热议中的美国边境调节税影响评析

李万甫 易明翔（国家税务总局税收科学研究所 北京 100038）

研究探索 Research and Inquiry

热议中的美国边境调节税影响评析

李万甫 易明翔（国家税务总局税收科学研究所 北京 100038）

特朗普就任美国总统不久，便打出一系列行政命令“组合拳”，渐次兑现选前承诺：退出TPP、在美墨边境启动“造墙”计划，暂时禁止七个穆斯林国家居民进入美国等等，令世人震惊，并引发激烈争议。在美国税制改革方面，暂时没有发现特朗普实施税改计划的端倪，但近段时间以来，美国主流媒体和研究机构纷纷将关注焦点放在边境调节税上，号称是三十年来美国最重要的税制改革。本文认为对这项税改措施进行深入研究十分必要，有助于了解美国税改进程，提前应对。

一、边境调节税的由来及含义

边境调节税（border adjustment tax，BAT）是美国加州大学伯克利分校Alan Auerbach教授一直倡导的理论观点。作为当今最著名的税收与公共财政研究专家之一，Alan Auerbach教授曾在2010年系统完整地阐述了边境调节税的理论体系及重大价值。2016年，共和党众议院议长Ryan和众议院税收与贸易筹款委员会主席Brady在共和党版本的税改计划中吸取了Alan Auerbach教授的观点，提出实行边境调节税的改革举措。

边境调节税亦称目的地型公司税，它将现行税制变更为按目的地征税（destination-basis tax）的税收制度，以税收属地原则代替全球征税原则，税收管辖权遵循消费地而不是生产地，进口产品的成本不允许税前扣除，出口产品的收入不计入应税所得。边境调节概念下的目的地型公司税，可以从两个方面理解：

一是从计税依据上看，目的地型公司税允许扣除原料成本和劳动力成本，在纯粹的国内生产销售环境下，与现行公司税并无本质差别，其计算过程为（产品销售收入-原材料成本-工资）×税率。而目前大多数国家对增值税的征收方式是销项税额-进项税额，从财务核算角度看则是（产品销售收入-原材料成本）×税率。因此，目的地型公司税相当于对企业征收单一税率的增值税，并以同等税率对工资成本进行补贴。

二是从征税管辖范围看，只要是在美国境内销售的产品，无论产地是否在美国，一律按照公司税税率征税。在美国境外购买的商品（即进口货物）不允许在计算应纳税所得额时作为成本税前扣除，相当于对进口商品按照公司税税率多征一道税。同时，出口销售的收入不作为计税的销售收入，相当于对出口商品免征公司税。

二、边境调节税与特朗普税改计划的关系

特朗普政府曾经表示，可能通过从墨西哥进口商品中征收20%的边境税来支付修墙的费用。然而，所谓的边境税概念十分模糊，也没有具体的实施方案，目前没有进一步的证据证明特朗普提出的“边境税”与共和党提出的“边境调节税”是相同的概念。但从边境调节税的含义来看，它符合特朗普的执政方针和税改取向。

第一，边境调节税迎合了特朗普“美国优先”的基本理念。特朗普希望通过税制改革，提高本国企业的国际竞争力，大幅修改和简化当前税制，鼓励将就业岗位留在美国。“买美国货、雇美国人”几乎已成为特朗普工作的出发点和立足点，只要有利于实现这个目标，即使抛弃自由贸易原则也毫不在意。

第二，边境调节税符合特朗普税制改革的指导思想，构成了整个税改计划的一部分。特朗普税改取向最鲜明的特点是降低税率、简化税制，以税制改革撬动经济改革，通过降低税收负担提振经济活力，让美国“再次伟大”。减税的同时还应该考虑财政支出的平衡问题，特朗普所有减税计划将在未来十年内减少3.9万亿—5.9万亿美元的联邦财政收入，对目前已债台高筑的美国政府来说，无法承担如此巨大的财政风险。而边境调节税将在未来十年内增加1.1万亿美元的财政收入，这对平衡财政预算尤为重要。

因此，特朗普政府需要既能够符合“美国优先”原则，又能顺应其税改主张，还能在一定程度上弥补财政缺口的税改措施。正是上述美国的现状和特朗普税改目标的特点决定了边境调节税极有可能被特朗普认可并纳入税改方案。

三、边境调节税的税收属性分析

（一）边境调节税并非一个独立的税种，而是对现行所得税课税要素的变革。它打破了原有的生产地征税原则，是针对美国进出口商品所实施的一项特别所得课税制度。其核心内容是以产品最终消费地作为征税依据，这意味着纳税人是居民身份还是非居民身份已经不重要，产品在美国创造了多少价值也不重要，只要在美国销售就需要征税，在外国销售就不需要征税。

（二）边境调节税并非传统意义的增值税。究其原因主要有两点：一是扣除方式不同，当前世界范围内100多个实行增值税制度的国家，几乎都是基于目的地征税，主要采用发票抵扣法。在产品销售的每个环节支付税款，凭上一环节已支付的增值税发票进行抵扣，产品出口时退还国内流通环节已缴纳的增值税，进口时对产品征收增值税。边境调节税虽然也是基于目的地征税，但它依然沿用所得税制度中的差值扣减法（subtraction method），扣除生产经营中各项成本支出，不存在发票抵扣问题。二是人工工资等劳动力成本处理方法不同，增值税制度下，人工工资等劳动力成本不能扣除，而在边境调节税制度下，却可以在扣除人工工资之后再计算应纳税所得额。这种目的地型公司税，可以称为美国版本的增值税。

（三）边境调节税不是关税。边境调节的理论体系与关税不同。关税会导致消费品价格上涨，并减少贸易需求，而边境调节税理论上呈现税收中性，同样规模的进口量和出口量应使增加的税收与免征的补贴相互抵消，不会改变进出口贸易量。这使得边境调节成为一种平衡公平竞争环境的政策，在美国消费的所有商品无论产自哪里都面临相同的税率，因此，它与关税完全不同。

四、边境调节税与国际规则的冲突

（一）边境调节税与世界贸易组织（WTO）规则产生冲突。目的地型公司税最大的现实障碍可能是WTO，而其是否违反WTO反补贴规则众说纷纭。

WTO规定，如果是基于消费地征收的间接税，则允许在出口商品时适用边境调节。但这些规定却不允许对所得税（直接税）实行边境调节。共和党版本的税改计划认为，这个建立在不同税制基础上的区别对待是造成一直以来美国贸易不平衡的原因。在有增值税的国家，产品出口到国外，企业将获得退税；而当产品从国外进口，则企业会被征税。当贸易国双方都有增值税制度时，双边的增值税边境调节将使进口和出口的影响相互抵消，进出口成本将相对平衡。然而，由于美国没有增值税，当与贸易伙伴进行交易时，这个平衡就会被打破。在WTO规则下，美国无法在现有税制框架中使用边境调节，但如果不使用边境调节，则无法实现贸易公平。

然而，这些理由十分牵强。一是因为美国各州只在零售环节对消费课税，其出口产品理论上和增值税国家一样免税；二是在国际贸易中，世界各国在出口产品时也都没有扣除所得税因素；三是美国实行目的地型公司税制（或边境调节税），汇率会相应地浮动调整，并不一定就能给美国带来明显的竞争优势。欧盟表示，如果美国采纳边境调节税机制，就准备在WTO框架下就边境调节税起诉美国，这有可能成为WTO史上最大规模案件。

（二）边境调节税与税基侵蚀和利润转移（BEPS）规则相冲突。反避税是国际税收领域的重要课题，边境调节税也是共和党税改计划中应对企业避税的防范措施之一。这种以目的地为基础的所得征税模式，将降低企业把总部和实际运营机构转移到低税率国家的动机，也将减少通过转让定价和知识产权把利润转移到境外的可能性，与目前国际上正在开展的BEPS行动计划所倡导的“价值创造地征税”原则存在一定差异。例如，假设一家公司生产20万辆汽车，相关供应链和产业链涉及十多个国家，这种情况很难准确定义到底有多少辆车在美国生产、有多少价值在美国创造以及应该在美国征多少税，但是可以轻而易举地知道该公司在美国销售了多少辆车。但在数字经济下，很多产品难以区分进口与出口。例如，当数字软件上传到云端供全球客户下载时，是否属于商品出口，企业和税务部门如何区分哪些是境外客户下载，这些问题还有待进一步探讨。

图1 1992年—2016年美国商品贸易和服务贸易额

五、边境调节税对美国的影响

如果特朗普政府对美国公司税制实施边境调节改革，将给美国带来诸多影响。

（一）边境调节税在美国各界反响不一，利好高科技企业而损害中低层普通民众利益。以出口为主的企业都大力支持边境调节税计划。包括通用电气、波音公司、甲骨文、辉瑞制药、陶氏化学等在内的超过25家美国企业组成了一个叫作“美国制造联盟”的组织，对边境调节税表示支持。该组织涉及行业多为高科技产业、软件、医疗器械生产、农业、能源、生物制药及信息服务业等。反之，以进口为主的企业则大力反对边境调节税。包括美国第一、第二大零售商沃尔玛和塔吉特百货在内的超过100家零售商以及主要贸易协会正组成一个新联盟，将通过发动“美国人支持平价产品”活动，向消费者和国会议员呼吁，所谓的边境调节税将导致服装、食品，甚至汽油、天然气等日用品涨价高达20%，严重损害中低层美国民众的利益。

从具体贸易行业分类来看，出口的大多数行业是高科技行业，进口行业则多是与普通百姓生活息息相关的行业。若实施边境调节税，将在第一年使进口商品价格上升20%，直接推高进口PPI近20%，严重损害美国普通民众的切身利益。美国中低阶层消费者只能购买昂贵的美国制造的产品，压缩消费水平，从而导致美国失业人数增加。另外，更多的人进入制造业就业，就会使制造业最初可能存在的工资优势消失。其总体结果将导致美国消费总量和社会福利减少，最终影响美国经济的发展。

（二）边境调节税有助于改善美国贸易收支状况。美国近20余年来，即使服务贸易略有盈余，但受商品贸易巨额逆差的影响，贸易总额一直呈现“逆差”状态（见图1）。长期出现巨额贸易逆差，表明一国的外汇储备减少，国内资源外流，对外债务增加，在国际贸易中处于不利地位，进而影响国民经济正常运转。

边境调节税通过对“进口商品征税、出口商品免税”的方式，使出口比进口产品获得更多的利润，市场这只“无形的手”将引导更多企业在美国设厂并减少进口需求，从而改变美国贸易长期逆差的局面。

（三）边境调节税将使美元显著升值。理论上，实施边境调节税将使美元升值，但由于出口和进口商品更加便宜，从而抵消美元升值的影响，保持贸易中性。然而这一过程是缓慢的，且不一定能调整到位。据估计，如果边境调节制度下的公司税税率为20%，则需要使美元升值25%才能平衡进出口贸易。即使美元升值达不到25%，也足以深深伤害以美元计价的债务承担者，并引起金融市场剧烈动荡。

六、边境调节税对世界经济发展格局的影响

正如资本市场将特朗普当选美国总统视为“黑天鹅”事件一样，边境调节税一旦实施，将搅动世界经济发展的格局。

（一）边境调节税可能引发其他国家的报复性举措。一旦实施边境调节税，欧盟将在WTO框架内起诉美国，加拿大外交部长将代表加拿大作出“适当回应”，中国商务部部长称中国密切关注事态进展并做好相关预案。这一次，不再是西方发达国家针对某一个国家的“战争”，而是美国“挑战”全世界的“战争”，其他国家必将共同对美国的边境调节税作出回应。如果其他国家对来自美国的商品征收关税或者也效仿美国的方式对本国出口商品免征所得税，那么美国的任何收益将随着时间的推移而受到削弱。

（二）边境调节税使全球不确定性因素加强。边境调节税将导致自由贸易原则被破坏，严重冲击几十年来世界各国建立起来的国际贸易规则。另外，随着美元的大幅波动，将给全球金融市场稳定性造成伤害，所有以美元计价的资产和负债都会随之受到影响。没有任何国家是最后的赢家，并将给世界政治、经济格局带来严重的不确定性。

七、我国对边境调节税的应对策略

鉴于美国的重要性和全球领导力，我国应高度重视美国以边境调节税为代表的一揽子税改计划，秉承“理性看待、保持定力、认真应对”的基本原则做好应对预案。

（一）边境调节税对我国的影响

1.边境调节税可能会缩减我国对美国的贸易顺差。如图2所示，1999年—2015年，我国对美国贸易一直呈现顺差态势，除了服务贸易美国能够有少量贸易顺差，商品贸易出现巨额逆差，并持续扩大。近年来，我国已成为美国第一大贸易逆差来源国。根据2017年2月7日美国商务部公布的数据显示，2016年美国对中国的贸易逆差为3 470亿美元，占整体贸易逆差的47%。如果边境调节税政策实施，出口到美国的商品会在当前基础上多征20%的税，无形中提高了商品价格，因此美国将减少对我国商品的进口需求，缩减美国对我国贸易逆差，影响到我国产品对美国的出口份额。

2.边境调节税可能会引发我国资本外流和人民币贬值风险。边境调节税使美元升值的同时也容易加快美国通胀的步伐，考虑到美国当前的失业率持续下降，美联储货币政策的方向是加息和缩表。国内方面，当前我国经济下行压力有望稍缓，但结构调整任务依然艰巨，部分领域资产泡沫问题凸显，金融风险暴露或将继续增多。根据国家外汇管理局的数据显示，中国年度资本账户逆差与季度资本账户逆差分别在2016年与2016年4季度达到历史性峰值。内外共同因素决定，人民币汇率和资本外流压力依然较大。

（二）我国的应对措施

1.完善我国现有的增值税体系。对于美国建立目的地型公司税的设想，间接证明我国坚持增值税作为主体税种之一，并全面推行营改增的正确选择。尽管我国已全面推开营改增试点，实现对所有货物和服务征收增值税，但是税制还需进一步改革，使之更加公平高效。比如，逐渐简并繁多的增值税税率和征收率，早日做到期末留抵进项即时退税、出口货物和服务彻底退税等，以解决现存的一些难以完全转嫁增值税的问题。

2.在保持预算收支平衡的基础上，着力打好“稳定税基、降低费用”组合拳。一方面，2014年以来，我国财政赤字逐年增加，2016年首次触碰所谓的“3%警戒线”水平。我国无法像美国那样，通过增发货币向境外转嫁债务负担和通胀压力。因此，不宜在营改增基础上再出台大规模减税举措，同时进一步压缩政府支出规模，应立足保持预算平衡，为财政政策的有效调节留有空间。另一方面，针对当前我国企业非税收负担过重，制度性交易成本较高等问题，应适当为企业“松绑”，减轻企业交易性成本和非税收性费用支出，有助于增强企业活力。

图2 1999年—2015年美国对中国商品和服务贸易额

3.在中美国际贸易中，打造“不对称竞争力”。美国和中国分别是最大发达经济体和最大发展中经济体，经济的相互依存度不断加深。不对称竞争力体现在中美两国依存契合度高、行业互补优势明显。虽然我国向美国出口大量工业品，但大部分都是劳动密集型及能源和资源消耗型的低附加值产品，而我国从美国进口了大量高附加值的科技产品。虽然我国在货物贸易中对美国存在顺差，但在服务贸易领域我国对美国存在贸易逆差，而且随着我国服务业对外开放的深度加大，中美之间的服务贸易逆差有逐步扩大的趋势。中美两国密切的经贸交往使得彼此密不可分，合则两利、分则两害。

4.在国际贸易环境恶化的背景下，深挖内需。实施边境调节税，有可能给国际贸易环境蒙上一层阴影。因此，应该扩大内需，依靠消费提振经济并抵御外部风险。2016年，我国社会零售业总额达到33.2万亿元人民币，与5万亿美元的美国国内零售业总额差距不大。而过去十年我国消费年均增长率高达15.4%，远超美国年均2.5%的增速。铸造健康可持续发展的消费市场是政策发力的关键，未来一段时间，需要加大力度支持消费转型升级，提高中高端产品消费和服务品质，并配合新一轮服务业的供给侧改革，着力解决消费领域供需错配问题，增加内需以减弱外部冲击，加快研究助力消费需求有序增长的税收政策。

5.以供给侧结构性改革为契机，推进产业升级。边境调节税为代表的一揽子税改计划，目的都是为了“让美国人重返工作”，发展制造业并增加美国就业数量。但对我国而言，即使没有特朗普税改的冲击，传统劳动密集型产业、低附加值、高人工的产业也会随着我国人口红利的减少、工资的提升而逐渐撤离中国，迁移到人工成本更加低廉的国家。一定程度而言，这是经济发展的必然规律，是发展到更高层次的必然结果。因此，我们更应该思考如何优化供给结构、提升产业结构，加快研究以创新为引领的产业结构升级的财税政策，而不是担忧那些低附加值、高人工的行业流向了东南亚国家还是美国。

6.持续推进全球化建设，补位不越位。在特朗普退出多边贸易协定谈判，并呈现出明显逆全球化倾向之时，我国提出“适应和引导好经济全球化，消解经济全球化的负面影响”，赢得国际上广泛赞誉，借此机会配合国内市场化改革与加快开放步伐，对于展现大国担当与推动既定改革方案都是有利的。我国应该顺势而为，持续加强与欧盟、东盟、南美的合作。同时增强我国在世界经济发展进程中的话语权，以开放的姿态，促进互利共赢。

7.打造中美合作新亮点，强化基建合作。竞选过程中，特朗普将大规模基础设施建设作为其施政框架的主要内容之一，预计规模在5 000亿—10 000亿美元。我国作为世界领先的基础设施建设大国，特朗普政府任内，基础设施合作有望成为中美合作一大亮点。美国在二战后建成了规模巨大的州际高速公路网络、机场群、水运网络、大型港口设施，但半个世纪后，其中许多设施已经出现严重的老化，在运铁路里程不断缩短。我国在基础设施建设方面拥有多层次优势，改革开放以来，我国长期保持较高水平的固定资产投资，近年来形成了一批具有高水平设计、施工、管理能力的企业，以及非常强大的建筑机械、装备制造、钢铁、水泥等建材行业。特朗普政府的基础设施投资计划将为中美两国带来很好的合作机遇，一方面为美国带来就业并改善基础发展问题；另一方面为我国外汇投资和建筑、建材、工程装备制造等行业带来新的增长点。

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责任编辑：高仲芳