增强农村公共产品供给主体活力的思路与对策

●何 况

增强农村公共产品供给主体活力的思路与对策

●何 况

提高农村公共产品供给水平，保证农民共享改革发展成果是社会主义的本质要求。当前我国农村公共产品供给主体缺乏活力是制约农村公共产品供给水平的重要因素，明确各供给主体存在的主要问题，分析其活力欠缺的根源，并从多元主体共同发展角度出发提出增强供给主体活力的对策是提高供给主体供给能力和供给水平的根本之策，也是提高农民生活水平，保障农民共享改革发展成果的重要内容。

农村公共产品；供给主体；活力

“三农”问题是党和国家高度关注的重点问题，从1982-1986年连续五年，再到2004-2017年连续十四年，党中央先后发布19个关于“三农”问题的中央一号文件。中国共产党自执政以来，始终立足于我国是一个农业大国的基本国情，解决农业、农村、农民的重点问题。“三农”问题事关改革和发展的成败，解决好“三农”问题是全面深化改革和全面建设小康社会的重要保证。从历年的中央一号文件可以看出，“三农”问题主要以发展农村生产力、保障和改善民生为重点，“2006年中央一号文件首次出现农村‘公共产品’提法”[1]，此后，加强农村公共产品供给，完善农村基础设施建设，提高农民的生活水平，是政府深化农村改革，缩小城乡差距，保障农民共享改革发展成果的重要内容。

改革开放以来，农村经济得到较快发展，农村公共产品供给状况得到明显改善，但是长期以来城乡二元供给格局，使农村公共产品供给还存在诸多问题。主要表现为：农村公共产品供给主体供给能力和供给水平较低；供给总量不足；供给结构失衡等等。刘彤（2015）认为:“各级农村公共产品供给主体的供给权责失衡和有心无力，使我国农村公共产品供给总体上呈现不足的特征。”[2]曲延春（2015）认为：“无论是服务类公共产品还是物品类公共产品，在供给数量和供给质量上都与城市存在很大差距。”[3]王卫星（2014）提出：“农村公共产品的供给存在结构性失衡和产品投入——使用效率不高的问题。”[4]习近平总书记在征求十三五规划意见的座谈会上指出，“广大人民群众共享改革发展成果，是社会主义的本质要求，是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现。”[5]因此，提高供给主体供给能力和供给水平，完善农村公共产品供给制度是解决农村公共产品供给问题的重要举措。

一、农村公共产品供给主体存在的问题

农村公共产品有效供给不足、供给效率低下主要是由于供给主体供给职能发挥不完善，供给主体存在不少问题。

（一）政府供给碎片化

政府是公共产品供给的重要主体，在相当长的一段时间内，政府一直都扮演着农村公共产品供给的最主要承担者的角色。从国家产生开始，统治者为了巩固统治都注重发展农业生产。改进农业生产技术，兴修农田水利等基础设施是提高农业生产力的重要方式。因此，提供农村公共产品一直都是政府重要的职责，但是，近现代社会之前，政府提供农村公共产品都没有完整的制度体系，提供农村公共产品，发展农业生产一直被认为是统治者施行“仁政”的重要表现。能否提供充足的农村公共产品，也为不同统治者是否愿意施行“仁政”所限制。新中国成立以来，党和国家高度重视发展农业生产，无论是农村合作社时期、人民公社时期还是改革开放之后，党和政府都不断增加农业和农村公共产品的投入。但是，由于供给体制的限制，政府在农村公共产品供给过程中仍然存在碎片化的问题。

在农村公共产品供给的过程中政府有效供给不足，供给存在碎片化的问题，主要表现在：首先，政府供给职能分工碎片化。地方政府只是中央政府供给职责的延伸，二者存在“职责同构”的问题。地方政府各部门缺乏具体的责任分工体系，制度外供给和转移支付供给的制度建设不完善。其次，政府供给方式存在碎片化的问题。地方政府在供给中大多采用“撒胡椒面”式供给，缺乏根据农村不同地区的特点，制定灵活的多元化供给方案，满足农民多元化供给需求的科学决策。最后，政府供给流程碎片化。政府供给农村公共产品决策过程缺乏农民的有效参与，供给决策体系不健全。在供给过程中受各部门的利益约束，容易使公共产品的公共性流失，在供给结束后，缺乏有效的监督考核指标也使公共产品的供给无法达到预期效果。

（二）市场主体供给乏力

改革开放以后，我国建立社会主义市场经济体制，市场在资源配置中发挥着越来越重要的作用。市场主体的发展壮大，是深入推进经济体制改革，增强经济活力的前提和保证。近些年来，党和国家高度关注“三农”问题，农村经济得到迅速发展，农村公共产品供给体制不断完善。长期以来，以政府为主导的农村公共产品供给体制不能满足农民日益多元化的需求，市场主体参与供给农村公共产品成为解决农村公共产品供给问题的重要方式。但是，市场具有自发性、盲目性和滞后性的缺陷，再加上农村公共产品多元协同供给体制还不健全，导致市场主体供给乏力。

首先，农村公共产品的市场供给主体发展不充分，力量弱小。从当前农村公共产品投资领域来看，农村公共产品投资大，见效慢，大多数企业无力承担高额的成本投入，无法参与农村公共产品的投资。其次，市场主体融资困难是限制其发展的重要经济原因。与城市相比，农村经济水平较低，金融体系发展不健全，使农村公共产品市场供给主体发展受限。最后，农村公共产品的市场供给范围不明确。政府允许市场主体参与具有竞争性和非排他性的农村公共产品的供给，但是，由于没有明确规定具体的范围，在农村公共产品供给的过程中，政府较多干涉市场主体的供给，限制了农村公共产品供给的自由竞争和资源优化配置。

（三）第三部门供给积极性不高

理论界普遍认为第三部门“凭借其组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性等优势特征，在提供农村社区公共服务方面能够发挥出重要作用。”[6]在公共产品供给过程中，第三部门在弥补政府失灵和市场缺陷方面扮演着重要角色。比如美国马里兰州的乡村社区支持伙伴委员会以及乡村健康协会为政府在农村社区发展以及医疗卫生水平的提高方面减轻了不少压力。改革开放以来，我国城市地区出现了种类较多、功能较齐全的第三部门组织，但是，在我国农村地区，第三部门在农村公共产品的供给以及农村社会发展中发挥的作用严重不足。

首先，第三部门在农村公共产品的供给中参与程度较低。从理论上来看，第三部门具有先天的优势能够更准确的表达农民意愿，满足农民多元化的需求，但是，在农村公共产品供给决策的制定过程中，第三部门提供的意见和信息很少引起政府的重视。政府自上而下的供给决策使第三部门在农村公共产品供给中积极性不高。其次，第三部门资金不足。公益性和非盈利性是第三部门的主要特征，第三部门不能像市场主体一样以盈利为目的参与公共产品供给，因此，资金问题是制约第三部门发展的重要问题。第三部门的资金主要来源于社会的筹资以及政府的补贴和拨款，资金来源的不确定性使第三部门提供农村公共产品的力度和范围受到限制。最后，第三部门自身能力不足。由于自身体制建设不健全，第三部门在组织执行、人员管理以及创新能力等方面较弱。另一方面，第三部门由于自身缺陷无法独立开展公益活动，降低了第三部门在农村公共产品供给中的社会功能。

（四）农民自我供给参与度低

奥尔森认为，在一个群体中，由于受个人利益的影响，除非团体中人数较少或者受外界强制性因素的干涉使个人按照共同利益行事，“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”[7]。公共产品具有非竞争性和非排他性的特点，由于受“搭便车”思想的影响，农民较少主动参与农村公共产品的供给。从受益主体的角度来看，农村公共产品的供给是关乎全体农民生产生活的大事，农民参与公共产品的供给也是完善农村公共产品供给体系，提高农村公共产品供给水平的重要内容。从现阶段农村现实情况来看，农民主动参与公共产品供给的程度普遍较低。

另一方面，长期以来，政府提供农村公共产品被认为是满足农民公共产品需求的最根本途径。这种思想加重了农民“等”、“靠”、“要”的心理作用，导致农民不愿意主动参与提供农村公共产品。农村空心化导致的农村精英流失也是农村公共产品无人组织领导供给的重要原因。在“缺乏分层与缺失记忆型”的农村社会中，农民不愿意主动合作是常见的问题。村庄主要由若干小亲族组成，各亲族的利益错综复杂，由于缺乏具有权威的农村社会精英，单个小亲族在自身利益的驱使下不愿意主动参与农村公共产品的供给。

二、农村公共产品供给主体活力欠缺的根源

（一）地方政府财权和事权不匹配

政府作为国家权力的执行机关，承担着极其重要的国家职能。马克思认为政府“既包括执行由一切社会的性质产生的各种公共事务，又包括由政府同人民大众的对立而产生的各种特殊职能”[8]。对于地方政府来说，不仅要执行中央政府制定的各项方针政策，还肩负着本地政治、经济和社会的建设。科学合理的权责体系是地方政府发挥职能的前提。地方政府权责不对等，不仅会影响政府职能的发挥，而且会引发严重的社会问题。

地方政府为农村地区提供公共产品是其重要的责任，充分履行政府公共产品供给的职能对发展农业生产，提高农民的生活水平具有重要意义。现阶段，我国地方政府在农村公共产品供给的过程中权责不对等。权责不对等引起的财权和事权不匹配使农村公共产品的供给存在着严重的问题。我国农村公共产品的供给主要由地方基层政府提供，但是，由于分税制改革以后地方基层政府的财权大大削弱，导致地方政府尤其是地方乡政府无力承担农村公共产品的供给。再加上地方政府筹集资金困难以及财政转移支付制度不健全加重了地方政府的财政危机，使地方政府不能充分的发挥公共产品的供给职能。

（二）农村市场经济体制不健全

受几千年来传统自然经济的影响，我国农业生产经营方式落后，农产品商品化水平较低，再加上社会历史原因的影响，我国农村市场经济发展明显滞后于城市地区。农村地区市场经济体制不健全制约着农村地区资源的合理流动，阻碍农村商品经济的发展。从农村公共产品供给的角度来看，农村市场经济体制不健全，不仅影响了市场主体自由供给农村公共产品，而且不利于农村公共产品供给主体的多元协同发展。

农村市场经济体制不健全导致农村地区经济发展水平较低，严重制约着地方政府的财政收入。地方财政是政府提供公共产品的主要来源，因此，农村地区的经济发展水平影响农村公共产品的供给能力。另一方面，健全的市场经济体制是培育市场主体的必要条件。农村地区市场经济体制不健全导致农村公共产品供给主体发展不完善，供给能力较弱。

农村地区市场经济发展不充分，农村金融体系不健全。在农村公共产品的供给过程中，市场主体缺乏资金支持，使市场供给主体的供给范围和供给能力受到限制。

（三）第三部门发展滞后

长期以来，我国公共产品的供给主要由政府发挥主导作用，第三部门参与公共产品的供给起步时间较晚，供给参与程度较为有限，尤其是受经济和社会原因的影响，农村地区第三部门发展滞后，在农村公共产品的供给过程中，第三部门参与程度较低，供给公共产品的能力较弱。

从内部原因看，主要是由于第三部门是非盈利性的公益组织，在自我发展能力、自身管理和财务能力等方面存在许多不足，导致第三部门在农村地区发展较为缓慢。另一方面，第三部门在提供农村公共产品的过程中认可度不高，农民对第三部门的认识不足制约着第三部门的生存和发展。从外部原因看，政府对第三部门的支持力度不够。第三部门注册登记较为困难，尤其是其发展过程较多地受到政府的限制。第三部门为了更好的发展必须依靠地方政府，这也使第三部门不能独立自主地开展公益活动。

（四）农民参与供给动力不足

在信息不对称的情况下，作为“理性经济人”的农民在集体行动中具有机会主义倾向。机会主义倾向是促使农民不愿主动参与公共产品供给的内在原因。由于公共产品具有非排他性，部分村民主动提供公共产品，无法排除其他村民“搭便车”的行为。因此，村民在理性意识的支配下选择等待政府或者其他组织提供公共产品。另一方面，长期以来，农民普遍认为提供公共产品是公家的事，自己不能左右政府或者集体决策，这种消极等待的思想也使农民主动参与公共产品供给的积极性受挫。

农村地区市场经济发展水平较低，农民习惯于已经熟悉或者适应的生活环境，主动改变的意识不强。受经济收入的限制，农民较多的关注于眼前能够提高农业发展水平和增加农民收入的公共产品的供给，但是，大部分农村公共产品投入时间长，见效慢，因此，农民主动投资这类公共产品的积极性不高。另一方面，村委会的组织能力不足。税费改革以后，村委会的收入大大缩减，村干部缺少组织公共产品供给的动力。

三、增强农村公共产品供给主体活力的对策

（一）明确政府权责，加快建设服务型政府

深化政府行政体制改革的重点是建立权责统一、职能科学、结构优化的现代化服务型政府。所谓权责统一、职能科学，就是处理好中央政府与地方政府的关系，合理划分中央政府与地方政府的权责，科学协调政府财权与事权的统一，充分调动各个主体的积极性。针对现行政府组织内部仍然存在权责不一致、职责交叉的问题，政府行政体制改革最重要的是按照精简统一效应的原则科学界定政府职能分工，明确政府事权与财权边界，加快政府职能转变，建设服务型政府。中央政府稳步推进大部门体制改革，明确各部门职责，整合职能重复机构，合理划分中央政府与地方政府关于公共产品的供给责任。

针对地方政府在农村公共产品供给存在权责不统一、供给效率低下的问题，最重要的是要明确地方政府关于农村公共产品供给的事权与财权。乡镇政府作为行政体制中的最基层单位肩负着提供农村公共产品的重要责任，但是，由于税收体制改革，乡镇政府财政收入较少，无力承担大规模的公共产品供给。建立“三级政府、三级财政”的行政体制，不仅有利于分税制的完善，更有利于明确农村公共产品的供给职责。中央政府、省政府和县级政府分别提供各自权责的公共产品，然后由各级政府财政分别负责，可以集中各级政府财政力量，统筹规划农村公共产品的供给。另一方面，政府在农村公共产品的供给中还要注重其他主体的功能发挥，加大政府购买公共服务的力度，做公共产品供给的统筹者、责任人和服务者。

（二）健全农村市场经济体制，促进市场主体增加有效供给

当前农村市场经济发展较为滞后，市场经济体制不健全，是农村公共产品供给不充分、市场主体发展不健全的重要原因，因此，繁荣农村市场经济、健全农村市场经济体制，是激发农村公共产品供给主体活力，提高农村公共产品供给水平的必然要求，也是加强社会主义新农村建设的重要保证。健全农村市场经济体制，规范农村公共产品供给市场，首先，规范市场竞争秩序，营造良好的市场竞争氛围，保证各市场主体能够公平合理地参与市场竞争。良好的市场竞争秩序是农村公共产品供给主体健康发展的前提和保障，也是繁荣农村公共产品供给市场的重要内容。其次，培育和发展农村生产要素市场，规范农村公共产品的生产、流通和销售各个环节，是农村公共产品有效供给的前提和保证。

健全农村市场经济体制，要充分激发农村公共产品供给主体的活力。政府要打造良好的法制环境，加大对其他供给主体的政策支持，促进市场主体地位平等、公平有序地参与市场竞争。政府加大农村公共产品或者服务的购买力度，支持市场主体通过公开竞标参与农村公共产品的供给。另外，对于一些投资周期长、回报小的农村公共产品的供给项目给予一定的补贴和更多的优惠政策。鼓励市场主体参与农村公共产品的供给，不断激发供给主体活力，是提高农村公共产品供给水平的根本之策。

（三）增强第三部门自身实力，建立与政府“良性互动”合作机制

在我国农村公共产品供给过程中，第三部门不仅可以弥补政府供给的不足，还具有与生俱来的优势。因此，政府应以“小政府、大社会”为目标，加快政府职能转变，大力发展第三部门组织，充分发挥第三部门等非政府组织在公共产品供给中的作用。为了解决农村公共产品有效供给不足、供给水平低下的问题，第三部门要增强自身实力，建立与政府“良性互动”合作机制，才能从根本上激发供给活力，满足农民多元化的公共产品需求。

首先，第三部门要加强自身管理，健全内部组织结构，增强自身实力。第三部门要明确经营理念，制定发展目标和发展规划，规范内部财务管理，加强内部人力资源建设，吸引优秀人才加入组织。其次，增强筹资能力，解决资金不足的问题。第三部门在强化公益性的前提下可以借鉴盈利组织的做法和公关、营销理念，增强自身影响力，吸引社会力量参与农村公共产品供给。比如，“希望工程”同农夫山泉股份有限公司合作，将“喝一瓶农夫山泉水，等于为希望工程捐献一分钱”作为宣传口号，既增加了希望工程的收入来源，也增加了资助企业的效益，达到双赢的效果。最后，加强与政府合作，参与公共产品供给决策，建立与政府“良性互动”合作机制。第三部门在增强自身实力的前提下，加强与政府合作，了解政府的供给计划，根据自身优势参与公共产品的供给，不仅可以增强第三部门的认可度和公信力，还有利于增加农村公共产品的有效供给。

（四）提高农民共建能力和共享水平，激发其参与供给的积极性

党的十八届五中全会提出，共享发展理念，共享发展要求，提高农民的共建能力和共享水平，“使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。”[9]农民共建共享农村公共产品和公共服务体系建设是激发农民参与供给积极性，增加农民参与农村公共产品供给的获得感，解决农村公共产品供给困境的基本路径和实现策略。

提高农民共建能力和共享水平，首先，要推动农村内生秩序的变革，提高村民参与乡村治理的积极性。当前我国农村普遍存在“空心化”和“老龄化”的问题，“空心化”和“老龄化”意味着乡村精英流失，从而衍生出农村凝聚力和组织力低下。要改变农村内生秩序衰弱的现状，政府必须加大力度发展农村经济，解决“三农问题”，吸引优秀人才参与乡村建设。乡村精英是带动农民参与农村公共产品供给和乡村治理的重要力量，依靠乡村精英的带动作用是解决农村公共产品供给中存在的农民参与积极性不高和克服机会主义倾向的重要手段。推动农村社会秩序的理性化构建，提高农民在公共产品供给中的参与意识，激发参与供给的积极性，使农民共建共享农村公共产品供给的成果

[1]李燕凌.县乡政府农村公共产品供给政策演变及其效果——基于中央“一号文件”的政策回顾[J].农业经济问题，2014（11）.

[2]刘彤.农村公共产品供给问题及解决思路——基于供给主体的分析[J].理论探索，2015（3）.

[3]曲延春.差序格局、碎片化与农村公共产品供给的整体性治理[J].中国行政管理，2015（5）.

[4]王卫星.积极稳妥推进农村公共服务标准化［J］.农村财政与财务，2014（3）.

[5]中共中央召开党外人士座谈会征求对中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议的意见[N].人民日报，2015-10-31.

[6]王超，孙迪亮.社会组织参与提供农村社区公共服务的实证研究[J].农业经济与科技.2016（3）.

[7]曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，1995:2.

[8]中共中央编译局.马克思恩格斯全集:（第25卷）[G].北京：人民出版社，1972:432

[9]中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议文件汇编[M].北京：人民出版社，2015.

何况，吉林大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向：马克思主义中国化。（吉林 长春 130012）

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1008-5947（2017）05-0012-05

2017-09-15

责任编辑 何周富