公共实训基地建设与发展中存在的问题与对策研究

李长虹++陈玉杰

摘要：在深入分析目前公共实训基地建设现状及建设、运作过程中存在问题的基础上，提出应重新梳理功能、加大建设力度、制定建设标准、创新建设模式、构建网络服务机制等公共实训基地可持续发展的对策建议。

关键词：公共实训基地；技能人才；公共服务

中图分类号：G717 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2017）03-0032-05

当前，技能人才短缺已经成为经济社会持续发展和产业转型升级的重要制约因素，在这一背景下，中央和地方出台了一系列激励和扶持政策建设公共实训基地，公共实训基地建设呈现大发展局面。不可否认，公共实训基地在技能人才培养、师资培训和课程开发等方面发挥了重要作用，但在建设与发展过程中仍然存在很多问题。因此，非常有必要对目前公共实训基地建设与发展中存在的问题进行认真梳理与分析，并研究解决这些问题的对策，使公共实训基地在技能人才培养中发挥更大的作用。

一、公共实训基地建设现状

从2000年上海高技能人才公共实训中心建成并正式对外服务开始，全国各地纷纷建立公共实训基地，尤其是东部经济发达地区，如天津、浙江、江苏、广东、山东、福建等地，陆续建立了符合当地产业发展方向，由政府集中投资，面向社会培训机构、行业企业、职业院校等免费开放的功能齐全、技术先进的公共实训基地。

（一）公共实训基地的建设规模

目前，东部地区中心城市、经济发达的地市均建有公共实训基地，设备投资规模大多在5 000万元以上；中西部地区省市也在规划建立不同规模等级的公共实训基地，投资规模3亿多元的中国（重庆）职业技能公共实训中心于2015年正式启动，广西在南宁和柳州、宁夏在银川规划建立的公共实训基地也正式开始建设。经过十多年快速发展，全国公共实训基地建设规模越来越大，服务能力得到了大幅度提高。

（二）公共实训基地的主要建设模式

目前，公共实训基地的建设模式主要有三种：一是由政府主导、单独出资建设的公共实训基地，面向社会开展公益性實训和技能鉴定等。如上海高技能人才公共实训中心、天津市职业技能公共实训中心、深圳市高技能人才公共训练基地等，由当地人力资源和社会保障部门主导建设。独立建设的实训基地虽然可以更好地实现资源共享，但建设周期长、投资数额大。二是依托院校，由政府与院校共同出资（或政府单独出资）建设，面向社会开展实训和技能鉴定等服务的基地[1]，如广州市公共实训鉴定基地工贸学院分基地、绍兴市公共实训基地等。三是政府依托企业、行业，由政府与企业、行业共同出资（或政府单独出资）建设，或经过政府认定并给予一定补贴，确定现有企业或行业培训机构为职业技能实训基地，如江苏省高技能人才专项公共实训基地等，这种类型的实训基地，会承担部分公共服务职能。

（三）公共实训基地的主要运作模式

公共实训基地建设模式不同，运作模式也有差异，总的来讲主要有三种运作模式。第一种是由政府部门独立运作的模式，体现了政府的主导和引导作用。这种模式的主要优点是真正体现了公益性，运作经费由政府财政核拨。第二种是依托院校运作的模式，运作经费通常主要由院校负责（有时政府会有一定的资助）。这种模式能充分发挥院校在师资、场地和学生等方面的优势，设备利用率较高，但基地的公益性、公共性、开放性不能保证。第三种是政府补贴社会化运作的模式。这种运作模式同样存在公共性、开放性及公益性问题。

二、公共实训基地建设存在的问题

虽然公共实训基地在技能人才培养、师资培养和课程项目开发等方面发挥了重要作用，但在公共实训基地建设过程中仍然存在很多问题。

（一）基地定位问题

公共实训基地建设的必要性问题应该说已经得到了基本解决，应不应该建的争议不大，问题是如何建基地，建成什么样的基地。

1.政府的角色

一是关于治本与治标的选择。技能人才尤其是高技能人才短缺是长期存在的问题，需要政府和市场“双轨”机制来解决。在市场培养机制失灵的情况下，政府主导投资建设公共实训基地，开展技能人才培养工作，是解决技能人才短缺的治本选择之一，政府有可能在相当长的时期内扮演主导角色。但在大多数情况下，这种选择往往只起到治标的效果，只能在一定程度上缓解技能人才短缺的矛盾。二是关于介入广度与深度的权衡。政府无法提供无限服务，不可能大包大揽，在不同阶段，角色有所不同，应努力并逐步形成供给主体多元、供给方式多样的新的服务格局，必须考虑将市场化手段引入公共服务领域，逐步解决技能人才培养市场失灵问题。

2.基地的功能

公共服务中存在区域发展不平衡和同一区域内发展也不平衡现象，因此，公共实训基地是否定位于典型服务即是打造高地还是填平洼地。我们知道，检验公共设施功能的标准之一是使用，如果定位于打造高地，则一定会存在美学价值大于使用价值的情形，一定程度上会造成资源浪费；如果定位于填平洼地，则公共实训基地的示范引领作用难以体现。

3.服务的费用

公共服务不是免费服务。公共实训基地既要考虑服务的可持续性，也要考虑服务的公平性。因此，由使用者支付一定的费用（使用者付费）有其合理性。

可以认为，政府主导、示范引领、基本公益及解决技能人才需求矛盾是公共实训基地的基本定位。

（二）布局规划问题

1.布局

公共实训基地的布局一方面应问需于服务对象，政府不能代替服务对象选择；另一方面应对政府出资建设的其他公共训练资源，如公办职业院校进行合理、科学的统筹。

2.规划

公共实训基地重视项目的规划设计，但对基地功能实现缺乏整体解决方案，整体解决方案应该包括功能定位、项目设置、运行管理机制、服务模式、绩效评估等内容。

3.配套

设备配置好了，课程资源跟不上，无法组织培训是最突出的问题；另外，师资也没有做好储备，尤其是那些定位于“高”、“新”的项目，所以，在项目设置时应重视训练课程、师资等配套资源建设。

（三）运行模式问题

运行模式的问题主要表现在成本如何分担、购买服务以及与服务模式如何相适应等方面。

1.成本分担

成本分担实质上就是是否收费、收费多少的问题。公共实训基地在运作过程中有完全公益、基本公益、完全成本、适当盈利四种模式。完全公益即免费服务，不收取任何费用；基本公益是使用者支付一定的费用，体现一定的成本分担机制；完全成本是指只收取成本费用，不以盈利为目的；适当盈利是指收取比成本略高的服务费用，盈利部分用于设备的更新、补充。

2.购买服务

政府购买服务是党的十八届三中全会后全面深化改革战略部署的一项重要举措，是转变政府职能、提高公共服务供给水平、激发社会组织活力的一个重要途径。政府负责基地的规划、建设、监督、评估，基地的运行管理通过购买服务来实现。“购买服务、成本分担”能够体现“政事分开、管办分离、养事不养人”的改革方向。当然，在具体实施购买服务的过程中，需要解决好“买什么”（内容）、“谁来买”（主体）、“向谁买”（承担者）、“怎么买”（流程）、“买得值”（绩效）等问题。

3.服务模式

需要有能够满足服务对象个性化要求的服务方法、服务手段、服务工具、服务资源。运营模式必须要能够适应这种服务模式的要求，才能提高公共实训基地的运作效率。

（四）管理体制问题

管理体制也许是公共实训基地建设过程中最大的问题。需不需要设立独立的机构？如果需要那么应该设立什么样的机构？机构的性质、规模如何？这些都是非常棘手的问题。

1.机构的职能

是定位于管理机构还是服务机构或是运营机构？定位不同，职能不同。另外，机构的定位与运作模式、服务模式也密切相关。

2.机构的规模

应该配置什么样的人员？配置多少？要不要配置固定的教师？这些都是必须思考的问题。人员配置与职能密切相关。

3.机构的治理结构

如果是事业单位，按照现在事业单位改革的要求，应建立法人治理结构，实现决策、監督与执行的分立。决策要有利益相关者的充分参与，监督要实现内部和外部双重监督，以确保执行机构的执行效率。

（五）保障制度问题

保障制度问题主要指资金保障，包括新项目的建设费用与现有项目的运营费用。一方面，由于受到地方财政状况及财政预算支出通常零增长的制约，公共实训基地建设的持续性投入难以保障；另一方面，其他资金来源不确定，如失业保险金用于购买公共实训基地设备能否再有突破，企业职工教育培训经费能否统筹使用等等，都是问题。

（六）其他问题

上述五个问题带有普遍性，除此之外，还存在下列特殊性问题，不同的公共实训基地各有差异。

1.职业标准问题

主要表现形式为缺失及滞后。一方面是国家职业标准与地区行业企业标准脱节，另一方面是很多职业没有国家职业标准。许多公共实训基地定位于“高”、“新”，很多项目不能够进行鉴定考评，对基地的服务影响非常大。

2.资源开发问题

主要表现在训练资源不配套，开发能力薄弱。大多数公共实训基地购买的设备都是生产型设备，存在如何将生产型设备运用于实训教学的问题；大部分基地无课程，即使有也不成体系，无法形成科学有效的系统培训。

3.培训基础问题

主要表现在中低级技能人才储量不足。如果公共实训基地定位于高技能人才培养服务，则中低级技能人才储量不足，会严重影响公共实训基地的服务效益。

4.服务模式问题

要提高培训的有效性和针对性，服务模式至关重要。能否提供个性化的技能培训服务是服务模式的核心。个性化服务必须要有相应配套的服务手段与服务工具，信息化是这种服务模式的基础，而大部分公共实训基地尚不能采取这一模式。

5.绩效评估问题

公共实训基地的建设经费主要来源于政府财政投入，如果对运作情况缺乏必要的监督与评估，则很难对政府投资的效率和效益进行客观公正的评价[2]。目前，大部分公共实训基地都没有对运作绩效进行评估。

三、公共实训基地可持续发展的对策建议

（一）重新梳理基地功能

公共实训基地的核心功能是职业技能培训，同时要依托公共实训基地为技能人才提供综合服务，逐渐形成以职业技能培训为核心功能，集技能鉴定、技能竞赛、技术交流（包括新技术、新工艺、新设备、新材料等前沿内容的推介交流）、师资培养、技能（职业）展示、新职业（工种）开发、就业服务、实训装备研究开发、训练模式开发、训练课程开发、评价模式创新等于一体的综合服务功能体系。

（二）加大基地建设力度

公共训练基地是技能人才培养的一项政策创新，是构建劳动者终身职业培训体系的重要组成部分。但总体上而言，仍属于“碎片化”式改革，以单点规划、建设为主，覆盖范围有限，服务能力不足。要提高公共服务能力、扩大公共服务范围，需要进行整体规划、设计，并加快建设，快速形成服务能力。

（三）制定基地建设标准

应通过制定职业技能实训基地建设标准，促进公共实训基地管理科学化、规范化，更好地服务社会经济发展和劳动就业。公共实训基地建设标准应主要包括投资主体、运作机构、性质及设置原则、服务功能、场地环境、设备配置、服务能力、人员配置、评估机制等方面。

（四）创新基地建设模式

目前公共训练基地主要以政府投资独立建设或政府与事业单位属性的职业（技工）院校共同出资建设为主，从本质上讲，均为政府“统包”投资建设的。这种“统包”使公共实训基地存在一系列问题，如财政压力大、监管不力、运营风险大、开放共享不足、设备使用效率不高、行业企业等积极性不高等。2015年，国务院办公厅转发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，鼓励通过合同、委托等方式向社会购买公共服务。公共实训基地作为技能人才公共服务平台，完全可以引进政府和社会资本合作（PPP）共建模式，为公共实训基地融资和运营中的诸多问题提供新的解决办法[3]。一是实现多方融资，可以减轻财政负担；二是强化政府的监督职责，提高实训基地运营效率；三是可以激发经济活力，增强创造力；四是可以扩大与非政府组织的合作范围，提升整合社会培训资源的力度，提高公共服务能力。

（五）构建网络服务机制

应构建政府主导、社会力量参与的多中心供给体制，形成公共实训基地服务网络[4]。政府是构建网络服务机制的关键。一是政府要牵头，按照“统筹管理、合理布局、资源共享、功能互补”原则，整合现有公共资源，建立以公办职业院校为核心的公共实训基地网络；二是政府要引导、重点扶植行业企业参与公共实训基地建设，建立院校与行业企业紧密合作机制；三是政府要通过制度设计，解决部门化和碎片化问题，充分发挥公共实训基地网络的作用，实现整体性治理。

（六）努力实现制度创新

公共实训基地建设经历了政策创新阶段，现在应该思考通过制度创新，实现高技能人才公共服务平台的可持续发展。政策创新解决高技能人才短缺的社会问题或因应高技能人才的社会需求，有一定的阶段性，但制度创新可解决可持续性发展问题。要实现从政策创新到制度创新的跨越，首先要认真分析制约公共实训基地可持续发展的内在因素；其次，要建立健全公共实训基地可持续发展的制度体系，包括稳定的经费保障制度、与机制相适应的财政支付制度、扶持和辅助行业企业参与制度等；再次，要建立公众导向的绩效评估制度。

（七）重视研究开发工作

一是要加大对职业技能实训基地运营模式的研究。“购买服务”“服务外包”“基校合作、基企合作、基行合作、基机合作”等是近年来国内公共实训基地运作模式的基本形式，应充分吸收不同模式的优点，创新运作管理模式。二是要加大對高技能人才公共服务标准体系的研究，包括服务内容、服务标准、质量监控与绩效评估等。三是要加大对技能人才培养模式的研究，增强培训的针对性和有效性，创新培训方法，加快先进培训技术的运用，创新技能人才评价模式，实现人才评价与工作业绩相结合，人才评价过程与工作过程相结合，充分调动企业的积极性。

（八）开发公共实训资源

有了职业标准，还需要有好的课程，好的训练设备，好的服务支持平台。应通过开发贴近生产实际、符合实训要求的训练课程和训练设备等公共实训资源，建立公共实训资源库，提高公共实训资源的服务效率。

（九）创新合作服务模式

一是要创新“基企、基校”合作模式，将基地建设成校企合作的重要平台，充分发挥基地贴近企业、行业的优势，扩大公共实训的规模。

二是要充分发挥企业或行业的知识、技术、资源、信息等优势，共同参与制定技能人才培养标准、共同开发专业教材、共建实训室、共同开展技术创新，参与合作项目的评估、职业技能鉴定等相关工作，特别是要加强与企业的合作，成为企业技能人才外包培训基地。

三是要创新对外交流合作模式，通过研究发达国家和地区公共训练平台的做法和经验，积极进行本土化改造，如学习先进的技能人才培养模式、培训课程和考核评价标准，引进国际职业证书，与国际知名企业合作共建公共实训基地，共建培训学院等。

公共实训基地建设虽然已在东部地区率先探索，但经过十多年的实践，仍然可以认为是一个崭新的课题。2016年，国家发展改革委员会制定了《公共实训基地建设专项管理办法（暂行）》，强力助推公共实训基地建设工作，规定省级大型公共实训基地项目的补助上限为1.5亿元，地市级综合型公共实训基地项目的补助上限为7 000万元，县级地方特色型公共实训基地项目的补助上限为3 000万元。可以预见，随着中央和各省市地方政府对此项工作的高度重视，公共实训基地必将在技能人才尤其是高技能人才培养工作中发挥巨大的作用。

参考文献：

[1]杨萍，徐国庆.PPP：公共实训基地融资管理的新途径[J].职教论坛，2009（33）：42-45.

[2]李长虹.高技能人才公共实训云服务网络体系的构建[J].职业教育研究，2013（1）：168-171.

[3]王国光.高职院校公共实训基地建设探索及实践研究[J].高等职业教育（天津职业大学学报），2011（1）：47-49.

[4]周宁武，曾益坤.公共实训基地建设与运行评估指标体系的构建[J].物流技术，2011（15）：138-141.

（责任编辑：王恒）