高校内部控制体系的重构研究

●翟志华

高校内部控制体系的重构研究

●翟志华

高校内部控制存在的目标不够明晰、控制依据不够充分、环境远未优化、风险控制体系尚未形成、控制活动不够完善、信息不够通畅、监督力度不足等问题，需要通过科学确定高校内控目标、优化高校内控环境、确保内控信息传递流畅、建立内控工作体系、建立风险评估机制、强化内部审计效力等措施来解决。

高校 内部控制 体系重构

当前，我国有些高校存在着借债过大、采购失控、基建贪腐等问题，迫切需要通过厘清内控目标、掌握内控依据、优化内控环境、关注内控风险、梳理内控环节、促进内控通畅、强化内控监督等来构建高校内部控制体系，以夯实高校内部控制的基石，推进高校全面整体科学化管理。

一、高校内部控制存在的问题

（一）高校内部控制目标不够明晰

美国管理大师彼得·德鲁克指出：“企业的使命和任务，必须转化为目标”。因此，高校进行内部控制的先决条件便是必须制定出总体目标。但现实与理想的差距却令人遗憾，首先，内控总体目标定位不一。多元论学者认为，高校内部控制目标包括实现性 （保障目标达成）、合法性（依法进行内控）、经济性（高效使用资源）、及时性（快捷沟通信息）、安全性（资产完整有效）；系统论学者认为，高校内部控制目标包括战略性目标与战术性目标，后者包括合法、安全、负债、绩效、信息、文化等目标。这就造成了高校内部控制目标的莫衷一是，无法适从。其次，不重视内控业务目标的制定。在高校内部，只有所有业务活动都明确了目标引导、标准要求、具体措施、负责部门（人员）、完成时限、考核奖惩等，才算是真正有效地进行了内部控制。但结果：一是高校制定的内控业务目标不够明晰，无法据此制定具体详尽可行的业务活动；二是负责部门（人员）对具体的业务工作本身就没有目标意识，管理者也缺乏必要的目标要求，只是为办事而办事，这就失去了内部控制的目标。如仅有26.28%的被调查者认为高校制定了非常明确的内控业务目标。最后，缺乏目标控制的系统思维。主要表现：一是目标制定并不科学合理。要么目标制定不尽合理，要么干脆没有目标要求，因而不能产生内部控制的理想效果；二是督促检查没有贯穿始终；三是成本控制缺乏严肃认真。如只重视目标是否实现，却轻视过程中的花费是否经济，这必然导致追求实现目标而忽略成本不断上升现象的出现；四是考核评估未执行到位。如缺乏严格的考核标准、考核过程不严谨、考核结论不了了之等。

（二）高校内部控制依据不够充分

高校内部控制依据，从广义上看，包括《预算法》《会计法》及国家各类内部控制必须遵循的准则或要求。从狭义上看，则指进行高校内部控制时仅用于制定、考核和评价的依据，为高校内部控制提供科学的标准。这里主要指狭义、具体标准，可分为要素标准和作业标准两个层级。只有从操作性较强的具体标准入手，才能通过总结、升华，从整体上对高校内部控制的有效性作出判断。要素标准参照《企业内部控制基本规范》规定的五个方面来制定。作业标准主要是指将控制活动的要素进行细化，使评价标准更具体、更详细。这对高校内部控制的依据提出了更加全面、完整、系统的要求，促使高校实行科学化、规范化、标准化管理。以预算编制依据为例，说明不同要素带来不同的影响：一是不同预算编制方法对预算编制依据的影响。如基数法与零基法的编制依据就完全不同。二是上级编制手册标准对预算编制依据的影响。如仅起指导作用，还是必须严格执行，就会产生不同的预算编制依据。三是信息搜集的有限性对预算编制依据的影响。如仅以本校历史数据为依据，还是广泛调研后选取同类院校的先进指标、平均指标等，对预算编制依据的制定都会产生不同的结果。四是高校不同管理水平对预算编制依据的影响。在被调查者中，有28.4%的人认为高校并没有建立预算标准，也没有规范预算编制；28.76%的人认为高校的预算管理没有完全依据国法校规进行；51.87%的人认为高校没有严格按照已批准的预算方案执行。这种高校内部控制依据的不充分、不权威，严重制约了高校内部控制作用的发挥。

（三）高校内部控制环境远未优化

高校内部控制总是处在一定的环境之中，这种环境的形成既来源于高校管理层，又有赖于执行层；既取决于高校总体，又凭借于每个个体。这决定了高校内部控制环境的营造涉及高校的每个部门、每个人员，任何一个点、线、面出现问题，都会影响到高校内部控制的成效。现实中，高校内部控制环境有待优化表现在以下几个方面：

1、高校内部控制制度设计不尽科学。高校一般分党政两个系统并实行科层管理模式，虽然各部门的职责权限相对明确，但也存在着以下不足：一是注重纵向管理、忽视横向联动。如党政两个系统对同一事项的管理制度尽管都经过了党委会，或党政联席会、院长办公会的审定，但要求、目标、措施等却相互矛盾；即便是党委系统或行政系统内部各部门之间对同一事项的管理制度也没有进行必要沟通，政出多门、各念己经的现象并不少见，如高达52.8%的人认为各部门分工不明确。二是未设风险管理机构，审计力度不足。高校管理风险无处不在，本来就绝非财务与审计部门能够完成，且财务部门既管理收入，又监督支出；既编制预算，又履行控制职责，完全兼容了风险管理机构的工作，极易使自身无法控制采购、投资、基建、借贷等重要风险环节。与此同时，审计力度不足表现为：自身政策把握不够、专业知识不强且知识面过窄、审计方法落伍、事前参与度偏低、审计重查错纠弊轻管理改进，等等，无法起到令人满意的效果。三是权力监督不足，信息公开有限。尽管在高校内部绝大多数领导能够依法决策，绝大多数事项也做到了依法处置，但由于个别领导在个别事项上的权力并没有受到有效制约与监督，所以就无法根绝权大于法的现象产生，如有42.24%的人认为未经过集体讨论领导可即行决定，46.7%的人认为未经讨论领导即可改变原决定，49.07%的人认为高校重大支出项目没有进行可行性研究。同时，高校信息公开的时间仅限于一年一度的教代会，且有的高校将财务工作报告简化合并于院长工作报告，也不将财务工作报告发给代表，广大教职员工对高校的财务工作知之甚少。

2、高校对内部控制的认知度不高。尽管高校按照国家的要求制定了一系列规章制度，也基本建立了内部控制体系，但是客观地看，这些内部控制制度的普及性、周知性、运用性等并不理想。如普遍认为内部控制是高校管理层与财务、审计部门的事情，与本部门及个人无关。这说明在高校内部，实施内部控制必备的环境营造尚需时日。

（四）高校内部控制体系并未形成

1、高校内部控制效果堪忧。尽管高校内部控制意识不断增强，制定了一些内部控制制度，但内部控制的效果并没有得到认可。如82.54%的被调查者认为高校在开展业务活动中存在着风险，风险度由高到低分别是过度负债、贪腐、内部控制制度执行不力、财务信息失真、投资损失等。

2、尚未形成有效的风险评估体系。高校内部对教研的重视远胜于对财务的管理，只要“不差钱”，领导便不大关注财务工作，即便过问也仅体现在对外报送预算方案与内部预算执行方案、年度财务报告上，且为笼统、大概型管理，缺乏事前进行风险评估的意识，没有掌握识别风险的标准，尚未对相关活动进行有效控制。如在筹资上，一些高校领导错误地认为学校是公家的，能贷款就争取多贷款，却没有认真理性地分析贷多大规模合适，导致在财政大额化解高校负债后，有的高校贷款规模仍然很大，处于仅可支付利息难还本金的状态，个别高校甚至付息都难，资金周转十分紧张。在投资上，缺乏科学的可行性研究，不做风险评估与风险识别工作，导致投资失误，带来了较大的风险。

（五）高校内部控制活动不够完善

由于高校管理层没有明确党委会、党政联席会、院长办公会乃至财经委、基建委、国资委等的职责，导致权限不清、责任不明；加之，具体业务人员认识不到位，导致内部控制制度执行不到位，内部控制活动不够完善。具体表现为：

1、预算控制不严密。一是预算管理参与力量不足。预算管理涉及高校的方方面面，是一个非常全面完整的系统，只有所有部门积极参加，高校预算管理才能达到应有的效果。但由于财务部门全权负责，导致其他部门的参加仅体现在申报环节，造成预算的失全失真。二是预算编制科学性不强。如预算编制缺乏科学依据，预算执行不进行必要的沟通，没有预算绩效目标评价等。三是预算权威性不足，导致预算执行力偏弱。四是预算缺乏奖惩机制。对于不负责任地胡乱申报预算、不按申报进度滥用资金、资金使用未达目标等行为，没有任何的惩罚措施，导致资金用多用少、用好用坏都是一个样。

2、固定资产控制不严肃。一是固定资产范围界定不清。如制度规定不同造成了财务核算与资产管理的差异、网络产品及软件难以界定、一般设备与专用设备难以区分等。二是固定资产利用率低。三是固定资产管理统合力差。如“三权”合力不够、管理分散、缺乏购置标准、不进行使用效率考核等。四是制度不科学。如制度建设滞后、制度建设不全面、制度执行难。五是固定资产管理的功能未充分发挥。如资产管理部门的职责不清、定位不准，资产管理流程不全面，资产清查有效性不够等。六是资产流失严重。流失形式包括：合并流失、租借流失、改制流失、损失流失、超配流失、闲置流失、账外流失、处置流失、合作流失等。

3、科研经费控制乏力。一是科研经费负责人管理制度造成的弊端。科研经费项目负责人管理制度也许适用于项目金额较小的情况，而在单个科研项目经费上千万元甚至超过亿元后，这种科研经费管理制度就成为了问题之源。二是科研经费控制过于宽松。只要票据合法与手续齐全，无论何种用途，也不区分类别，更不管金额大小，都可以报销，导致科研经费变成了科研人员的“提款机”。三是相关人员的财务知识、法律意识淡薄。项目负责人乃至大多数人认为“科研经费”就是项目负责人的钱，而高校领导、财务人员也往往是重形式审核，轻实质把关，导致了学者的“职务犯罪”。

（六）高校内部控制信息传递不够通畅

1、信息公开程度及范围有限。一是信息公开的数量有限。高校内部控制需要公开的信息包括基本信息、招生考试信息、财务与资产及收费信息、人事师资信息、教学质量信息、学生管理服务信息、学风建设信息、学位及学科信息、对外交流与合作信息、其他共10大类50条信息公开事项，而非仅指财务、审计等领域。二是信息公开质量不高。主要表现为：部分高校公开信息“隐蔽性”高，部分公开的信息是无效信息，部分公开的信息“牛头不对马嘴”。三是信息公开的范围不广。既不向全社会公开信息，也不向全校师生公开信息，公开的范围也仅限于涉及职能部门的负责人。

2、横向信息沟通渠道不够通畅。在高校内部，一般情况下，纵向之间的信息沟通比较快速、通畅、有效。但各个分管领导之间、各个职能部门之间、各个二级学院之间乃至同一部门内部科层之间与人员之间的横向信息沟通，既无自发性沟通意识，也无制度性沟通要求，导致在同一事项上要求标准不同。有的高校尽管在决策会议上邀请相关部门参加，但由于事项主管部门事前并未与被邀部门进行信息沟通，或者信息沟通不足，导致被邀部门在非常仓促的情况下也很难说出个子丑寅卯。再就是缺乏文件会签制。会签是指当公文的内容涉及多个部门时，主办部门要主动与有关部门协商并核签的一种办文程序。这就要求在面对同一事项时部门之间必须互换信息、充分沟通，以避免有所遗漏与缺失，但高校内部的发文流程却是主办部门起草文件→校办核文→分管领导审核→校长(书记)签发，这也是导致高校内部横向信息沟通渠道不够通畅的重要原因之一。

（七）高校内部控制监督力度不足

1、监督成效不够理想。尽管建立了专门的监察、审计机构，但审计机构承担着主要的监督职责，且这种作用发挥并未得到认可。如有52.93%的被调查者认为审计机构承担了内部监督的责任，却仅有6.34%的被调查者认为审计机构的工作有效。可见，高校内部控制监督任重道远。

2、内部审计较为薄弱。一是内部审计独立性不够。所谓独立性指审计机构依据审计法、会计法等规则，凭借掌握的专业知识与信息，自主、不受任何人情与组织的干预而公正地对高校经济事项进行监督。事实却是内部审计机构受高校领导的管辖，不可能在披露内容与事情定性上不听取领导的“建议”；同时，长期置身于高校内部，也不可能不受人情环境的影响。二是内部审计权威性不够。其在不太了解事项过程、标准、源由的情况下，就轻率给出结论，且不敢披露由上级而至的原因，只是将责任全推至财务等部门，再加上其选择性、自定标准式的披露，导致审计结果不仅不具有使人信服的权威性，而且让被审计部门与涉及人员怀疑其动机的正当性。三是内部审计所涉范围过窄。内部审计的范围包括：价值管理（经济性、效率、效果）、信息系统（是否为报表编制提供可靠的信息，是否有有效的内控制度以降低错报、漏报的风险，特定鉴定项目的目标是否能实现，项目是否按计划有效地运行并从运行项目中总结经验教训等）、内部财务、经营活动等，而非仅停留在对高校一定时期内财务数据的真实性、合法性的查证上，缺乏对风险管理、经济效益等的审计，也没有对高校内部管理结构、内部控制状况、各部门及岗位业务规范状况等作出评价，更没有对管理制度、政策法规、环境营造、监督体系等提出建议。

二、重构高校内部控制体系的建议

（一）科学确定高校内部控制目标

高校业务目标是高校内部控制的依据。高校业务目标的制定是否合理、先进、可行、合法，有无风险及风险是否可控，业务活动的程序是否明确、通畅，标准是否科学、有无悖法之处等，都必须进行全面、全程控制，以保证高校业务目标、内部控制目标的实现。其实施路径是：首先，对高校业务目标进行诊断评价。其次，制定高校内部控制计划。包括高校内部控制的机构、权责、标准、时点、人员、措施、奖惩等。再次，定期进行高校内控检查跟踪。最后，公正给出高校内控结论。这种结论只有客观、公正、系统、全面，才能使所涉部门及人员心悦诚服，愿意进一步改进，从而真正达到提高高校内部控制成效的目的。

（二）优化高校内部控制环境

高校内部控制环境是高校管理观念、管理制度、管理行为等的综合反映，是高校实施内部控制的基础与前提，其在很大程度上影响乃至决定着高校内部控制的成效。

1、大力宣传内部控制工作。一是高校领导及各层管理者必须充分认识内部控制工作的重要性，切实以身作则，率先垂范高度重视内控建设工作，进而以上率下，发挥示范效应；二是树立全员全面系统性内控意识，使各个部门、每个员工都能了解本部门与自身在内控体系中的定位、标准、责任、任务等，以明白人身份投入到高校内控体系建设工作中；三是积极宣传内部控制开展成效较好的内部控制措施，让全校师生知道内部控制工作对高校各项工作开展的重要性，使内部控制成为高校校园文化的一部分；四是加强内部控制知识培训，针对高校各管理层缺乏财务、审计、法律、经营、管理等方面知识的现状，必须外请专家进行培训，内找案例警示教育，使各层管理者真正学会用好内部控制知识，以保障高校健康、持续发展。

2、完善内部控制工作机制。一是建立以党委书记、校长为双主任，财务、资产（采购）、人事、教务、基建、图书、后勤、内审、纪监等部门负责人为成员的内部控制风险管理委员会，负责全面决策、领导，对于高校内部控制管理体系建设工作，与相关人员进行访谈，审核评价各部门制定的内部控制制度及流程图；二是明确各类事项的牵头部门和配合部门以及各自的职责、流程、标准和权限，建立其在同一事项中的沟通协调和联动机制。

3、健全高校内部控制制度。健全高校内部控制制度是有效进行高校内部控制的前提与基础，甚至是基本保证。高校内部控制制度主要包括：组织机构控制制度、内部牵制制度、授权批准控制制度、预算控制制度、财产安全控制制度、内部信息沟通制度、重要文件会签制度、风险管理评价制度、内控知识学习培训制度等。

（三）加强内控信息管理

1、全面整合各种信息系统。目前，在高校内部存在着预算管理信息系统、财务收支管理信息系统、资产管理信息系统（采购）、人事管理信息系统、教务管理信息系统、建设管理信息系统、学工管理信息系统、后勤管理信息系统、合同管理信息系统等，几乎所有部门都建立了自己的信息管理系统，但各自独立，形成了众多“信息孤岛”。因此，急需在一个统一的信息管理系统下，将各种事项的控制标准、控制流程、控制方法等要素固化到信息系统中，以促进数据资源共享，实现高校业务的程序化、标准化、精细化和常态化，内控体系的精细化、程序化、常态化运行。

2、必须完整全面公开信息。一是确保信息真实及时。高校要把信息公开工作作为完善内部控制的重要内容，切实保障校内外公众的知情权、参与权和监督权。二是建立即时公开制度。高校应当在清单信息制作完成后20个工作日内予以公开。三是完善年度报告制度。高校要编制上一学年信息公开工作年度报告，并于每年10月底前向社会公布。四是构建统一的公开平台。在学校门户网站开设信息公开专栏的同时，还要利用新闻发布会及微博、微信等方式，及时公开信息并加强信息解读。五是加强公开监督检查。高校要组建信息公开监督委员会，对信息公开的及时性、范围性、显示性、报告性等进行监督检查，并接受学校主管部门的指导与检查。学校主管部门既可以直接对所属高校的信息公开工作进行监督检查，也可以引入第三方对所属高校的信息公开工作展开评估检查，并将评估和督查结果列入对高校的总体考核中。

（四）建立内部控制工作体系

1、有效进行预算控制。一是建立层级化的预算管理机构。在学校层面建立预算管理委员会，职责是决定资金投向、编制标准、审批流程、责任权限、考核办法等。在各部门（学院）设立预算责任中心，职责是根据学校预算管理委员会的预算管理手册，负责本部门（学院）的预算编制、控制、考核的全部工作。二是建立有效的预算沟通机制。既包括财务部门与其他部门之间、校级副职之间、党政一把手之间的横向沟通，也包括财务部门及其他部门分别或共同与各位校领导之间、校级副职领导与党政一把手之间的纵向沟通。且不是流于形式的沟通，而是具有实质意义的有效沟通。三是建立权威的预算编制标准。重点是编入的项目不能只是急需，还要看其使用的频率与时间的长短，预算编制的定额有无说服力与公允性等。四是采用科学可靠的预算管理办法。预算方法众多，且适用性不同，不可能仅使用某种方法，而应根据事项的不同，选取不同的预算方法。五是加强预算过程控制。六是年终全面进行考核。财务部门在年终要对各预算责任中心提交的预算成效自评报告进行初审，并将意见反馈给各预算责任中心，随后提交预算管理委员会对各预算责任中心进行全面评价，以总结经验教训，更好地服务未来。

2、规范固定资产控制。一是构建固定资产安全保障机制。根据管用结合、权责一致的原则，建立党委领导、校长负责、资产（部门）统筹、部门（使用）统管、个人负责的资产保全管理体制。二是构建固定资产流失责任追究机制。重点是分清流失性质与明确追责程度，明确责任追究主体，明确责任追究标准，明确责任追究的目的。三是加大固定资产清查力度。四是落实固定资产损失赔偿责任。五是加强固定资产管理成效的审计。重点是对固定资产流失与固定资产的清查效果进行审计监督。

3、科学管理科研经费。一是预算编制阶段。项目组要对项目进行详细描述，提出预算编制草案，由财务部门负责审核经济合规性，由科研部门负责审核技术可行性，并由学校管理者进行审批，之后各留一份给财务部门、科研部门，以备执行使用。若非遇特殊情况，原则上，预算方案不作大的调整。二是经费报销阶段。项目组负责人审核之后，科研部门要根据其使用进度、科研成果等对票据与项目的相关性、合理性进行鉴定，通过后才能进入财务审核阶段，财务部门侧重于对票据的合法性、支付的合规性进行审核。三是经费评价阶段。由财务部门负责对经费进行审查，科研部门负责对科研成果进行考察，并将结果进行整合，得出评价结论。四是审计抽样检查。

（五）构建风险评估机制

1、科学鉴别风险。一是明确各项业务工作开展的时间、达成的目标、控制的标准、业务流程、职责权限、奖惩措施等；二是及时搜集各项业务工作开展的相关数据与信息，与工作计划进行对比分析；三是从上述分析中观察可能出现的风险，并对相关人员进行预风险提示；四是建立风险备案制度。

2、实施风险应对。主要包括运用风险承担法、风险规避法、风险转移法、风险转换法、风险补偿法、风险对冲法、风险控制法等对高校风险进行控制。

（六）强化内部审计效力

一是加强内部审计队伍能力建设。重点是加强理论修养，注重多元学习，提高业务素质，增强沟通能力，掌握审计新本领。二是转换内部审计角色。如由单纯的监督者向出谋者、建议者、助推者转变，使被内审对象心悦诚服地接受审计结论。三是抓住内部审计重点。如开展内部控制审计、效益审计、管理审计等，而非仍停留于查错纠弊的传统内审阶段，以不断提高内部审计的权威性，真正发挥其应有的作用，保障高校各项经济活动健康有序地进行。■

（作者单位：无锡商业职业技术学院）

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（本栏目责任编辑：王光俊）