加强基层环保执法能力建设——以成都为例

●黄仕红

加强基层环保执法能力建设
——以成都为例

●黄仕红

环保执法能力建设是环境行政执法工作的重要内容，是搞好环境行政执法工作的重要基础。近年来，成都市基层环保执法能力建设取得了较大进展，由于各种原因环境监管能力仍相当薄弱。因此此，必须采取切实措施，加强基层环保执法能力建设。

环境保护；行政执法；能力提升

环境保护事关人民群众的环境权益能否得到保障，事关生态文明建设能否扎实推进。在成都建设“美丽中国典范城市”进程中，如何提升环保执法能力，促使执法人员养成自觉运用法治思维和法治方式正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，确保基层环境行政执法权力更加规范有序、高效廉洁运行，是成都各区市县环保执法部门必须面对的重要课题。基层环保执法能力的高低，是区市县环保部门能否充分发挥环保执法主体作用，全面正确地履行好宪法和法律赋予其“加强环境执法监督、维护环保法治秩序”基本职责的关键，同时也是检验其环保执法水平的重要标志。

一、基层环保执法能力建设现状

环保执法能力建设是环境行政执法工作的重要内容，是搞好环境行政执法工作的重要基础。加强基层环保执法能力建设对于规范环境行政执法行为、提升环境监察执法能力和遏制环境生态破坏具有重要意义。近年来，成都各区市县环保部门认真落实新《环境保护法》、新《大气污染防治法》《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）《“健康中国2030”规划纲要》《“十三五”生态环境保护规划》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈环境保护督察方案〉（试行）的通知》（厅字〔2015〕21号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）〉的通知》（中办发〔2015〕45号）、《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》（国办发〔2014〕56号）、《国务院办公厅关于印发生态环境监测网络建设方案的通知》（国办发〔2015〕56号），以及《四川省人民政府办公厅关于加强环境监管执法工作的通知》（川办发〔2015〕47号）和《成都市人民政府办公厅关于加强环境监管执法工作的通知》（成办发〔2015〕42号）等文件精神和要求，以群众的切身利益为出发点，以网格化环境管理工作为实际，坚持开展环境保护大检查工作，全面加强全市环境监察能力、环境监测能力、环境风险防控能力、固体废物管理能力、核与辐射监管能力、环境应急管理能力、环境保护信息化能力等环保执法能力建设取得了较大进展，环境监控体系基本形成。

二、基层环保执法能力存在的问题

环保工作的重点在基层，难点在基层，希望也在基层。虽然成都基层保执法能力建设建设取得了明显成效，但随着成都市经济社会的快速发展，基层环保执法能力难以满足日益增长的环境监管需求，环境监管压力逐步加大，存在严重的环境风险隐患，可以说，基层环境监管能力仍还不强。

第一，基层环保执法队伍力量薄弱。孟子说:“徒法不足以自行”。法律是人制定的，最终还要靠人来执行。没有一定数量和质量的环境行政执法队伍，环境保护法律法规的落实就是一句空话。目前各区市县环境保护部门的执法力量严重不足，难以对全市大量的污染源进行有效监管。调查发现大部分基层环境监察机构缺编少人，有的区市县环境监测大队的执法人员只有几个人，却需要管理数百家甚至上千家企业。从执法工作量上看，基层环保执法人员担负着《环境保护法》《大气污染防治法》等十余部环保法律法规和数十项环保标准的执行任务。还有部分年龄偏大的执法人员有不太愿意从事环保执法工作。环保执法队伍力量的薄弱，在一定程度上影响了环境执法监督工作的深入开展。

第二，基层环保执法人员素质不够。环境保护涉及各行各业，工业行业门类众多，工艺技术产品千差万别，环保治理设备层出不穷，这都对环保执法人员的环境保护专业知识和法律知识要求较高。而目前基层环保执法人员素质参差不齐，很多执法人员还是“半路出家”，其在基层一线的执法人员更是如此。“半路出家”的执法人员大多对环境监管法律法规、环境保护标准以及企业生产工艺管理流程等不够熟悉，在适应环境执法监察工作方面还有差距。调查发现基层环保队伍中学环保专业或法律专业的人并不多，真正跑一线的很多人更是缺乏系统的行业知识、环保专业知识及执法经验。在基层环保队伍专业素质方面，一些区市县专业人员少、持证上岗人员少、独立操作仪器人员少等“三少”现象十分普遍。

第三，基层环保执法保障经费不足。在执法实践中，“执法经费不足，是我国众多执法机关均面临的问题”。［1］充分的资金保障是基层环保执法工作正常开展的物质条件和有效前提。目前，各区市县环境保护部门的执法经费保障与所承担的环境执法监督任务很不相适应，给基层环保执法造成了一定困难。环保执法资金保障不足，主要体现在：一是环境执法基础建设投入不足。有的区市县环保部门执法装（设）备不能及时配备，有的区市县环保部门执法设备设施严重滞后于形势需要，致使环境执法监督工作无法正常开展。二是执法人员培训经费投入不足。由于基层环保执法人员大都是半路出家，其执法人员专业化程度偏低、综合素质不够高等问题不同程度存在。因此，必须对基层环保执法人员进行大力度的培训。而有的区市县环保治理经费经常捉襟见肘，对环保执法人员培训经费落实不到位，导致环保执法人员培训工作不能得到有效地展开。三是环境保护法治宣传方面经费投入不足。环保执法工作需要有关企业和相关社会组织的经营管理者或生产人员及社会公众的理解、支持甚至参与。由于各种因素导致环境保护行政管理相对人或社会公众对环保执法理解支持的不够多，一个重要原因是政府环保执法部门对环境保护法律法规宣传工作还不到位。

第四，基层环保执法强制力有限。要提高环保执法的水平，就必须将环境保护法律法规及有关制度落实到位，提高环保执法的力度，才能够更好地保护环境，从而使世界变得更加美丽。2015年1月1日起开始施行的新《环境保护法》赋予了环保部门对非法排污的企业可以实施查封扣押、按日连续处罚、限产停产、移送行政拘留和移送涉嫌环境污染犯罪等行政强制，环保行政执法得到了加强，但仍存在执法不到位的情况，环保执法部门的执法强制力依然有限。如执法中遇到企业排污环保执法部门虽可责令其停产，但依据2015年1月1日起开始施行的《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》之规定，在“作出限制生产、停产整治决定前，应当书面报经环境保护主管部门负责人批准”。在批准后可对企业下达《责令停产整治决定书》。由于环保部门没有直接的强制执行权，被企业阻碍而不停产时无法采取有效措施，以至于污染范围逐渐扩大，污染升级无法控制。对于有些建设项目的监察力度更薄弱，缺乏相应的强制性手段，所以导致对环境的保护不到位。

三、加强基层环保执法能力建设的建议

环保执法能力建设正成为我国环境行政管理体制建设的一个重点，对于规范环保执法和促进依法管理环境具有重要意义。加强环保执法能力建设，有效提升环境监管效能，是应对严峻的环境安全形势、提高生态文明水平的现实需要和紧迫任务，是保障和改善民生、维护公共安全、建设“美丽中国典范城市”的客观要求。我们认为加强基层环保执法能力建设应该从以下方面着手：

第一，加强基层环保执法队伍建设。“任何一种法律制度再好也是需要人去贯彻、执行、监督乃至发展的，没有真正懂法、富有正义感和敬业精神的强大而独立的执法队伍和真正懂得法律、尊重法律、自觉受法律制约的行政首长，也就谈不上真正的法治”。［2］因此，必须抓好基层环保执法队伍建设，切实解决基层环保执法队伍力量不足的问题。一要增加基层环保执法人员编制。各区市县政府编制部门在分配行政人员编制问题上要向环保部门倾斜，一定要进一步重视加强基层环境保护机构建设。在不突破各地编制总量的情况下，进一步盘活机构编制存量，优化机构编制资源效益，通过合理调剂人员编制，建设一支数量与任务匹配的基层环保执法人员队伍。二要把好基层环保执法人员进出考核关。环保执法人员处于环境行政管理的第一线，人员素质的高低直接影响到环保执法效果。提高环保执法人员素质是有效提升环境监管效能的基础。首先，要完善环保执法人员录用机制。为适应环保执法工作，必须按照《中华人民共和国公务员法》《公务员录用规定(试行)》和《行政执法类公务员管理规定(试行)》之规定，坚持“公平竞争、公开选拔、全面考核、综合评价、择优录用”的进人原则，将道德素养、知识素养、身体素质、能力素养、心理素养等综合素质高的人员选进基层环保执法队伍，着力把好进人关。其次，完善环保执法人员激励机制。科学合理的激励机制有利于提高政府行政效能，有利于激发执法人员的工作热情。在基层环保执法能力建设中可以通过多种多样的激励方式，如工资激励、福利激励、奖惩激励、职位激励、荣誉激励、目标激励、培训激励等来激发基层环保执法人员的积极性，促使其不断提高个人的综合素质，同时把不称职者和不适应环保执法工作的人员清理出执法队伍，真正形成“强者上、平者让、庸者下、劣者汰”的用人制度和竞争机制，从而鼓励和引导基层环保执法骨干发挥示范带头作用、创造一流工作业绩，促进整体执法素养和水平提升。三要，完善环保执法人员培训机制。要坚持“学以致用、学用结合、边学边用”原则来强化环保执法人员执法业务知识和技能培训，切实增强培训学习的针对性和实效性，执法人员要带着实际问题去学习，在学习中提高业务素质。除环保执法人员坚持不懈地自学外，可以根据基层环保执法工作需要定期或不定期由专家学者知识讲授、执法骨干经验分享、单位领导业务辅导等多种形式开展环保执法人员的环保业务知识学习和政治思想教育的培训，着力提高基层环保执法人员的综合素质。

第二，加大基层环保执法经费投入。环境保护管理法律制度的实施也需要以一定的经济支持为后盾。为了保障环境执法人员严格、规范、公正、文明、廉洁执法，各区市县不仅应严格执行《中华人民共和国行政处罚法》和国务院《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》等法律法规关于“处罚决定与收缴分离”的规定和要求，而且政府财政部门应加大基层环保执法能力建设资金投入力度，从经费上保障环保执法工作有效开展。一要提升基层环保执法装备水平。环保执法专业装备是基层环保执法队伍履行执法职责的基础保障，是执法能力建设的重要组成部分。要切实改变基层环保执法机关专业执法装备匮乏且落后的现状，坚持按照执法任务、业务性质等环保执法的特点合理配备执法专业装备，从装备上保障环保执法工作正常开展。二要增加环保执法人员培训方面投入。环保执法人员素质的高低直接影响到环保执法的效果，因此要增加环保执法人员的各种培训与考核支出。对基层环保执法人员，按照环保执法业务性质分类和“缺什么、补什么、怎么补”的基本思路有针对性的进行业务教育培训和考核。通过各种业务知识、执法技巧等方面的培训和考核促进环保执法人员素质稳步提高。三要加强环保法律制度在宣传上的财政支持。环境执法工作技术性强，专业化程度高，由于各种原因导致环保执法过程中存在不规范的现象，如方法不当、行为过激、适法不准等，有的地方环保执法部门在人民群众的心目中公信力不高，因此，必须加环保法律制度在宣传上的财政支持力度，要通过各种途径，利用各种宣传媒介，对环保法律制度和执法工作进行大力宣传，让广大群众真正知晓环境保护及执法与自身密切相关，最大限度争取群众对环境执法的认可和支持，增强环境执法的正能量。

第三，提高干部群众环保法律意识。环境保护不只是环境保护部门的事，而是全社会的事。依法保护环境是每一个公民应尽的义务。因此，环境保护部门要重视和加大环保法律法规的普法宣传教育，动员全社会积极参与环境保护，凝聚和营造有利于顺利开展环境保护执法工作的社会意志和舆论氛围。一要抓好对领导的宣传。要强化各级党政干部“抓环保就是抓发展，抓环保就是抓民生”的意识，要使各级、各部门的领导干部充分认识到环境污染的危害性和环保执法的重要性，增强环保法律意识，严格按照环保法的要求行事。二要抓好对社会的宣传。要充分利用广播、电视、报纸、互联网等现代传播媒介，多渠道、多形式，加强环保法律法规政策的宣传和环保知识常识的普及，不断夯实环境保护的群众基础和社会基础。三要抓好内部宣传。环境保护工作是一项复杂的系统工程，环境执法的绝大部分工作是由基层环保部门完成的，执法时需要环境执法各部门间的协调配合与信息沟通。通过环境保护系统内部的宣传，增强协调意识和责任意识，凝聚环境保护系统内部的合力。四要抓好横向宣传。环境保护工作是一项涉及面广，社会关注度高，关系群众切身利益。环保执法工作量大、任务艰巨，既需要环保执法部门积极推动，又需要其他职能部门如国土、矿产、林业、农业、水利、质监、工商、卫生、城管等的协同配合。因此，要加强对政府有关职能部门如工商、卫生、城管等部门和司法部门的宣传，使其了解环保执法部门的职能和真正理解环保执法，有关职能部门要自觉以“保护环境就是保护我们自己”的理念支持环保执法工作，切实让基层环保执法硬起来、强起来。

[1]王青斌.论执法保障与行政执法能力的提高[J].行政法学研究,2012(1)：51-56.

[2]杨解君.走向法治的缺失言说——法理、行政法的思考[M].北京：法律出版社，2001.212.

黄仕红，成都行政学院法学教研部教授，研究方向：行政法学、法理学等。（四川 成都 610110）

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1008-5947（2017）05-0035-04

2017-08-02

责任编辑 王承云