纳税评估国际比较与借鉴

中国国际税收研究会 北京市地方税务局联合课题组

各国税收纵横 Tax Systems in Different Countries

纳税评估国际比较与借鉴

中国国际税收研究会 北京市地方税务局联合课题组

我国开展纳税评估实践探索成效显著，但进一步推进纳税评估工作仍面临具体困难，本文建议通过借鉴发达国家成功经验，充分发挥纳税评估在现代税收风险管理中的作用。

纳税评估 税务审计 税收遵从 风险

一、我国纳税评估现状与面临的问题分析

我国纳税评估始于20世纪90年代末，至今已走过了近20年的发展历程。2005年国家税务总局出台《纳税评估管理办法（试行）》后，我国纳税评估的实践探索逐渐步入规范化发展轨道。2014年，国家税务总局发布《关于加强税收风险管理工作的意见》和《大企业税收服务和管理规程（试行）》，将纳税评估确定为税收风险管理中风险应对的重要手段。在推进纳税评估工作开展过程中，目前各地做法不一。从地税系统来看，主要有以下三种模式：一是单独设立负责组织实施纳税评估的专门机构，如大连、广州地税分别设纳税评估处、纳税评估管理局；二是按照专业化管理需要，各税种纳税评估工作分别由相关税源（税政）管理部门负责，如上海、湖北地税等；三是由其他征管部门集中负责纳税评估等相关工作，如青岛、宁波地税分别设有税收风险管理局、风险监控处，厦门地税设立税收风险管理控制中心。随着国地税征管体制改革进一步推进，大数据管税平台的建立，国地税联合纳税评估的探索已在部分地区开始实施。

纳税评估实施以来，在加强税源监控，引导税收遵从，防范税收风险，优化纳税服务等方面起到了积极作用。一是强化税源监控，提高纳税遵从度。2004年以来，北京市地税局统一部署开展了保险业、房地产业、建筑业、住宿业、仓储业、物业管理、餐饮业、房地产中介机构二手房交易和广告业等行业评估，已完成八个行业纳税评估模型。在强化税源监控和促进依法遵从纳税方面产生了积极影响。二是利用核心征管系统数据、第三方数据、财务数据等综合分析指标，建立评估预警指标体系，为实施税收风险管理积累了经验。三是融洽了征纳关系，优化了纳税服务。纳税评估定位为税源管理手段，采取柔和而非强制方法，近似于“商税”的做法，通过约谈或质询等方式让对方说明、解释，使纳税人心悦诚服地补缴税款。2004—2014年，北京市地税局累计评估入库税款、滞纳金、罚款共计约129亿元。四是部门间横向联动协作机制初步建立，提高了征管质量效率。在开展纳税评估工作中，北京地税统一部署各相关部门工作协作、信息数据采集协作，各部门横向互动，发挥税务机关税源管理的整体合力。2004 2014年，北京地税累计评估885 610户次，发现有问题363 293户次，占41%；转稽查32 699户，约占有问题户数的9%。

在税收征管改革进程加快推进的新形势下，如何更好地发挥纳税评估的作用，在理论和实践中遇到了一些新的困惑和难题。一是纳税评估定位不清晰，存在片面认识。从纳税人角度看，大多数企业并未把纳税评估看作是一次自查整改的机会。从税务机关角度来看，少数税务干部思想认识不到位，认为纳税评估是变相的税务稽查，甚至有少数人认为有日常税务管理和稽查，纳税评估可有可无。还有些地区把纳税评估作为税务稽查的前置程序，实践中成为“第二稽查”。二是纳税评估的地位始终未得到法律确认。现行《税收征管法》没有“纳税评估”的字眼，在实际工作中依据的是《纳税评估管理办法（试行）》。在2015年《征管法修订草案（征求意见稿）》中增加了税额确定一章内容。是否要用“税额确认”代替实践中的“纳税评估”?如何具体操作，尚不得而知。三是涉税信息特别是第三方信息的获取具有一定的局限性，导致评估质量和水平难以提高，深度与广度难以拓展。四是现行纳税评估指标多侧重与财务指标的单独匹配对比，缺乏与非财务指标的对比分析；特别是在涉税信息采集渠道窄、共享程度低的条件下，单凭评估指标测算和评价很难合理认定申报的合法性和真实性，存在较大局限性。五是评估机构和职能设置不统一。相关部门职责交叉、分工不明、责任不清，难以形成税源监控合力；对评估工作缺乏有效的监督和考评，导致纳税评估工作质量和效果不尽如人意。六是评估人力资源不足、人员素质不适应。不少人员工作定位模糊，业务素质不高，一定程度上制约了工作的有效开展。

二、纳税评估管理的国际比较

（一）澳大利亚和新加坡纳税评估情况概述

1.澳大利亚。澳大利亚的纳税评估是一种风险评估制度。澳大利亚税务机关（ATO）把纳税人分为不同风险等级，根据纳税遵从管理的“金字塔”模型，对不同风险等级的纳税人采取差异化的税收征管应对方法。

澳大利亚纳税评估分为年度申报评估、全面评估和处理问题三个阶段。年度申报评估是所得税纳税人申报后、入库前和GST纳税人在年度退税申报后、获退税前的必经程序。在申报纳税或退税后 2—3 年内，评估部门对纳税人开展全面评估。在全面评估阶段，评估部门将采集的内、外部信息输入由专家设定的标准模型，与风险特征库、指标体系进行比对，自动生成评估报告，形成公平、合理、权威的结论。在应对处理阶段，把纳税人( 企业) 按风险大小分级, 实行区别管理。对纳税遵从度高、风险低的纳税人采取自我管理、自行评估策略；对纳税遵从度低、风险高的纳税人，通常采用纳税审计和移送法办的措施。在评估结果确定后，税务机关会以面谈、电话或信函方式给纳税人解释申辩的机会。如果纳税人解释不清或解释不能让评估人员满意，则进入实地审计程序，并将纳税评估结果作为今后税务处理的依据。

2.新加坡。新加坡是推行纳税评估（称为“评税”）制度较为规范的国家。新加坡评税人员依托评税情报库、申报信息库中提供的海量信息，采取核对法和财务分析法，利用计算机系统找出偏离标准值的纳税人进行评税。新加坡“评税”机构健全，分部门制定纳税评估规程。评税规程如下：税务处理部每年1月向纳税人发放和收回评税表，将其录入、扫描或下载到计算机系统；按照个人和法人分类传递至纳税人服务部或公司服务部。纳税人服务部或公司服务部组织实施纳税评估，通过计算机系统将评税表分派给各评税小组，评税小组将纳税人在系统数据库中的相关情报资料与其评税表中信息进行核对，形成评税工作底稿，逐级上报，最终转至税务处理部。税务处理部将评税表、纳税单邮寄给纳税人。若纳税人对评税结果存有异议，可先行缴税再申诉，举证责任在纳税人。纳税人举证后，评税机构拒绝修正评估结论的，纳税人可上诉，由法院进行最后裁决。

（二）纳税评估的国际比较

1.纳税评估的概念。不同国家或地区对纳税评估的称谓不尽相同，在美国称为税收评定；在新加坡则称为评税。目前，国内外关于“纳税评估”并未形成公认一致的定义。一般认为，纳税评估是税务机关采取现代化的技术手段依据所获得的涉税信息对纳税申报合法性与真实性进行审核、估算与评定的程序，也是税务机关的主要工作职责和法定程序。

中外纳税评估概念相同点：一是纳税评估一般是对纳税人履行纳税义务申报的合法性与真实性进行的审核、估算与评定。评估主体是税务机关；评估对象是纳税人；评估内容是纳税人申报缴纳税款情况。其本质是一种提高税法遵从的管理策略行为。二是纳税评估一般在税务机关的工作场所进行，是一种案头评估行为，不直接面对纳税人。三是纳税评估是税务机关为纳税人提供纳税服务的一条重要途径。

中外纳税评估概念不同点：国际上的税收评定是税收法定的大概念，是税收管理的基本职能与必经程序，也是确认征纳双方权责义务的基础和前提。税收评定凭借着较为完善、强力的涉税信息法定支撑条件，即涉税信息提交法定，其法理将税收评定行为定义为“不完全的确定行为”。大多数发达国家或地区的税收评定有明确法律授权；主要基于所得税和财产类等直接税为主的税制结构；对纳税人的申报进行“确认”是“事前的”而非“事后”行为。与国际上税收评定不同的是，我国纳税评估是一种依法行政行为的泛指，而不是特定的法定责任或必经程序。

2.纳税评估在税收征管中的定位。在西方发达国家，纳税评估是税务机关的核心工作，也是预申报到正式申报入库之前的法定征管程序，目的是帮助纳税人准确地履行纳税申报义务，提高税收遵从度。采取的处理方式主要是提请纳税人自我纠正。我国现行纳税评估是在纳税人履行申报缴纳税款义务之后进行的，并非法定的必经征管程序，基于我国现行税收征管模式，将其定位于“征管查”中“管”的环节。

3.信息获取及在纳税评估中的应用。发达国家纳税评估情报数据丰富、来源广泛。如：美国税务机关除了利用法定的第三方信息报告制度获取税源信息外，还与有关政府部门实施信息共享。新加坡评税时主要依托两个电子信息库。澳大利亚纳税评估信息来源于税务当局内部数据信息库和银行、海关、移民局、证券市场信息, 以及外部商用数据库。

4.评估指标体系及方法、评估流程的比较。目前很多发达国家的纳税评估一般都是采取先机评后人评的方式，自动化程度较高。“机评”靠信息，“人评”靠技能。如美国用于纳税评估方面的判别函数系统（DIF）是由包括纳税申报表信息的复杂计算机程序组成的。

5.评估机构设置与人力资源配置的比较。发达国家的纳税评估机构设置较为健全，部门职责明确。如新加坡税务局设有5个部门,按部门设置评估规程，各部门职能界限明确,各司其职。

三、完善我国纳税评估管理制度的对策与建议

（一）必须遵循“六项原则”

完善我国纳税评估制度可借鉴发达国家纳税评估管理的成功经验，遵循以下六项原则：一是结合国情，洋为中用；二是抓紧立法，明确定位；三是风险管控，促进遵从；四是分类分级，注重实效；五是专业管理，提高效率；六是人机结合，综合应用。

（二）正确处理“三大关系”

在税收征管现代化进程中，做好纳税评估工作必须正确处理好以下三方面的关系：一是处理好纳税申报审核与纳税评估的关系；二是处理好日常税务管理与纳税评估的关系；三是处理好税务稽查（税务审计）与纳税评估的关系。

（三）加强和改进纳税评估管理的对策建议

1.在《税收征管法》修订中明确纳税评估定位。考虑到我国已对纳税评估进行了长期的理论研究和实践探索，在总结成功经验基础上，可以从税收征管程序角度对纳税评估进行重新定义和定位。在《税收征管法》中对纳税评估的概念、评定的范围、内容、岗位职责、执法方式、工作规程等予以明确，纳税评估不仅仅是税务机关内部的风险分析管理行为，也是衔接纳税申报和税务稽查之间的必经法定程序。

2.通过法规、规章等法律形式，增加获取第三方信息的法律保障措施，拓宽涉税信息来源渠道，增加对纳税人非结构化数据的采集，提高信息质量，提高各部门间涉税信息互联互通。建立和完善纳税评估信息提供机制，制定纳税人必须提供的信息项目和具体要求，确保信息准确全面。对不同行业、规模以及不同的营运方式分门别类地进行调查，掌握相关数据，并进行动态管理。以内、外部涉税信息为基础建立税收风险特征库。

3.健全评估机构，明确各级机构职责和纳税评估工作岗、责体系。省(市)级评估机构主要负责制定纳税评估工作业务规程；建立评估指标体系及其预警值、风险特征库；组织指导协调基层纳税评估部门开展纳税评估工作。根据简化、实用和基于流程各个环节相互衔接、彼此促进、权力制衡的控制原则，进一步明确基层评估机构评定工作岗、责体系。基层评估机构的主要职责是运用各种评估分析方法进行深入分析并做出定性和定量的判断；对评估分析中发现的问题采取风险提醒应对服务、税务审计、移交稽查部门处理等方式。

4.有效配置纳税评估人力资源，试行评估人员能级制管理。在基层评估部门增加评估人员编制，配备一支专业的纳税评估队伍。为激发评估人员学习业务，提高能力的积极性，可把评估员划分为高级评估员、中级评估员和初级评估员。

5.积极探索开展国地税联合纳税评估。国地税合作政策的出台、大数据管税平台的建立、金税三期在全国推广，为开展国地税联合纳税评估提供了机制和技术的支撑。国地税联合开展纳税评估工作，有利于降低税收执法风险，提高纳税评估效率和准确性。

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课题组负责人：王 力 郝昭成 杨志强

课题组成员：伊 兵 赵兴玉 魏仲瑜 彭 宁

薛路生 司京民 李子清 权兆运

孙玉刚 徐惠义 冀彦明 王 磊

王秉明 王 珊 李任斌 李龙江

执 笔 人：王春雷 苑新丽

责任编辑：周 优

International Comparison and Reference of Tax Assessment

A Joint Research Group of China International Tax Research Institute and Beijing Local Tax Bureau

Although China’s tax assessment practice has been made remarkable achievements, there are difficulties in further promoting the tax assessment in China. By referring to the successful experience in developed countries, tax assessment shall play a positive role in the modern tax risk management.

Tax assessment Tax audit Tax compliance risk

F810.42

A

2095-6126(2017)03-0071-04