治理理念下对行业协会监管模式探索

●李利利 刘庆顺

治理理念下对行业协会监管模式探索

●李利利 刘庆顺

行业协会已经成为社会和经济发展过程中的桥梁和枢纽。然而，行业协会的一些“痼疾”严重制约着其应有功能的发挥，这根源于我国行业协会特有的“双重管理体制”。为了消除行业协会发展的瓶颈，行业协会与行政机构的脱钩改革试点工作正如火如荼地进行。但脱钩并不意味着行业协会的自律性就会加强；也并不意味着不再需要政府部门的约束和控制。因此，在治理理念下探索和创新对行业协会监管模式和方式，才能实现行业协会的健康发展。

行业协会；监管模式；治理理念

近年来，我国的行业协会得到了迅速发展，数量飞快地增长。行业协会作为不同于市场与政府中间的一种社会治理组织，承担着服务会员与协调政府的双重职责。行业协会的发展能有效地推动政府转变职能、精简机构，在一定程度上弥补政府服务的不足，提高服务质量，更有效地服务社会。行政机构与行业协会的脱钩改革，使政府对行业协会在职能、财务、人事等方面进行直接管理转向间接引导和监督，释放了行业协会的活力，增强了协会的自主性。同时，行业协会脱钩改革使行业协会脱离了与主管部门的隶属关系，使行业协会处在只有登记机关，无主管部门的状态。然而，脱钩并不等于脱管，在给予行业协会充分自主性的同时，应加强对其监管，确保协会职能有效发挥。

一、国外对行业协会的主要监管模式

褚松燕（2008）教授研究发现国外对行业协会等社会组织的监管基本上有三种模式：单一部门监管模式、多部门监管模式和无监管模式。单一部门监管模式以英国和新加坡为代表，是以政府为主要监管部门的监管模式。政府的监管方式主要包括注册、日常管理、调查和违法处罚等。多部门监管指对行业协会的日常监管分给多个部门的监管模式，其中以日本最为典型。日本对行业协会的监管模式是以主管机关监管为主、登记机关监管为辅的双重监管体制。无监管模式的代表国家是德国和美国。德国对行业协会的监管更强调奖惩，通常不进行监管，仅对违法的进行处罚。美国没有统一的行业协会监管机构，也没有一部行业协会立法[1]。相比较而言，英国、日本和新加坡国家更加强调发挥行业协会注册和登记机关的监管职责[2]。美国的监管更严格、细致。具体而言，美国的监管包括分类监管、行为监管和公众监督三大部分。在美国，行业协会如果得到的优惠政策越多，受到的监管也越严格。其监管政策都对具体行为有细致的规定，同时社会公众也会积极参与到监督过程中来[3]。

学者艾德沃德·迈克·艾比（2008）提出对非政府组织的建设性监管。建设性的监管应该包括简单的登记，自助的监管机制，正式的监管重要的服务，如小额信贷。建设性的监管促进公共利益通过认证的非政府组织的法律确定，建立良好的实践规范并确保其协调和公共政策机构。作者提出三部门间的一个等式：“非政府组织+政府部门+私营部门=扶贫和经济增长”[4]。因此，应对非政府组织进行简化监管，减少非政府组织的登记和认证的程序。政府和非政府组织应该建立约定的性能标准，协调行动，促进透明的活动向公众开放需求和问责制，并且要简化监管的环境，确保一个组织的法律地位和潜在的促进公益活动。

在《回应性监管：超越放松监管的争论》一书中，伊恩·艾尔斯和约翰·布雷斯维特分析了回应性监管理论[5]。两位学者把回应性监管方法描述成“金字塔理论”，包括“强制金字塔”和“管制策略金字塔”两部分。回应性监管为政府政策的制定者提供了决定什么时候进行监管和采用什么样监管手段的一套系统的方法。政府要根据不同的产业结构、被监管者的动机和自我监管的能力而采用不同程度的干预和不同的监管手段。

二、国内对行业协会监管模式的研究

我国学者从多种视角对行业协会监管进行了有益的探索和研究。概括而言，对行业协会监管的模式主要包括以下几种类型：

（一）自律性监管

张晋光（2007）研究了行业协会的自律监管机制，他认为我国行业协会与行政机关之间并未实现有效的沟通和协调，政府的监管效果不理想、影响不大[6]。杨晶（2009）也认为行业协会能弥补市场和政府的双重失灵，但也存在志愿失灵的情况，因此，行业协会的自律要在政府监管和约束下展开[7]。

（二）法治化监管

龙向洋（2010）指出要从加强立法监控、完善行政监督体制、内部监督、社会监督和反垄断方面完善国家对行业协会法治监督[8]。董亚伟（2013）认为完善我国社会组织法治化监管的建议包括构建现代法制化监管理念、完善监管的法律体系和构建制度机制等[9]。

（三）合规性监管

郁建兴（2014）等提出进行行业协会监管的基本思路：建立合规性监管体制和模式。合规性监管即是制定相关的监管法律和规范，实现对行业协会的监管重点由事前审批转向监管；协调、有效利用行业协会的自我监管以及社会公众监督的作用。法律和法规是政府对行业协会实施合规性监管的前提，行业协会商会与监管主体的行为都须合法，符合相关规定；政府在行业协会的监管体系中一直处于主导性地位，但行业协会的自我监管以及社会公众的监管也发挥着重要作用，是政府监管体系的必要补充[10]。

（四）嵌入型监管机制

时东芳（2012）根据对政府监管困境的分析，指出应构建政府嵌入行业协会的嵌入型监管机制，并且研究了促使嵌入型监管模型形成的动力因素[11]。刘鹏（2011）从国家、社会和协会自身三个方面分析了形成的动力，并对构建行业协会的嵌入型监管的可行性进行了分析。嵌入型监管包括了“嵌入”和“受嵌”两个过程。国家对行业协会的监管包括两个层面：监管意愿与监管能力[12]。当前，国家对行业协会的吸纳能力逐渐增强，而且，对行业协会管理的重点出现分化，继承原来的分类控制模式、区分管理的模式。

（五）行业协会商会综合监管

康晓光和韩恒（2005）在讨论国家与社会关系时提出应该对社会组织采取分类控制[13]。脱钩改革以来，我国在创新新型治理模式上取得了重大突破。2016年12月19日，国家发展改革委等十部门联合印发了《行业协会商会综合监管办法》，要求有关部门要重点从治理机制、资产财务、服务及业务、纳税和收费、守法与信用、党建与执纪等六个方面加强监管和自治自律。综合监管将通过登记管理机关的年检和年度报告制度、行业协会商会信用承诺制度、信息公开制度、双随机抽查、社会组织第三方评估机制以及各监管职能部门的监督考核等六种途径具体实现[14]。国家将全面构建起对行业协会商会的事中事后监管体系，既引导行业协会商会通过强化自身制度建设提高自律能力，又确保脱钩不脱管，由业务主管单位“一对一”管理转变成各职能部门“多对一”监管，使综合监管更加规范、更有效率、更适应需要。

三、治理理念下对行业协会的监管

随着行业协会在我国的快速发展，行业协会在社会发展过程中起的作用也越来越重要。在我国，行业协会主要实行的是“双重管理体制”，一个登记部门，一个业务主管部门。因而，监管的职责也由业务主管部门承担，且主要是自上而下的监管模式。随着行业协会与行政部门脱钩改革的不断推进，行业协会将与业务主管部门脱离关系，而登记部门对行业协会的监管仅停留在协会成立阶段，即意味着主要监管部门缺失。因此，加强对行业协会的监管是脱钩改革之后必须强化的环节。行业协会与行政部门脱钩并不意味的“脱管”，而是要加强对其监管，促使其更好地履行职责。

治理是一个结构概念，是所有者、执行者和监督者的人格化，是在公共管理的决策者与执行者分离，即公共管理社会化和公共服务市场化的背景下出现的。治理的主要特征是主体的多样性。奥斯特罗姆的多中心治理理论认为，政府与市场都不是公共事务的唯一有效的方案，应在政府与市场之外寻求新途径，通过自上而下的自发的秩序形成多中心自主治理结构。治理的本质遵循事务内在的本性、事务发展的规律，因地制宜，顺其自然，长久性地解决问题。

治理理念强调政府并不是国家唯一的权力中心，各种公共的和私人的机构都可能在在特定的领域中与政府进行合作，分担政府的行政管理责任。对于行业协会监管应是多元监管主体参与以及多种监管手段运用，政府应使用新的方法和技术来更好地管理公共事务。例如，回应性监管摒弃了传统监管过程中政府单一主体的单一强制监管手段，从这方面来看回应性监管理论体现了治理的一些特点，也可以说治理的本质在监管过程中得到了运用。因此，在监管主体上，除了政府部门作为主要的监管部门，也应鼓励社会公众积极参与进来，加强对行业协会监管上的协作。在对行业协会的监管方式、方法上，除了政府的规范性监管，还应充分发挥媒介、网络以及公共举报等方面的监督，不断探索新的监管方式和方法。通过策略性的监管，做到放管结合，避免进入“一管就死、不管就乱”的恶性循环，实现培育与监管之间的平衡。

四、结语

我国众多学者也从不同的角度对行业协会的政府监管做了深入的探索和研究，这些研究成果对我国行业协会政府监管研究来说非常珍贵。脱钩改革以后，对行业协会的监管方式探索上有了很大的创新。对行业协会监管的措施也不断完善，主要包括年检、财务审计、第三方评估、信用等级评价、信息公开和社会监督、移动式抽查、检查等。但也面临着监管单位之间标准不统一、信息沟通不畅、监管的量化指标不明确、监管力量配置不适宜等不足。因此，加强对行业协会的监管需要不断总结经验教训，探索和创新治理理念下对行业协会的监管模式，促进行业协会发展与对其监管之间的平衡。

[1]褚松燕.中外非政府组织管理体制比较[M].北京：国家行政学院出版社，2008:202.

[2]龙宁丽.国外社会组织管理体制的做法和经验[J].社团管理研究，2011（7）:26-28.

[3]郑琦.社会组织监管:美国的经验与启示[J].社会主义研究，2013（2）:156-160.

[4]Edward Mac Abbey.Constructive regulation of non-government organizations.The Quarterly Re⁃view of Economics and Finance，2008（48），370–376.

[5]杨炳霖.监管治理体系建设理论范式与实施路径研究——回应性监管理论的启示[J].中国行政管理，2014（6）:47-54.

[6]张晋光.行业协会自律监管机制探讨.商业时代[J].2007（12）:65-66.

[7]杨晶.保险社会组织自律监管法律问题研究[J].法制与社会，2009（11）:87-88.

[8]龙向洋.我国行业协会监督机制研究[D].湖南大学，2010.

[9]董亚伟.社会组织的法治化监管[D].中共中央党校，2013.

[10]郁建兴，沈永东，周俊.从双重管理到合规性监管——全面深化改革时代行业协会商会监管体制的重构.浙江大学学报（人文社会科学版），2014（4）:107-116.

[11]时东芳.行业协会的政府监管机制研究[D].哈尔滨工业大学，2012.

[12]刘鹏.从分类控制走向嵌入型监管：地方政府社会组织管理政策创新[J].中国人民大学学报，2011（5）.

[13]康晓光，韩恒.分类控制:当前中国大陆国家与社会关系研究[J].社会学研究，2005（6）:73-89.

[14]乔彦斌.对行业协会商会综合监管办法的几点认识[J].论坛，2017（7）:56-57.

李利利，国家行政学院在读博士生，研究方向：公共行政（山东 济南 250103）；刘庆顺，山东青年政治学院政治与公共管理学院教授，研究方向：决策行为。（北京 100000）

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1008-5947（2017）05-0004-03

2017-09-28

责任编辑 何周富