国际经验对秦巴山地区绿色发展政策的启示

庞玉萍+韩明明

[摘 要] 秦巴山地區在生态价值、地理区位、全面建设小康等方面具有战略意义，但是目前存在两大突出问题：“生态保护”和“扶贫开发”。绿色发展是同时解决这两大问题的有效路径。国外绿色发展在政策和实践方面具有一些共同认可的经验和成功案例，这些经验可总结为以下几个方面：多层次的政策体系，规制型和市场型政策工具并重，开展绿色职业教育，重视与利益相关者的沟通。在这些经验的启发下，构建秦巴山地区绿色发展的政策框架体系，并针对性地提出一些政策建议。

[关键词] 国际经验；秦巴山地区；绿色发展政策

[中图分类号] F062.2 [文献标识码] A [文章编号] 1671-0037（2017）1-21-5

The Enlightenment to Qinba Mountain Area from the International Experience of Green Development Policy

Pang Yuping Han Mingming

（School of Business， Zhengzhou University， Zhengzhou Henan 450001）

Abstract： The area of Qinba Mountain is of strategic significance in ecological value， geographical location， and construction of well-off society， etc. But there are two outstanding problems： ecological protection and economic development. Green development is the effective way to solve these two problems at the same time. There are experiences and successful cases of green development from foreign country in policy and practice， those experiences can be summarized as follows： multi-level policy system， laying equal stress on regulatory and market-oriented policy tools， carrying out green vocational education and emphasizing communication with stakeholders， etc. In light of these experiences， the paper constructs the policy framework system of green development in Qinba Mountain Area， and gives some corresponding suggestions.

Key words： international experience； Qinba Mountain Area； green development policy

秦巴山地区是指长江最大支流汉水上游的秦岭、大巴山及其毗邻区域，地跨陕西、河南、四川、湖北、甘肃、重庆六省市，涵盖80 个县（市、区），总面积为30.86万平方公里，2014年末常住人口4021 万人。秦巴山地区在生态价值、文化价值、地理区位和资源禀赋等方面具有先天的优势，在我国具有举足轻重的战略地位，不过，长期以来该地区的社会经济发展面临着诸多问题：秦巴山区分布着约700万的贫困人口，是我国14个国家级集中连片贫困区之一，扶贫开发与生态保护任务压力重大。绿色发展是该地区突破现状，实现良性循环的有效途径。

“绿色经济”是由英国环境经济学家大卫·皮尔斯于1989年首次提出，其内涵虽然仍不确定，但是“绿色发展”的理念受到许多国家的重视，并将其作为本国社会经济发展的战略方向，纷纷制定绿色发展的政策框架和发展路线。绿色发展不仅可以解决生态环境的压力问题，也是一种新的经济发展方式。越来越多的数据显示，“绿色”和“经济增长”两个目标可以同时实现，相互促进。

1 绿色发展的国际经验与启示

国外绿色发展的政策和实践虽然因国情而有所不同，但是存在着一些共同认可的经验和成功案例，比较具有代表性的经验总结为以下几个方面：

1.1 建立多层次的绿色发展政策体系

阿尔卑斯山地区生态环境良好，经济发达。阿尔卑斯山地区成功的发展离不开政策的支持，从全球到欧盟，各相关国家、地方多层面的政策网络体系是阿尔卑斯山区成功发展的关键。阿尔卑斯山区政策大致分为三个层面：国家政策、欧盟政策和国际公约，每一层面政策实施的范围和重点不同。

国家政策重点在于引导性和操作性，内容丰富多样，有单一部门政策，也有跨部门和综合型政策。内容不仅涉及山区传统产业的保障和补偿（如农业），还包括多元的经济发展（如发展旅游业、高科技产业）。瑞士是阿尔卑斯山地区的主要国家之一，早在1974年就制定了《山区投资法》，并逐渐形成了较为完善的山地政策体系。

欧盟政策重点在于保护补偿和发展引导，并逐渐弱化前者，强化后者。1992年之前，欧盟政策重点在于平衡各地区的差异，尤其是保护弱势地区，如欧盟的共同农业政策（CAP）主要是保障弱势地区的农业收入[1]。之后，政策从传统的保护补偿拓展为多元的发展引导，对传统农业的资助减少，重视发展山区的文化遗产、乡村景观和地方产品等，重视林业在环境、休闲方面的多种功能，重视山区基础设施方面的建设，总之，着重于提高地区竞争力和经济效率。

國际公约和跨国机构的政策重点在于整合和补充。阿尔卑斯山覆盖了法国、瑞士、意大利、德国、奥地利等8个国家和地区，各国家间的利益需要协调，于是就产生了国际公约和跨国机构。1991年各国签署了《阿尔卑斯山公约》，这是欧洲大陆上第一个保护山区的国际公约。跨国机构和团体有：阿尔卑斯山联盟、欧洲山区代表联盟、欧洲山地论坛等。

1.2 规制型政策和市场型政策并重，同时发挥强制性机制和市场引导机制

伯特尼将环境政策按照其作用方式不同分为“命令-控制型”工具和“市场化”工具（保罗·R·伯特尼，2004）。“命令-控制型”政策工具表现为一系列禁止性规定，包括法律法规、环境标准、技术标准等，是环境保护、绿色发展的基础政策，也是其他国家绿色发展的一条基本经验。

美国、德国、日本等在绿色发展、环境保护方面都制定了比较严格与完善的法律法规和标准等。北欧各国已形成以《环境基本法》为基础，基本法、综合法、单行法相互补充、相互配合的完整绿色法律体系。而且，北欧国家成立了相应的执法机构，如丹麦的自然环境诉讼委员会等，瑞典的环境法庭[2]。韩国为了保证绿色发展战略目标的实现，制定了一系列法律法规，形成比较完整的绿色发展法律体系[3]。

“市场化”工具表现为税收、产品定价、专项补贴、绿色信贷等，利用市场机制引导企业、居民、社会向“绿色”方向发展。加拿大政府在这方面具有成功的经验，加拿大政府设立的“生态礼物项目”，旨在保护全国重要生态区。项目规定，凡自愿将生态脆弱的经营土地转换为环境保护用途者，均免除其土地税。在加拿大的马尼托巴省，如果当地农民在其权属范围内采取保护河岸的措施，则可以享受政府的河岸税收抵免政策。在德国，也有同样的政策，如果居民家庭承包一段河流的清理与保护工作，可以享受收入的减免税政策。

丹麦政府为了推动零碳经济，利用财政补贴和价格激励推动可再生能源的发展，如风能发电进入电网可获得价格优惠，对生物质能发电采取财政补贴。

环境税也是国外常用的市场化工具。早在20世纪90年代，丹麦形成了以能源税为核心，包括水、垃圾废水、塑料袋等16种环境税收体系。大约同时期，挪威开始征收绿色税，主要包括二氧化碳税、石油税、柴油税、电力消耗税、车辆登记税和饮料容器税等11个税种。这些税种导向清晰，对减少垃圾、降低碳排放效果明显[4]。

1.3 大力发展基础教育和职业教育，提高劳动力素质和技能，提高就业机会

提高劳动者的基本素质和工作技能是解决贫困地区或经济衰退地区长期有效的途径。在基础教育方面，日本和韩国有城乡教师轮岗制度。例如在韩国，中小学教师在城市同一所公立学校的工作年限为4-5年，之后，他们将流动到农村学校工作3-4年。通过城乡轮岗制度大大缩小了城乡地区间基础教育的差距。

瑞士和德国都有比较成熟的职业教育体系。例如，瑞士有30%的企业提供学徒岗位，75%的老板是学徒出身。职业教育提高了劳动者的职业技能。除了常规的职业教育外，各国在面对绿色经济发展时，制定了以绿色经济和绿色发展技能为目的的职业培训战略，如澳大利亚政府2008年颁布了《NSW格林技能战略》（NSW Green Skills Strategy）。2010年澳政府启动了“清洁可持续技能培训计划”（The Clean Sustainable Skills Package），重点对青年人和失业者进行职业培训，以使其能适应绿色经济发展的岗位需求[5]。

1.4 建立公共沟通协商的渠道和机制，提高政策实施效果

国外在推进绿色发展时，不仅注重政府和企业的作用，也重视社会公共的主体作用，包括社会中介和个体的作用。在绿色发展的政策制定、实施、监测、评估等各个环节建立宣传、协商、参与的渠道，尤其是重视和利益相关者的沟通，保证政策的实施效果。

瑞典教育大纲大都包含环境保护、绿色发展、可持续发展等内容，相关管理部门还颁布《环境学校的特性》《绿色学校奖条例》等办法引导学校绿色建设。挪威相关部门为教师编写《消费教育资源手册》，内容涉及详细的绿色消费教学指导性建议，为教师有效开展绿色消费教学起到了重要作用。

澳大利亚2007年实施“水法”前首先进行了政府部门间的沟通，以加强与其他政策的协调性，然后，政府与社区、农民协会、灌溉协会等利益相关者也进行了充分的沟通，并听取专家、科学研究的建议和结果。

澳大利亚的卡卡杜国家公园实行的是土著社区和政府共同管理的方式。在15个人组成的董事会中，其中10人是土著居民，分别代表不同的部落和社区。他们联合工作，协商解决问题，共享信息，确保土著文化和传统技能的延续，同时引入现代管理理念和技术。最大限度地保护了当地土著居民的利益[6]。

2 秦巴山地区绿色发展面临的问题

在我国绿色发展战略的引领下，秦巴山地区的绿色发展取得了一定的成效。据不完全统计，2005-2015年间，国家及地区政府共出台绿色发展方面的政策70多项，政策种类包含了绿色发展的法律法规、发展规划、工作方案、技术标准等[7]。这些政策促进了秦巴山区的绿色发展：秦巴山地区各级政府、公共的绿色环保意识增强，生态环境质量得到维持和修复，经济结构逐渐优化升级，扶贫开发效果逐渐显现。不过，秦巴山地区的绿色发展也存在一些问题，主要表现为政策缺位、不完善及执行落实不到位等情况。

2.1 秦巴山地区缺乏整体保护与开发的规划

在国家政策法规中，针对秦巴山地区的整体开发与保护的政策很少，各地区保护与开发力度不一，重点不清。各地区生态保护的力度与当地经济水平、当地政府官员对绿色发展的认识有关，差异较大。经济发展水平稍好的县市（如灵宝市），较早意识到生态环境的重要性，及时进行产业转型和升级。有的地方领导只是被动地去应付国家的环保要求。

2.2 环境保护治理资金需求较大，地方政府和企业财力有限

秦巴山地区经济落后，各县市财政收入水平较低，同时承担着生态保护的艰巨任务，是限制和禁止开发区，因此，地方政府面临着巨大的财政压力。如南阳市的西峡市，由于地处水源地保护区，许多产业投资被限制，已有的不符合环保规定的企业，需要关停并迁，据估计，每年损失30亿。另外，当地为了保证水源质量，建了11个垃圾处理厂，8个污水处理厂，投资额高达1.4亿。但是由于国家现有的补偿机制尚不完善，国家投入的资金非常有限。

2.3 重视传统产业的污染治理，忽视新兴绿色产业的开发支持

政策和地方政府将主要精力放在了对传统产业的治理上，比如技术改造、防污减排等，但是对新型绿色产业的重视和研究不足。因为短期来看，传统产业仍是地方经济的主要支柱，而绿色产业的发展需要资金支持、培育市场，所以，各地方政府忽视新兴绿色产业的开发支持，对于新型绿色产业研究不足，新技术的储备也不够。

2.4 城市社区绿色发展未受到重视

居民社区的资源浪费和污染是容易被忽视的地方。一方面是因为我国的绿色政策注重生产加工领域和企业，而忽视消费领域和消费者，另一方面是因为社区绿色发展不易组织和管理。例如，在城市社区中，几乎没有垃圾分类，更没有相应的回收渠道；家庭、社区没有中水回收系统；家庭用电浪费现象严重；在日常消费中，依然大量使用一次性物品，如筷子、塑料袋等，很少有意识地购买有绿色、环保标志的商品。

2.5 没有建立起相应的绿色考评机制

目前，政府考评体系中“经济发展”仍然居于首位，而绿色低碳循环等环境指标较为模糊，绿色GDP指标还没有明确落实。

3 秦巴山地区绿色发展政策框架

在总结国外经验和了解秦巴山地区绿色发展的基础上，构建秦巴山地区绿色发展的政策框架。

秦巴山地区绿色发展的目标主要包括两个方面：生态环境保护和扶贫开发（经济发展）。建立国家、区域、地方三个层面的政策体系，在不同层面上，政策的着力点和目标有所不同。国家层面的政策重点是保护补偿性政策和发展引导政策并重，由单一政策为主到综合政策为主，并分阶段、逐步减少保护补偿性政策，侧重于发展引導性政策。区域层面的政策重点是建立六省市间的联合机制和资源共享机制，主要通过联合公约的形式对整个山区的可持续发展、生态保护与开发等问题予以指导和关注。省市层面的重点是“贯彻执行国家政策及本地区的政策创新”（见图2）。

4 秦巴山地区绿色发展重点政策与建议

4.1 国家层面

秦巴山地区是我国集中贫困连片地区之一，需要国家在扶贫、农业、生态补偿等方面给予相应的保护补偿政策；但同时，山区发展有其自身的特色、优势与规律，在国家经济、科技教育等政策的引导下，地区不断加强自身造血功能，减弱对保护补偿政策的依赖，发挥自身的核心竞争力，在市场经济中进入良性循环发展机制。

4.1.1 制定《秦巴山区投资法》瑞士的《山区投资法》是国家层面非常重要的政策。《山区投资法》其实并不是通常意义上的法律，而是把与山区公共政策的每一个相关领域都囊括其中，是通过对其共有基础设施（道路、教育、医疗等）的投资，改善山区生活水平的综合性政策。依据秦巴山脉现有的经济发展水平和人们生活水平，秦巴山地区政策既需要单一的发展政策，也需要综合性的发展政策，借鉴瑞士经验，制定我国《秦巴山区投资法》，以解决秦巴山地区脱贫致富发展和生态保护的主要问题。

4.1.2 成立秦巴山脉绿色发展区域协调机构，并制定总体发展规划。建议成立中央层面的秦巴山脉区域绿色发展协调机构，指导和支持秦巴山脉区域加快发展绿色经济，制定和实施绿色发展政策。在区域协调机构的指导下，制定秦巴山脉绿色发展的总体规划和专项规划，明确战略任务和发展目标，细化发展路径，解决发展过程中政策“碎片化”和“空白化”的问题，围绕保护生态环境，对区域内的基础设施、产业布局、水林矿资源保护等重大问题统一规划，加强合作。

4.1.3 科技教育政策。科技是实现绿色发展的关键支撑，教育是实现绿色发展的长久之计。科技政策：一是应大力支持绿色经济关键技术的研发和产业化示范。提倡产学研相结合，鼓励大众创新与参与。二是鼓励先进技术引进和利用。通过补贴、税收减免等政策支持和鼓励企业积极引进国外先进的循环经济技术，支持和鼓励企业进行技术改造；三是积极支持建立经济信息系统和技术咨询服务体系开展信息咨询、技术推广、宣传培训等，引导企业实现相互间经验交流和信息共享，为循环经济的发展提供平台。

教育政策：教育是解决地区贫困问题的根本途径，秦巴山脉地区人口众多，应先“扶智”后“扶贫”。结合国际经验应大力发展职业教育，促进基础教育资源均等化，同时适度引入高等教育机构，逐步赋值教育科研集群效应。拨付专项资金支持秦巴山脉腹地大中企业试行“学徒制”职业教育模式，鼓励民间机构开展职业教育，并给予相应财政补贴，加强对15～25岁年轻人的职业培训教育，使其有一技之长，适应现代转型社会的发展。出台政策鼓励对山区居民实行免费的短期培训教育，如食用菌种植技术、大棚精品菜种植技术、动物饲养技术、互联网使用技术等。为实现基础教育资源的均等化，需要国家实施“退休教师支援山区教育计划和城乡教师轮岗计划”。

4.1.4 金融税收政策。创建“绿色秦巴山区银行”，用于支持秦巴山区绿色植被的保护、退耕还林及补偿山区农民出现的损失，对区域内节能减排项目、绿色环保工程、绿色技术研发等提供长期、低利率的信贷资金支持，并同时引导商业银行跟进，构建金融业服务低碳循环经济的长效机制；借鉴国外发达国家的经验，结合本地区的特点，积极推动绿色金融产品的创新，比如绿色基金、绿色保险、绿色资产抵押债券等产品。建立健全税收体制，实行绿化税制结构，即以是否符合环境资源保护及环境优劣程度为衡量标准。扩大资源税的范畴、提高消费税比重，加大对大排量汽车的征税水平等。开征新的绿色税种，目前发达国家开征的环境税主要有污染排放税，即对排放污染物的行为征税，如碳税、污染产品税；对可能对环境造成污染的产品征税，如对电池、塑料袋、化肥、农药等征收污染税，此外还有能源税和资源税[8]。

4.2 区域层面

4.2.1 签署《秦巴山区绿色发展公约》。借鉴阿尔卑斯山区的开发与保护的经验，建议各省市共同签署《秦巴山区绿色发展公约》。公约约定对秦巴山区的保护和开发，各省市间应相互协调，对相关的政策与草案（如矿藏资源、水资源、山区农业林业、生态保护、土壤保护、旅游业和交通）等给予指导。

4.2.2 建立秦巴山区域大数据中心。收集秦巴山脉区域六省市经济发展、扶贫攻坚、科技教育、社会人文、生态保护、防灾抗灾等基础数据，并整合在统一的大平台上，形成秦巴山脉绿色发展的数据资源库，建设秦巴山脉大数据中心。

4.2.3 成立秦巴山区域乡村保护协会。在城镇化的过程中兼顾保护传统村落文化，保护乡村的自然与传统的人文景观，保护城镇村庄的历史风貌，建立具有秦巴山区域特色的乡村庄园。通过美丽乡村建设，将城市休闲旅游、养生养老、创意设计、亲子教育等庞大旺盛需求与原生态的乡村环境、乡村文化与乡村村落对接融和，引导市民下乡、村民返乡，打造全新的乡村生活社区，实现就近城镇化，引领“新乡居生活”。

4.3 省市层面

4.3.1 绿色城市发展政策。城市既是解决绿色发展的途径，也是资源浪费、环境污染问题的根源。在全球范围内，城市约占碳排放总量的70%。城市的绿色发展主要体现在城市土地资源的高效利用、城市绿色交通出行、城市节能建筑等方面。城市管理的长期目标是打造节能、宜居和可持续发展的城市，所以在近期可以试点推行新法规、新政策和新型融资机制以便改变当前的增长模式，引入新的财政机制，拓展财政支持工具。如引入房产税，来支持绿色增长，使城市不再陷于“土地财政”的泥沼，出臺更多协调有序的土地使用规划、城市融资和城市治理措施。减少城市交通领域的碳排放量，提倡绿色出行，优先提供优质的公共交通，如地铁、BRT、公交巴士等，提倡非机动车交通，如自行车出行。强化城市建筑节能，从源头上推进绿色经济发展。进一步理清现有建筑节能相关政策，大力推广新型墙材，推进建筑节能示范工程建设。

4.3.2 建立健全公共参与机制，建设绿色型社会。绿色发展不仅需要政府支持、市场推动，还需要社会公共的主动参与，自觉在日常生活中选择绿色生活方式，形成政策引导、市场推动和居民参与的运行机制，共同促进绿色型社会的建设。信息公开是公共参与环保的一个前提条件，秦巴山地区作为我国重要的生态屏障，作为中央生态主题功能区，只有让公共了解其重要性，才能引导其进行生态移民。所以，应建立环境信息公共机制，定期公布秦巴山地区生态环境方面的战略定位、目标和数据。

积极推进绿色社区的建设。第一，成立管理机构。建立以社区居委会和居民代表为主体的社区环境管理机构，组织和开展日常环境管理活动。第二，重视社区基础设施建设，保证绿色工作的顺利进行。采取政府主导、群众参与、多方筹资等方式，对现有社区基础设施进行完善，对诸如给排水、供热、垃圾分类与回收等设施进行改造。另外，新建社区在规划初期就应体现绿色低碳环保理念。第三，鼓励公共全面参与，倡导公共绿色消费。建立相应的利益机制，鼓励社区居民进行建筑节能改造，如对家庭安装使用太阳能进行补贴。同时大力倡导绿色环保消费，自觉进行节水、节能、垃圾分类、回收利用废弃物，减少使用一次性物品，优先购买有环保标志的绿色产品等，逐步形成节约、健康、绿色、利于循环经济发展的生活方式和消费方式等。

参考文献：

[1] 王雅梅.欧盟对山区的区域援助政策及其实践[J].农村经济，2004（6）：92-94.

[2] 黄娟，王幸楠.北欧国家绿色发展的实践与启示[J].经济纵横，2015（7）：122-125.

[3] 乔琦，李林子，李艳萍.韩国绿色增长法律体系浅析[J].环境工程技术学报，2014（4）：263-268.

[4] 卢洪友，许文立.北欧经济“深绿色”革命的经验及启示[J].学术前沿，2015（2）：84-94.

[5] OECD.Greening the Global Economy：The Skills Challenges. ILO2011 and Enabling Local Green Growth [R].2012.

[6] 甄霖，杜秉贞，刘纪远，等.国际经验对中国西部地区绿色发展的启示：政策及实践[J].中国人口·资源与环境，2013（10）：8-16.

[7] 郗永勤.循环经济发展的机制与政策研究[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

[8] 曹东，赵学涛，杨威杉.中国绿色经济发展和机制政策创新研究[J].中国人口资源与环境，2012（5）：48-54.