将法治思维和诚信机制融入财政投资评审——以江苏苏州城区居民家庭“改厕”工程结算评审项目为例

●张忠德 韩苏东 刘昌瑜

将法治思维和诚信机制融入财政投资评审
——以江苏苏州城区居民家庭“改厕”工程结算评审项目为例

●张忠德 韩苏东 刘昌瑜

政府投资工程项目结算评审缓慢，从宏观上讲会造成财政资金支付进度的迟滞，不利于地方盘活财政存量资金；从微观方面看容易造成农民工工资支付的矛盾，不利于社会安定团结。本文通过研究江苏苏州城区居民家庭“改厕”项目结算评审整体推进过程中暴露的各种困难和问题矛盾，以为我国深化财政投资评审项目管理、堵塞相关制度漏洞、出台针对性的办法和措施、运用好法治思维和诚信机制推进财政投资评审工作改革创新提供宝贵的经验和典型的案例。

法治思维 诚信机制 财政评审

党的十八届四中全会通过了全面依法治国的重大方略，与全面建成小康社会、全面深化改革和全面从严治党共同构成“四个全面”总体布局，这是关系到国家长治久安的战略安排。诚实守信是中华民族的传统美德，是社会主义核心价值观的精神要求，当前社会各界对经济生活中的严重失信现象深恶痛绝，迫切期待改善社会信用环境。财政投资评审是财政职能的重要组成部分，包括对以基本建设为主的财政性资金投资项目进行评价和审查。新形势下如何运用好法治思维和诚信机制来解决评审过程中面临的困难和问题，是继续提高财政评审效率、保障财政资金规范、安全、有效运行的重要课题。

江苏苏州是一个具有两千五百多年历史的文化名城，具有小桥流水人家的人文景观，但古城区建筑密度较大、住宅空间过于狭小、基础设施配套缺乏。对城区居民家庭实施“改厕”工程，是苏州市委、市政府为改善民生、完善城市基础设施、提升古城保护水平作出的一项重大决策，并于2013年列入民生实事工程。该工程实际于2011年7月起开工建设，共分三批由原平江、沧浪、金阊三个老城区逐步实施，全部44个标段自2011年11月起至2013年12月底陆续完工（部分扫尾标段也于2014年底前结束）进入财政竣工结算评审。为促进和保障这项惠民工程的结算评审工作，由市财政投资评审中心牵头各方紧密协同，充分发挥参审单位工作的积极性和主动性，多方协调、攻坚克难。截至2016年9月30日“改厕”工程全部44个标段中已审结定案24个标段，1个标段准备审结定案，仍有19个标段在评审过程中遇到了各种具体困难，结算评审工作推进总体仍较正常偏慢。

一、城区居民家庭“改厕”工程结算评审中的问题与困难

城区居民家庭“改厕”工程原计划三年内分批改造23568户，实际施工完成户数仅为15545户（统计数据）。以姑苏区“改厕”2013年七标为例：一是居民强烈的改造意愿与施工现场复杂的具体现状不相匹配。社区申报的小河浜片区有近百户居民“改厕”准备实施，公示过程中也无异议，但施工单位进场后却被其他居民强行阻拦，实际实施“改厕”居民只有极少数。

二是施工单位中标合同金额与竣工送审金额不匹配。因施工条件不允许等原因，依据公示无异议梳理出的“改厕”44个标段签订合同总金额为15441.67万元，实际送审金额只有11262.39万元。

三是建设单位确认送审金额与经财政评审后实际竣工结算金额不匹配。由于工程实施在古城居民区范围，有的标段甚至是在山塘街、平江路等历史保护区核心地段，施工环境复杂，施工措施费用较大，而部分施工单位造价核算基础工作管理薄弱，管理理念上存在重现场轻资料的现象。现场施工成本增加时相应资料没有及时取得建设单位的签证确认，但在结算送审时却普遍虚报了“改厕”数量以求弥补施工过程的各种损耗。各协审单位严格按照造价程序及规范进行了结算审核后按照不低于20%抽查比例确认并已经审结定案的24个标段中平均核减率为30.68%，大大超过了7%的一般核减率。

以上三个“不匹配”造成部分施工单位心理落差巨大，在犹豫观望中迟迟“不配合送审、不配合对账、不配合定案”，直接影响了正常评审进程的顺利推进。

（二）工程款支付存在超付现象

由于当时根据合同约定项目竣工后应支付合同价款70%的制度设计存在缺陷，未考虑到实际工程量的大幅减少，经对比协审单位初步审定结果，在已定案的24个标段中已确定有6个标段涉及超付工程款需要追回，经核对尚未定案的20个标段中有10个标段存在工程款超付的可能（因送审资料仍在补充过程中，实际超付标段应少于统计结果）。同时超出正常7%核减率范围的标段，根据合同约定施工单位还需承担超出部分核减造价4%的代扣审计费相关责任。因此一旦确认审计结果，相关中标施工单位将承担退回超付工程款和支付超额审计款的经济责任。

(8)北部林场附近矿脉带：地表控制长度420 m，厚度1.96～1.98 m，钼品位0.016%～0.023%。矿脉带受构造蚀变石英脉和破碎带控制，该矿脉带目前发现4个矿化体，矿化体近平行排列，矿化连续性差。

（三）改厕工程结算审核存在一定的技术难度

城区居民改厕工程结算审核需要入户勘察，结算评审需要得到群众的支持和配合，难以做到全面清查，而部分抽查得出的审核结果不具有很强的说服力；排污管道等隐蔽工程的现状经过3-4年使用，现场已无法具体分辨；平江2012年改厕剩余1-4标的各施工单位相互代领甲供材并未保留好相关领料记录造成各家单位对甲供材扣除数量相互纠缠，无法理清。

由于城区居民“改厕”是政府事实工程，各方关注度较高，市级财政监督和审计部门都在工程实施过程中就已经开展过程跟踪核查，如何公平、公正、合情、合理、完整、及时地完成全部结算评审工作是相关各方面临的严峻挑战。

二、为推进“改厕”工程结算评审的相关措施

（一）领导高度重视，未雨绸缪，提前布置

2015年9月在42个“改厕”相关标段已经送审之后，评审中心领导按照“三严三实”活动的布置，走访了服务单位姑苏区住建部门。双方本着以民为本、为民谋利的精神，共同商定了多项措施，集中或增派优势力量，全力以赴打好城区居民“改厕”结算评审的攻坚战。市财政部门相关处室领导也多次参加推进老住宅小区综合整治、城区改厕工程结算评审进展情况分析研讨会，为加快推进评审进度、解决评审困难提供坚强的后盾。

（二）建立多方联系会商机制，做到信息及时共享

自2015年9月起中心与姑苏区住建部门实行月度会商制度并邀请相关协审单位参会研讨，自2016年7月起各协审单位明确由分管领导负责开始实施情况周报制度。通过月度会商和每周通报，各方逐个标段查摆困难，对接信息，提出解决评审工作中遇到的实际问题和困难的思路和办法。各方集思广益，在中心的积极帮助下解决了如甲供材互领纠缠不清等一系列评审技术难题，并明确了结算评审的工作思路。

（三）召开多次专题推进会议，汲取经验教训并加以推广

2014年以来中心共召集了5次专题推进会议、2次专家论证会、25次专题协调会，特别是在2016年7月老住宅小区综合整治、城区改厕工程结算评审协审座谈分会场上，由最先完成综合整治全部标段评审任务的某协审单位介绍了在承担相关审计任务中的成功经验和做法，使参会单位深受启发。会后中心专门向各相关协审单位发出专题会议纪要，对其做法加以推广运用，为推进“改厕”结算评审进程具有积极作用。

（四）以行政指导的约谈提醒施工单位配合结算评审工作

为打消中标单位等待观望的侥幸心理，经中心提议，对确定超付的和 “三不”施工单位采取行政约谈的指导措施。今年5月以来建设单位姑苏区住建部门组织采取了针对追回超付款及要求建设单位配合结算审计的多次行政约谈指导，对施工单位持续加强政策宣传。在采取约谈等管理措施已经取得积极成果的形势下，继续打消存在类似可能超付不愿退款情况的部分施工单位侥幸心理，促使其积极配合工程结算评审工作。一是对于约谈施工单位项目负责人无效的，要对其中标单位项目法人采取正式约谈措施并为后续可能的法律手段保留证据。二是对于不配合审计的各标段，姑苏区住建部门在约谈中标单位时，可以明确表示，市相关部门对工作不配合故意拖延的可能会考虑采用如降低施工企业信用等级、对施工单位其他在建的政府工程资金支付实施综合管控等手段，切实引起了中标单位的足够重视。

（五）对于技术问题以专家论证研讨解决及三方协商解决为主要措施

对于“改厕”结算审计中的技术问题，中心以充分研究讨论和合理范围内协商解决的原则耐心细致地做通各方工作，逐个进行了处理。于2014年及2015年分别召开 《2012年木质整体装配式卫生间工程造价争议问题》及《平江区2011年改厕工程 1、4、5三个标段人工费补偿问题》等专家论证会议。其中关于人工费补偿问题，对施工方提出的由于改厕施工需要清理杂物、家具或搬运垃圾，施工时多次上门，存在增加零星工程以及重复进场或因居民问题造成的误工等情况，原则上同意按每户100元进行补贴并普遍适用于其他“改厕”标段。

自2016年1月21日专题业务分析会后，中心采取了市政公用评审处部门三方协调制度，对于施工单位与协审单位无法达成一致的技术问题可随时提出，由中心及时派出专业人员配合姑苏区住建部门耐心细致听取意见并提出解决问题的相关建议和措施。

三、“改厕”结算评审的启示和政策建议

（一）以法治思维做好涉及民生工程的财政评审工作

第一，慎重考虑单方面报告的出具。一般竣工结算结果确认需要建设单位、施工单位、协审中介机构三方在工程结算审定单上盖章确认。而结算审定单是平等地位民事主体的双方当事人在中介机构鉴证下的具有法律效力的意思表示。政府投资项目，尤其是涉及民生的工程项目虽然建设单位是政府或政府委托代表政府出面的机构，但其并不构成政府购买服务行为，属于《合同法》、《建筑法》等一般民事调整关系，一旦涉及诉讼并非行政诉讼调整范围，因此单方面报告出具一旦引起纠纷，需要当事一方提供充分证据举证单方面结果的合理性和公允性。鉴于一般类似情况多由于超付工程款等原因引起，若出具单方评审报告对于工程款项的追讨及一系列权利义务关系处理较为复杂。故后期在中心召集姑苏区住建部门和部分协审单位代表召开的业务分析研讨会会议中明确：对于单方报告要慎重考虑，并提请市整治办召开专题会议对相关应对方案进行讨论完善后才能试行。

同时，若采购主体符合《政府采购法》规定的行政事业单位，资金性质构成财政性资金的就属于政府采购范畴，故此类工程以整治办公室这一临时机构确定并且不宜明确其机构编制而是企业化运行更为合理。在工程建设双方施工合同签订以后，将按照《合同法》规定以合同条款来约束权利义务双方的履约行为，所以必须更加重视合同中的制度缺陷并不断加以弥补和完善。由于涉及民生工程，相关行政部门可以也应该通过适当的行政指导等方式主动作为来弥补由于合同履行失控产生的缺陷。

第二，探索市、区两级财政部门对中标法人单位承接的市、区两级财政其他相关中标项目资金拨付采取综合管控措施并形成制度或办法。对于工程结算中“不配合送审、不配合对账、不配合定案”的老赖单位，政府建设单位虽然在合同法律关系上是平等的，但并非禁止对于督促相关当事人采取积极态度而运用一定的行政管控措施来督促中标单位法人制约现场项目实施各班组或项目经理。只要相关施工单位能够转变主观意识，克服消极状态积极配合政府工程的结算评审工作，则通过本次“改厕”工程的实践，证明全部技术问题是相对客观的、现实的，也是比较容易产生共识的。

第三，运用财政监督的威慑力与行政约谈指导、诚信机制建设相互配合，共同推进涉及民生工程的结算评审进度。财政监督是法律法规赋予财政部门的行政执法权力，财政处理处罚结果具有法律效力。并且财政处理处罚结果与税务处理处罚结果等共同构成诚信机制考核体系的重要衡量指标。相关部门可以在各自管理领域分别或者联合实施行政指导，以达到管理目的。对行政指导无效的可提请市、区财政监督检查部门对超付工程款不愿退赔的中标法人单位进行综合执法检查，以《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规为依据对中标企业的财税制度执行情况进行全面检查，对事实清楚证据确凿的违法行为要按照相关法律规定对其进行相应的行政处理及处罚，如此必然能够对中标法人单位起到较大的震慑作用。

（二）强化守信激励与失信惩戒机制

1、认清发展规律和潮流，充分重视社会诚信体系建设对财政投资评审管理的积极促进作用。

江苏省社会信用体系建设始于2004年，在全国较早起步。历经十几年先行先试，取得积极进展，形成了良好基础。省委、省政府高度重视社会信用体系建设，自2004年起，先后成立省社会信用体系建设领导小组及办公室，设立省公共信用信息中心；2007年，省委、省政府召开诚信江苏建设工作会议，出台了 《关于加快推进诚信江苏建设的意见》，信用管理机构在新一轮政府机构改革中得到加强。自2007年起，省政府陆续出台了企业和个人征信管理办法、社会法人和自然人失信惩戒办法，以及行政管理中实施信用承诺、信用报告和信用审查等信用管理办法。省、市有关部门先后出台信息归集、系统管理、信用监管等规章制度100多项，有力支撑了社会信用体系建设。

2、加快社会信用体系建设是加强和创新社会治理的迫切要求。随着社会转型速度的加快，利益主体和诉求更加多元化，社会治理面临许多新挑战，传统管理理念和手段难以从根本上解决诚信缺失问题。近年来随着深入推进简政放权，深化行政审批制度改革，加快转变政府职能，对政府行政管理水平和市场监管能力提出了更高要求，因此加强以信用为核心的事中事后监管，夯实监管信用基础，有利于市场规范有序运行，不断推进政府管理水平提升和服务型政府建设，进一步提高行政效能和政府公信力。

3、加快社会信用体系建设也是改进和提升行政效能的迫切要求。苏州市住建相关部门按照住房城乡建设系统社会信用体系建设的相关指导意见，对管理服务对象实行信用分类监管，对诚信守法者，在项目监管、资质审查、行政审批、市场准入、评先评优和工程招投标等方面实行政策倾斜、奖励激励措施，提高其社会声誉，形成品牌效应。对失信者，在给予行政处理、行政处罚的基础上，将加大对不良行为的惩戒力度，严重的可以将其纳入“黑名单”。通过严肃约谈、上门送达告知书等行政措施，各中标施工单位对其失信行为可能承担的后果普遍高度重视，加强了内部的沟通协调力度，部分单位甚至表态由总公司承担起全部审计责任，不影响全部标段的总体推进进程。

四、结语

江苏省苏州市财政投资评审中心在确定将法治思维和诚信机制融入财政投资评审工作具体项目的思路后，对剩余的19个改厕标段采取了分类解决、先易后难的方法，先解决不涉及工程款超付问题的标段，先解决愿意积极配合结算评审工作的标段，先解决仅存在技术问题、内部矛盾不突出的标段。在姑苏区住建部门、各参审协审单位密切协作下多措并举，上下齐心，“改厕”结算审计工作得到了较快推进（截止到12月初仅剩余1-2个标段），而“改厕”结算审计工作案例为政府投资工程项目结算加速推进提供了成功经验，也为继续提高财政投资评审效率、保障财政投资资金规范、安全、有效运行作出了一定的贡献。■

（作者单位：江苏省苏州市财政投资评审中心、市政公用评审处）

[1]江苏省人民政府.江苏省社会信用体系建设规划纲要（2015-2020年）[Z].2015-03-02.

[2]苏州市住房和城乡建设局.市住房城乡建设局关于加快推进苏州市住房城乡建设系统社会信用体系建设的指导意见[Z].2015-08-03.

（本栏目责任编辑：王光俊）