国家公费出国留学工作重大改革回顾

江波

2016年是国家留学基金管理委员会（China Scholarship Council，CSC）正式获国家批准成立的20周年。国家留学基金管理委员会（简称留学基金委）的宗旨是：根据国家法律、法规和有关方针政策，负责中国公民出国留学和外国公民来华留学的组织、资助、管理，以利于发展中国与各国教育、科技、文化交流和经贸合作，加强中国与世界各国人民之间的友谊与了解，促进中国社会主义现代化建设和世界和平事业。其主要任务是：用法制和经济手段管理出国留学和来华留学事务；负责管理、使用国家留学基金，确定有关资助项目与方式，制定管理规章，发挥基金使用效益；受委托管理各项与国外双边、多边交换或单项奖学金，并接受境内外有关组织、机构和个人的委托，管理有关教育交流和科技合作方面的其他事务，资助有益于发展中国教育事业和对外友好关系的项目；争取境外捐助，拓宽基金来源，增加基金积累；与境内外相应机构建立联系，开展交流与合作。①

留学基金委的成立与我国实行改革开放政策后的出国留学工作发展，特别是国家公费出国留学工作的发展紧密相关。作为当时直接参与国家公费留学改革和留学基金委成立的人员之一②，笔者想就这一改革的背景、内容、特点、意义等方面作一些介绍，以供参考。

一、改革国家公费出国留学工作问题的提出

1978年，在邓小平同志的领导下，中国开始了改革开放的新征程，而大量派遣出国留学人员正是改革开放政策的一个重要组成部分。根据邓小平同志的倡议，中央政府决定拨出财政专款（每年约3000万美元），用于在全国范围内扩大派遣公费出国留学人员，由此掀开了我国历史上出国留学工作新的一页。按经费来源和管理渠道的不同进行分类，中国的出国留学人员分为“国家公派”（其中由国家支持经费的，称为“国家公费”）、“单位公派”和“自费留学”三种形式。可以说，在上世纪80年代，“国家公费”在所有出国留学形式中起着“领头羊”的作用。

在整个20世纪80年代，“国家公费”选派的各类留学人员（本科生、研究生、进修人员或访问学者）每年总数约3000人。截至20世纪90年代中期，共派出“国家公费”留学人员约5万人，分布在世界100多个国家。与世界其他国家相比，中国是利用国家拨款派遣留学人员较多的国家之一。实践证明，1978年开始实行的这项出国留学政策，特别是国家公费出国留学政策所取得的成绩是显著的，对我国社会主义现代化建设事业起到了积极的推动作用。上世纪90年代中期的一项调查表明，从总体上说，在当时约25万出国留学的人员中③，“国家公费”出国留学人员是各方面素质最好、取得成绩最多、回国后发挥作用最为显著的一個群体。

但是，20世纪80年代中后期，西方发达国家实行的截留国际科技人才的政策，我国与西方发达国家之间巨大的经济差距，以及国内经济、社会改革转轨时期的特定环境对人们思想、观念的影响等多方面原因，导致我国留学工作中出现了留学人员逾期不归、人才外流、留学效益不高等问题。另一方面，当时的国家公费留学人员的年度计划、选拔、派出、管理服务、回国工作等一整套体制机制，是在传统的计划经济体制下形成的，极不适应国家经济、政治、社会迅速发展形势的变化。这些问题引起了各方面很大的关注，而对公派留学特别是对国家公费留学中发生的这类问题，更是批评声不断。大家在讨论中形成的看法和意见主要有以下四个方面。

第一，出国留学是我国加强高层次人才培养和促进中外科技、教育与文化交流的一条重要途径。出国留学政策，包括国家公费出国留学政策，必须长期坚持，但是也要清醒地看到我国对外开放的客观形势。中国与发达国家在经济上的差距将长期存在，西方发达国家利用其有利条件在世界范围内争夺科技人才，以及企图在政治上对我国加强影响、渗透的政策也将长期存在。

第二，公派出国留学人员有学成回国服务的义务。保证国家留学经费使用效益的一条重要标准就是享受资助的留学人员学成回国发挥作用。国家平均每年对每个国家公费访问学者所提供的费用约1万美元（对公费研究生提供的费用更多），这笔支出理应得到回报，不履行回国服务义务的国家公费留学人员理应赔偿国家为其留学支付的费用。

第三，在强调公派留学人员有回国服务义务的同时，要为留学人员回国发挥作用创造必要的工作和生活条件。做好回国留学人员服务工作的问题应得到进一步重视。

第四，积极推进国家公费出国留学选派和管理工作的改革是改进和加强出国留学工作的重要任务，具有极强的针对性、示范性和紧迫性。解决派出人员质量和留学效益方面存在的问题应从改革选派管理机制上入手，必须改革在传统计划经济体制下形成的国家公费出国留学选派管理体制。

二、中央有关改革国家公费

出国留学工作的指示

邓小平同志一直高度重视出国留学工作，并作出了一系列指示。出国留学工作是中央最高决策层高度重视的重要工作之一。1986年，国务院批转的《国家教育委员会〈关于出国留学人员工作的若干暂行规定〉》及时提出了“按需派遣，保证质量，学用一致”的选派方针，并在调整选派人员层次、学科结构、派出国别等方面明确了政策和措施。同时，在对留学人员的管理方面做出了一系列的规定，包括第一次提出公派留学人员要与派遣单位签订《出国留学协议书》。此后，根据中央的指示，国家教育委员会（现教育部）与各有关方面一起积极探索建立新的国家公费留学选派管理的工作运行机制，并于1988年、1989年多次向中央报告建议：“对国家公派留学人员的选派，今后拟将国家拨款分配名额办法改为以出国留学基金方式，建立奖学金、贷款制，成立基金委员会，作为非营利的法人组织，受国家教委的委托，组织公派出国人员的选拔，不能按期回国服务的要偿还贷款。”这些建议得到了中央批准。

1992年初，邓小平同志在著名的“南巡”途中又一次对留学工作作出指示，提出新要求。他指出：“希望所有出国学习的人回来。不管他们过去的政治态度怎么样，都可以回来，回来后妥善安排。这个政策不能变。告诉他们，要作出贡献，还是回国好。”同年，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，从加快建立社会主义市场经济体制的高度，提出了“支持留学，鼓励回国，来去自由”的出国留学工作方针。

1993年2月，中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》指出：“继续扩大派遣留学生”“支持留学人员在外学习研究”。1994年7月，国务院《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》提出了“建立国家留学基金管理委员会，使来华和出国留学生的招生、选拔和管理工作走上法制化轨道”。根据中央的方针、政策，一方面，为提高选派质量，必须建立一种适应社会主义市场经济形势发展需要的新机制；另一方面，为提高出国留学的效益，参照国际惯例和通行做法，对公派留学人员的管理，实行法律和经济的约束办法，包括对不履行回国服务义务的公派留学人员，应规定赔还培养费用。

三、改革国家公费出国留学

选派管理办法的方案

教育部根据中央指示精神，在总结多年经验和征求各方面意见基础上形成改革方案，并突出了改革国家公费出国留学工作的重点。

（一）方针和指导思想方面

第一，改革的目的是更好地贯彻落实“按需派遣、保证质量、学用一致”的公派出国留学选派方针。要通过改革进一步处理好国家、部门、地方、单位和个人在国家公费留学工作中的关系。

第二，国家公费留学工作的指导思想：一是要根据国家经济建设和社会发展的急需，为我国的高等院校、科研院所、大中型骨干企业及其研究机构培养学术带头人、急需的业务骨干和高级管理人才；二是要根据我国与世界各国的外交、经济及文化交流的需要，促进中外教育、科技领域的合作研究，培养相关专门人才；三是在选派留学人员的层次方面，重点选派具有高级专业技术职务的和已获得博士学位的教学、科研及管理人员；四是要提高国家公费出国留学人员的荣誉感和责任感；五是国家公费出国留学人员必须履行按期回国服务的义务。

（二）体制机制的根本改革方面

1.建立适应社会主义市场经济发展新形势的管理机构体制

强化政府主管部门的规划、计划、政策、协调、调控的宏观管理职能。设立“国家留学基金管理委员会”作为独立法人，在教育部的领导下，按照公开选拔、按需择优、依法管理的原则和改革的部署做好选派管理工作。同时，通过已有的机构改进和加强对留学人员的服务工作，做好回国留学人员的工作。

2.提出24字改革办法

根据国家经济建设和社会发展的需要，在政府计划宏观指导下，由“国家留学基金管理委员会”执行“个人申请、专家评议、平等竞争、择优录取、签约派出、违约赔偿”这一新选派管理办法。

3.具体做法

第一，设立“国家留学基金管理委员会”，由其根据国家的规划、方针和政策，制定相关选拔简章和指南，面向社会公布。凡符合条件的境内公民均可在单位和专家的推荐下，按规定的程序申请出国留学资助。

第二，留学基金委聘请同行专家，根据国家发展的需要，对申请人的学术、工作、外语水平、国外进修计划、回国后能否发挥作用等情况进行评审，并按平等竞争、择优录取的原则确定录取名单，报教育部审批。

第三，留学基金委向录取人员颁发《出国留学资格证书》并登报公布其名单，以增加被录取人员的荣誉感，同时增强社会的监督。

第四，被录取的留学人员均以国家留学基金资助的方式派出。他们须与留学基金委签订《资助出国留学协议书》，以明确双方的权利和义务。留学基金委按规定，向留学人员提供国外留学所需的资助和有关服务。留学人员保证在留学期间潜心学习，努力完成申请时批准的进修、研究计划，按协议书规定的期限和要求回国工作，违约者必须赔偿全部资助费用和违约金。

第五，建立严格的留学管理制度，督促留学人员国外进修、研究计划和协议的履行。同时，拟对认真履行协议、按期回国服务的留学人员，经过评审，按规定择优为其回国后更好地开展科研工作提供经费上的支持。

四、国家公费出国留学

工作改革的推进及其意义

（一）积极、稳妥地做好国家公费留学选派管理体制的改革

与所有改革一样，推进国家公费出国留学工作的改革并非易事。在笔者1994年直接参加此项改革前，许多同志已经为此做出了大量的努力。但由于种种原因，改革并未能达到预期效果。为了做好改革的推进工作，教育部党组又决定成立新的“筹备组”，再次推进改革。筹备组的领导和同志做了大量的国内外调研工作，写了上百万字的报告。在借鉴国外经验时，通过多种途径，充分调研了英国文化协会、德意志学术交流中心、日本学术振兴会以及美国、马来西亚、韩国、新加坡等国家的相关机构。在国内，不仅调研经济相对发达的东部地区，还深入到中部、西部地区进行广泛的调研。

這次改革从许多方面触动了多年来形成的体制、一系列习惯做法和利益观念。由此而引起了一系列抵触、异议等情况，有表现在中央部委层面的，有表现在地方和单位层面的，有表现在个人层面的，也有表现在教育部内部的。大家认识到，改革的顺利进行既需要社会各界对改革内容的认同和支持，又需要在实践中积累经验，不断完善办法。为此，在中央主管领导、教育部党组、教育部主管领导的大力支持下，改革方案的实施采取“先选点试行，后全面推开，分阶段推进”的办法。在1996年江苏、吉林两省推行的改革试点工作进展顺利、取得良好效果基础上，经过反复酝酿和精心充分的准备，国家公费出国留学改革于1997年在全国全面推开。

在推进改革深入发展时，一定从实际出发，认真研究大家关注的问题。这次改革不是简单地把公费留学名额“下放”与“上收”，不是将原来“条条”管理简单地改为“块块”管理，而是要建立与经济、政治、科技、文化、教育体制改革相适应的，有利于我国留学事业发展和改革的新的国家公费留学选派管理体制。对此，按照中央和教育部党组的要求，及时做好充分的宣传和解释工作，充分调动各方面的积极性，依靠大家的力量，共同推动改革事业顺利地向前发展。

（二）国家公费出国留学工作改革的特点和意义

国家公费出国留学人员选派管理体制的全面改革方案经充分酝酿后，于1997年正式对外公布。这是我国出国留学工作的一件大事，引起了国内外很大的关注。后来的实践充分证明，这项改革具有很强的创新性和前瞻性。它的一些内涵和特点对国家公费出国留学乃至整个出国留学工作后续的发展都具有重要意义。

1.改变行政指令模式，建立公开竞争机制

这一改革意味着国家公费出国留学选派工作在机制上发生了重大变化。公开选拔的办法，从根本上改变了原来通过内部文件分配出国名额的不透明性，增加了公开性，体现了在规定条件下公平竞争、优者先行的原则。新的选拔制度由原来主要依靠行政指令，变为主要依靠专家，并引入基金管理机制。新办法面向全国各行各业，促进竞争，不拘于一格选拔人才，使国家公费出国留学工作更好地从用人单位的发展、人才培养和社会主义市场经济发展的需要出发，更好地适应国家各行各业建设对培养高级专门人才的需要。新的机制在公开报名、公平竞争、专家评审、规范程序、严格审批、社会监督等方面有着一套保证措施。

2.加强指导，突出重点，兼顾特殊

新体制在促进竞争的同时，通过强化政府宏观职能和引入基金管理机制来进行宏观调控，通过调动各方面的积极性，使得派遣计划和需要更紧密地结合起来。择优选拔的重要条件是看是否符合国家、部门、地方的需要。这些需要通过制定发展规划、留学指南以及提出人才培养项目等手段来体现。新办法克服了原来分配名额体制中存在的“平均主义”和新发展的事业难以按需得到支持等问题。同时，通过实行专门项目，对个别特殊部门和地方实行倾斜政策，从而有利于支持重点和兼顾不发达地区。基金管理机制将通过设立专家机构、建立科学的评审系统和评审指标等办法，更好地发挥专家在选拔工作中的客观公正的作用。

3.着眼全过程

新办法将出国留学人员的选拔、法律制约、国外管理、回国工作及择优支持等环节统筹在一起，有利于形成公费出国留学工作的整体性管理，能加强从事出国留学工作的部门和单位的责任感，减少“只管派遣、不问成效”的片面性。此外，国家公费出国留学工作的这项改革对“单位公派”的改进和发展也具有重要意义。

4.明确权利义务，增强社会监督

新办法带来的公开性使得国家公费出国留学的选拔更具公平性。新办法将选拔条件、选拔办法、录取办法及选拔者和被选拔者所享有的权利和应承担的义务公之于众，接受社会的监督。新办法有利于更好地调动基层用人单位和个人的积极性。由于明确了单位的推荐职能，单位的需要能得到结合。就个人来说，直接参与并明确相应的权利和义务，能更好地享有权利和履行义务。新办法既体现了鼓励和支持，也明确了制约和管理。

5.理顺关系，依法管理

新办法明确了留学基金委在政府主管部门的领导下，承担相应的国家专款管理者的责任。这样就明确了资助者与被资助方之间的法律关系。在这个前提下，部门、地方和单位将履行各自的职能。新的签约办法将严格依照国家现行的法律规定，强化法律和经济的约束，明确留学基金委的权利和义务，以及明确经济赔偿责任的承担办法。管理的归口统一，权利、义务的相称，将保证协议的履行。通过该机制，将保证国家经费的使用效益。

6.适应形势要求，转换政府职能

新的体制改变了过去由政府直接操作的机制，有利于强化政府的宏观管理职能。设立留学基金委，作为具有法人地位的非政府机构，可以行使政府机构难以行使的法律的、经济的手段，可以完成大量事务性工作，为政府机关转变职能和真正承担起宏观管理职能，创造了条件。新体制通过设立留学基金委，除运用政策、规定等手段之外，还可以运用基金、货款、抵押、协议等方式，管理、使用出国留学经费，提高其效益。随着国家新税制的建立，留学基金管理委员会可以采取同地方、部门或单位共同出资的方式，设立专门项目，使有限的资金在培养急需人才方面更好地发挥作用。这种共同出资的方式是国际上基金管理和运作的通常做法，有利于加强各参与方的责任感并保证资金使用效益。此外，还可以吸收国内外的资金，增加派出留学人员数量和扩大教育对外交流。

7.符合国际惯例，扩展国际交流

以留学基金管理委员会这种非官方的组织形式开展工作，符合国际上通行的做法。以这种组织形式开展的工作便于被国外接受，取得友好国家的理解与合作。据对一些国家这类机构的实地考察了解，这类机构的特点是能够在政府和社会之间起纽带作用，可以保证贯彻政府的意图，使政策得以顺利执行。这类机构能与单位和个人建立较平等的合作关系，加强与社会广泛的联系。设立这类作为独立法人的机构，便于依照有关法律處理与留学人员之间关系。此外，这类机构可以相对不受国际局势与双边关系的影响，在国际交流活动中显示出较大的灵活性。

五、结束语

20世纪90年代中期的国家公费出国留学工作改革是一项具有中国特色的成功的改革。根据目前国家留学基金委公布的各种数据和成果（规模、形式、回归率、成效等）来看，国家公费留学工作成绩显著。留学基金委这个国家级的机构，已经按照当年初创者们孜孜追求的愿景，成为世界著名的国际教育和留学教育的品牌性机构。当初创者们看到，当时设计的体制机制的框架和原则等继续实行，当时设计的机构的中英文名称和机构标识等正在全球闪亮，当时初建的队伍已经越来越壮大，他们一定会非常自豪。这些成绩的取得与当年改革打下的基础有密切关系，与后来各届留学基金委的领导和同志们的努力工作和付出分不开，与国家经济社会快速发展进步分不开。改革开放38年来，我国各类出国留学人员已有300多万，现在每年出国留学人数已有50万之多。虽然公费留学人员在总体留学人员中是少数，但是国家公费留学人员发挥的作用仍然具有引领性、示范性和骨干性。

以习近平总书记为核心的党中央高度重视出国留学工作，在2014年12月12日至13日召开的全国留学工作会议上作出如下重要指示。

习近平总书记对我国留学事业取得的成绩给予充分肯定，对做好新形势下留学工作提出要求，向身在海外的广大中华学子表示诚挚的问候，向在华求学的各国朋友表示热烈的欢迎。他指出，留学事业历来与国家和民族的命运紧密相连。新中国成立以来特别是改革开放以来，党和国家高度重视留学事业，制定和实施一系列方针政策，推动我国留学事业取得了令人瞩目的成绩，留学事业为我国改革开放和社会主义现代化建设作出了重要贡献。他强调，新形势下，留学工作要适应国家发展大势、党和国家工作大局，统筹谋划出国留学和来华留学，综合运用国际国内两种资源，培养造就更多优秀人才，努力开创留学工作新局面，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦不断作出新的更大的贡献。希望广大留学人员跟上时代潮流，放眼观察世界，坚定理想，刻苦学习，掌握新知，增强本领，更好为祖国和人民贡献自己的智慧和力量。

李克强总理指出，留学事业是我国改革开放事业的重要组成部分。国以才立，业以才兴。通过留学工作培养汇聚人才是国家重要的软实力建设。要以全球视野和改革创新举措积极推动留学工作跃上新台阶，揽四海英才服务国家建设大局。希望广大留学人员面向世界，努力掌握前沿知识和先进技术。有关方面要进一步完善来华留学管理服务，增进各国人民的交流和友谊。要为归国留学人员营造环境、搭建舞台，鼓励他们成为大众创业、万众创新的生力军，让人才红利与改革红利相叠加，助力中国经济提质增效升级。

刘延东副总理指出，要准确把握留学工作新形势新要求，坚持教育开放合作不动摇，立足中国，面向世界，加强顶层设计，瞄准战略需求，突出人才培养和发挥作用、出国留学和来华留学、公费留学和自费留学、规模和质量、依法管理和完善服务五个并重，促进留学事业持续健康发展，为国家现代化建设及与各国合作共赢提供高层次人才支撑。

今天，为保证实现我们的奋斗目标，非常重要的一点就是各行各业必须拥有一大批高层次专门人才。按照中央的新要求，国家公费出国留学工作要更好地围绕国家外交战略发展和教育人才规划，尤其是要积极创造条件，培养和造就一大批能在国家政治、经济、文化、社会、生态“五位一体”的建设发展中、在中国特色社会主义现代化建设中起骨干带头作用，能代表国家水平、积极参与国际合作交流乃至全球治理，并能为构建人类命运共同体作贡献的人才。因此，做好今天的留学工作，也面临要以解决问题为导向，研究解决当前留学工作面临的最紧迫、最突出、最薄弱和全局性问题的重大历史任务。在这方面，希望当年的出国留学工作改革，特别是国家公费出国留学工作改革的经验可以对我们有所启发和帮助。

注释：

①参见国家留学基金管理委员会章程（www.csc.edu.cn）。

②当时领导此项工作的是国家教委主管領导韦钰副主任、筹备组解其钢组长和严美华副组长。

③其中“单位公派”出国留学人员约9万人，“自费”出国留学人员约11万人。

编辑 潘雅 校对 吕伊雯