农村集体经营性建设用地入市初探

温利

（开封大学 土木建筑工程学院，开封 475000）

农村集体经营性建设用地入市初探

温利

（开封大学 土木建筑工程学院，开封 475000）

现行《土地管理法》规定只有农村集体经济组织及本集体成员才能使用集体建设用地使用权，而且是无偿的、限制流转的，同时规定集体外的建设用地原则上为国有土地.这与我国土地改革的方向和目标背道而驰，土地改革要求实现农村土地与国有土地同等入市、同权同价.因此，农村集体经营性建设用地入市，实现有偿有限期使用的改革也势在必行.本文基于农村集体建设用地入市面临的利益分配困难的核心问题，提出了解决思路和农村集体经营性建设用地有偿有限期使用的实施路径.

集体经营性建设用地；同等入市；核心问题；入市路径

现行《土地管理法》规定只有农村集体经济组织及本集体成员才能使用集体建设用地使用权，而且是无偿的、限制流转的，同时规定集体外的建设用地原则上为国有土地.因此，从来源上看，国有土地包括存量国有土地和从农村集体征收而来的增量国有土地，存量国有土地数量有限，从农村集体征收而来的增量国有土地则需出于公共利益的目的，那么，非公共利益建设用地从何而来？为此，借助新型城镇化发展的契机、农村土地改革的推动，集体经营性建设用地有偿有限期使用改革也势在必行.

1 农村集体建设用地入市面临的核心问题

在加速城市化进程中，农村土地被大量征收，土地增值收益巨大，但农民却无法公平地分享土地收益.农村集体经营建设用地入市后所获得收益没有明确的分配机制，增值收益如何做到合理分配，是入市改革的核心问题，也是多年以来一直悬而未决的征地补偿难题.不仅政府与集体、农民之间的土地增值收益分配不易确定，不同集体之间的土地增值收益如何协调平衡更是难题.对城镇建设用地而言，土地使用权出让收益全部上缴地方财政并实行收支两条线管理，不同用途、不同区位的地块出让收益虽然差距很大，但政府可以统一调配和使用，不存在出让收益的平衡问题.而农村集体经营性建设用地分属不同的集体经济组织，因规划用途、交通区位的不同带来的入市收益差异一般很大，如果不能通过适当方式予以平衡，就会在农村集体经济组织之间造成苦乐不均，引发矛盾.

中共中央十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，建立城乡统一的建设用地市场.这其实是一个市场资源重新配置的问题，而重新配置资源肯定会打破既有的利益格局.必须有效平衡不同利益主体之间的利益关系，构建起合理的土地流转收益平衡机制，才能更快的促进农村土地制度改革的实施，真正实现城乡建设用地同地同权同价.

2 农村集体建设用地入市核心问题的解决思路

农村集体经营建设用地入市后所获得收益没有明确的分配机制，增值收益如何做到合理分配，是入市改革的核心问题，解决核心问题的思路如下：

2.1 明确集体建设用地流转过程中的土地收益分配原则

农村集体建设用地归农民集体所有，基于产权理论集体建设用地流转收益的初次分配理应归农民集体所有的原则，应按照“初次分配基于产权、再次分配政府参与”的原则进行土地利益分配.，政府不参与收益的初次分配，而是通过征收土地增值税、契税、土地使用税、登记管理费等税费来参与收益二次分配.

2.2 构建外部分配机制：政府通过税收参与土地增值收益的分配

政府通过征收土地增值税、契税、土地使用税、登记管理费等税费来参与收益二次分配.相对应的，《税收管理法》要进行调整，明确确定征收的比例.以土地增值税为例，现行土地增值税的纳税人是转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人，并不包括集体建设用地的流转的范围，但是集体建设用地可以参照其标准及规则进行制定.首先，在现行的《税收管理法》土地增值税的条例中增加一个新的税目：集体建设用地使用权的有偿让与，缴纳土地增值税.相应的，土地增值税纳税义务人必须拓宽范围.其次，确定征税税率.集体建设用地的土地增值的大部分应该归土地所有权人所有，同时，农村土地集体所有与城镇土地国家所有有着本质的区别，国家不应当按照现行土地增值税累进税率争夺农村土地增值份额.所以，要参考我国目前的相关法律制定适合集体建设用地流转中利益分配关系的土地增值税的税率.从《中华人民共和国增值税暂行条例》可以看出，增值税的基本税率是17%，现行《中华人民共和国土地增值税暂行条例》中土地增值税的税率为四级超率累进税率30%、40%、50%、60%，结合新农村建设和土地改革的目标，集体建设用地流转过程中土地收益的分配要向集体内部倾斜，所以集体建设用地使用权有偿让与过程中土地增值税的税率可定在17%-25%之间，高于增值税的基本税率，低于现行土地增值税的最低税率.在实际操作中，各地是要分几个幅度实行累进税率还是只确定一个适用税率，各地政府可以结合当地的实际情况选择.建议尽量选择低税率，剩余增值额过高部分由集体取得.

2.3 构建内部分配机制：土地收益在集体内部进行分配

首先，集体成员权资格的认定.集体成员参与土地收益的内部分配，首先需确认其集体成员的资格.在现实的试点操作中，大多以户籍为标准界定集体成员的资格状况，若基于户籍界定集体成员的资格，必须完善当地户籍迁出迁入的详细规定，这与城市户籍制度将有所区别.户籍之外，还可以考虑一些附加因素作为集体成员资格认定的参考标准，如，在所在集体生活的时间的长短、对集体所做出的义务和贡献等.其次，确定收益分配方案.对于集体建设用地流转过程中的土地收益，归于农村集体的部分如何分配，必须制定具体的收益分配方案.收益分配方案关系每一位集体成员所得的利益多少，因此，需要绝对多数的成员同意才具有效力，才能实施.最后，确定集体成员参与收益分配的最低份额.具体分析如下：土地收益在分配之前先扣掉必须用于支出的和必要不可预见费用外，剩余资金的70%以上应当分配给符合集体成员资格的个人，剩余不高于30%部分作为集体预留，同时确定预留资金可以使用的用途范围和方向，应该主要用于农村集体的长远的经济发展、基础设施完善建设以及集体内成员的社会养老和保障的建设.

总之，集体建设用地流转过程中的土地收益的分配，要兼顾国家、集体、农民三者之间的关系，特别要注重农村经济发展和农民长远利益.

3 农村集体经营性建设用地入市的路径建议

3.1 构建集体经营性建设用地有偿有限期使用的发展目标

集体经营性建设用地有偿使用即集体经营性建设用地所有权人在一定年限内将集体建设用地使用权以出让、租赁、作价入股、联营等形式让与使用权人，由使用权人向所有权人支付土地有偿使用费的行为.而在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要“建立城乡统一的建设用地市场.在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，这不仅确立了农地改革中集体经营性建设用地有偿有限期使用的发展目标，也为集体经营性建设用地有偿有限期使用的改革指明了方向.在农村建设用地使用的实际操作中，土地利用总体规划和乡镇建设规划划定集体经营性建设用地的使用范围，并列入年度用地计划后，才能以出让、租赁、作价入股、联营等形式有偿让与.农民集体行使的存量建设用地和规划建设用地，其使用权的的转移必须以合同形式确定下来，使用集体建设用地用于经营性目的的，要以有偿使用方式取得，用于集体公共设施、公益事业建设依法经批准使用集体所有土地的，可以采用无偿使用的方式.

3.2 合理确定不同性质的集体经营性建设用地的初次流转时的最高使用年限

集体建设用地有偿使用的年限，由土地所有者和使用者协商确定，在满足最高年限不得超过同类用途国有建设用地使用权出让的最高年限的前提下，结合不同用途房地产的特征、区域经济发展的速度、新型城镇化发展的进程、当地的工业化程度等因素来确定，如，住宅用地70年，工业用地30年，商业用地25年，教育、科技、文化、卫生、体育用地40年，商业、旅游、娱乐用地20年，综合或者其他用地30年.以住宅和工业用地为例分析，住宅用地的土地使用年限70年，与城市住宅用地保持统一，真正实现城乡一体的生活环境；工业化程度高的地区，因为发展变化快，而且工业对环境的影响大，需要不断进行用地规划调整，所以工业用地可以确定为30年.据此思路并结合当地实际发展，制定合理的集体经营性建设用地的初次流转时的最高使用年限.

3.3 发挥政府的管理职能，建立集体经营性建设用地的地价评估体系

参照国有土地定价评估标准，对集体建设用地进行定价评估，实施最低保护价制度，为集体土地市场提供地价标准，防止集体资产流失.集体经营性建设用地有偿有限期使用，在土地所有者与使用者签订的书面合同中必须有体现：合同不仅要写明双方当事人的基本情况、权利义务，土地的位置、范围、用途、使用条件，还要明确土地的使用年限、土地有偿使用费或土地收益标准及支付方式、期限届满时土地使用权及地上建筑物的处理办法、土地被依法征收时征地补偿费的分配办法和土地有偿使用费的退还办法等内容.最后，政府必须加强对土地交易市场的监管，确保公平竞争，真正实现集体经营性建设用地的有偿有限期使用.

3.4 规范集体经营性建设用地入市的条件、方式和程序，完善相关配套制度

首先，必须经过确权登记、权属清晰的土地才能入市，入市后土地的使用也必须符合城乡规划和土地用途管制对其的要求；其次，借鉴国有土地的入市交易的方式，出让可以通过招标、拍买、挂牌的方式实现，转让可以通过出租、转让、赠与、合作等方式实现；再次，必须制定合理的入市程序，并严格执行.借鉴国有土地入市的流程，细化入市申请、行政主管部门审核评估、发布交易信息、签订流转合同、缴费登记，直至取得集体经营性建设用地使用权证的整个过程.最后，完善相关的配套制度.比如，统一国有和集体土地使用权到期后的产权处置办法.2016年11月27日，《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》发布，明确提出要研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，建议国家合并研究集体建设用地和国有建设用地使用权期限届满后，土地及其地上建构筑物的产权处置问题，提供统一的解决方案.其基本原则是尽量使集体建设用地与国有建设用地在土地使用期限届满后产权的归属处置方式趋同，打破二元管理体制，为实现二者的“同权同价同责”创造条件.此外，也要完善土地规划制度，落实耕地保护制度，这是集体经营性建设用地入市的前提，事关广大农民的切身利益与粮食安全问题，必须严格执行.

总之，农村集体经营性建设用地入市最终将打破原有制度对集体土地的诸多限制，盘活农民资产、增加农民收入、减少农村与城市收人差距，促进城乡一体化的真正实现.

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F321.1

：A

：1673-260X（2017）05-0093-03

2017-02-02

2016年度河南省社科联、河南省经团联调研课题：新型城镇化与土地制度改革问题研究（SKL-2016-3538）