让所有高校领导、师生意识提升、知识更新、行动跟上。

但我国目前还不具备这样的环境和条件。现实中，我国高校，尤其是高职院校习惯了听上级指挥和安排，主动性较差、创造性较弱；教育行政部门也习惯了发通知、下命令、布置重点纲要，干预较多、规定较死。虽说这种上令下达的方式，在我国现有国情下，推行章程制定和核准工作取得了高效而卓越的成绩，但弊端也不容忽视。以江苏省教育厅对省属高校制定章程的指导为例，教育厅要求“关于学校权利与义务的表述”“关于教职工权利与义务的表述”“关于党委会、校长职责的表述”等部分按统一要求来写。因此，全省八十多所高职院校章程有大约1/5的内容完全一样。其中，有些条款，如“自主设置和调整学科”等说法多是本科院校适用，而高职院校“一刀切”并不适用，有待后续工作中进一步改进。

2) 高职院校章程的内容在详略、粗细上还有争议。有学者认为，章程作为学校的“宪法”，应该提纲挈领，只要涉及原则和指导思想。但批评者认为，这种“简”版的章程都是原则性描述，具体执行都靠配套相应制度，那么有章程跟没章程区别不大。如果校内相应制度完善还好，一旦相应制度不完善，就仍处于制度缺位的状态，那么章程对校内自主管理起不到应有的作用。

也有学者认为，高职院校与本科院校不同，本身底子薄，而且发展时间也短，很多学校管理体系都没有理顺，借着制定章程就应该详尽地梳理学院方方面面的制度。虽不涉及具体内容，但整体框架要全，踩点要密，多年办学经验要提炼。但批评者认为，这种“详”版的章程过于注重完善，有些工作在学院本身还刚起步，在并不成熟的状态下写入章程，可能会导致章程很快就面临着修改的尴尬境地，章程作为校内“宪法”的地位就会动摇[6]。

目前，有关高职院校章程究竟是“简”好还是“详”好并没有定论，在实践中哪种更好运行值得后续研究中关注和比较。比如，江苏省第一批核准的高职院校章程中，南京铁道职业技术学院与常州工程职业技术学院的章程同样分为九章，南京铁道章程共有67条条款，共计一万余字；而常州工程章程则有120条条款，近一万五千字。两者容量差了三分之一，究竟哪种更适合自己，要根据自身发展条件、状态以及校本制度情况等因素加以抉择，并有待实践的检验。

[1] 陈寿根.高等职业院校章程内容研究[J].高等教育研究，2013(17)：66-70.

[2] 陈寿根.高职院校制度建设亟待厘清的几个问题[J].中国高教研究，2015(10)：107-108.

[3] 董泽芳，邱奎.完善大学治理结构的思考与建议[J].高等教育研究，2012(1)：45-47.

[4] 许慧清.大学章程实施的推进策略探究[J].教育发展研究，2013(5)：67-69.

[5] 庞守兴.写在“大学章程”颁布之后[J].教育发展研究，2015(11)：31-32.

[6] 甘慧珊.大学章程研究：必要性、内涵与实践问题[J].当代教育实践与教学研究，2015(8)：75-79.

[责任编辑：缪宁陵]

Demand and Current Situation Analysis of Establishing Charter and Regulation in Higher Vocational Colleges

YAO Yanqin

(Jiangsu Urban and Rural Construction College, Changzhou 213147, China)

Through investigating the process of establishing charter, this paper sums up the achievements in "one college, one charter", constructing scientific and reasonable internal management structure and playing roles of stakeholders. Also, it presents some questions which should be cared in follow-up work.

higher vocational colleges; chart; demand; current situation

2016-12-08

江苏省教育科学“十二五”规划2015年度课题(B-a/2015/03/038)；江苏省高等教育学会高等教育科学研究“十三五”规划课题(16ZD007)

姚延芹(1982-)，女，助理研究员，硕士，主要研究方向：高职教育管理

G 710

A

1672-2434(2017)01-0004-04