以目标为导向的公共预算编制路径探析

●刘 敏

以目标为导向的公共预算编制路径探析

●刘 敏

以目标为导向的预算编制是一种以结果为导向的新型预算编制方法，不仅有利于提高财政资金使用绩效，也有利于建设高效政府。本文在总结我国政府预算编制基本情况及存在问题的基础上，分析当前问题产生的原因，并借鉴国外预算编制经验，从目标体系建设、中期财政规划、资金分类管理、成本测算、支出标准建设、预算评审机制建设等方面提出我国以目标为导向的政府预算编制实现路径。

预算编制 目标导向 绩效预算

政府预算管理在公共财政体系中处于核心地位。2014年9月，国务院印发 《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），对完善政府预算体系、推进预算公开、改进预算管理和控制等方面提出了方向性建议。预算编制是政府预算管理的重要构成，探索以目标为导向的预算编制实现路径，不断提高预算资金使用效率，不仅有利于优化政府资源配置，提高资源使用效率，推进政府部门履职，同时对建设高效政府实现政府转型也具有切实意义。

一、我国政府预算编制的基本现状

预算编制是政府预算管理的重要内容，如何合理编制预算是政府预算管理的重点和难点问题。2014年修订的《中华人民共和国预算法》对预算编制做了明确规定，要求“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。”这表明预算管理在当前公共财政体系建设中的重要性，同时也体现了以目标为导向的预算编制在政府预算管理中的重要性日益凸显。

但是，当前我国政府预算编制过程中仍存在一些问题，主要表现为：一是预算细化有效性不够，不少预算细化流于形式；二是预算与绩效目标匹配度不高，预算编制时没有明确的目标导向，对活动开展指导性不强。主要原因在于：

一是缺乏科学的目标体系。一方面，当前我国政府绩效目标体系尚未形成，尽管国家及地方发改委每五年编制中长期发展规划明确区域中长期整体发展目标，但是对于政府部门而言，缺乏清晰明确的战略目标；对于具体财政项目而言，普遍缺乏科学的绩效目标。同时，中长期发展目标与部门战略目标、项目绩效目标间的关系并未建立，中长期目标的分解及具体实现路径不清晰。另一方面，当前绩效目标设置的路径不清晰，普遍出现先有预算，后有绩效目标的情况，目标与预算联系不强。

二是政府会计核算不够科学。长期以来，我国政府会计记账基本采用收付实现制，即以现金收到或付出为标准记录收入的实现和费用的发生，即使项目或工作已经发生，但只要无现金发生，财务账上就不体现，导致实际记录的支出成本不能与实际发生的活动相匹配，活动成本核算不准确，不仅无法反映当前真实的财政支出成本，也无法反映隐性债务对政府未来支出的影响，一方面可能导致决算数据与预算存在偏差，另一方面不能科学的指导预算编制。

三是支出定额标准体系缺失。财政资金体量大，覆盖面广，专项资金类型丰富，财政资金始终未形成统一的支出标准体系，预算编制受人为因素影响较大，预算编制精细化、科学化程度不高。

二、国外目标导向的预算编制经验借鉴

国外政府部门一直倡导以目标为导向编制预算，在实现目标导向的预算编制方面的主要经验做法包括：

一是预算编制前明确目标。国外政府部门在预算编制阶段基本遵循绩效目标导向，在符合部门战略目标的基础上，事先确定各项目达到的目标和成果，并量化取得这些目标的成本。如：美国《政府绩效成果法案》规定，各部门要对本部门的战略规划作全面说明，阐明本部门的工作任务、总体工作目标。在编制年度预算时需制定年度绩效计划，年度绩效计划是对战略规划总目标的分解。在年度绩效计划中要阐明机构预算中涉及的所有项目的绩效目标，并用客观、量化的、可衡量的形式来表述。英国政府在编制预算时需签订“公共服务协议”，“公共服务协议”包括清晰具体的目标、部门开支上限的确定、可评价的指标、改善部门提供服务的效率四方面内容，明确规定了各部门的战略目标、绩效目标和具体的绩效指标。

二是实行滚动预算，强化预算与战略规划之间的关联。西方国家多数编制滚动预算或中期规划，进行收支预测。收入预测细至每月都要对各税种进行逐个预测与分析；支出预测根据数额大小的不同而采取相应的方法，对于数额较小的支出项目，多采用统计方法进行预测，对于数额较大的支出项目，则主要进行因素分析。如：瑞典政府采用滚动预算作为年度预算编制的基础，其范围为三年，即下一预算年度和随后两个预算年度。这一阶段通常在每年1-3月期间，主要由财政部负责，财政部在严格审核由各预算部门报送的材料后着手编制滚动预算。它包括三个相互关联的步骤：首先，政府从宏观角度明确其财政政策目标，瑞典政府现行的财政政策提出平均每年财政盈余达到国内生产总值2%的长期目标；其次，政府根据有关经济假设和上述目标确定一个总支出水平上限；再次，将政府总支出水平上限具体化，形成各个支出领域各自的指导性支出预算，指导性支出水平的总和要低于政府支出总水平上限，两者之间差额形成所谓的“预算边际”，为可能发生的政策失误提供一个缓冲余地，避免出现突破议会批准的政府总支出水平上限的情况发生。

三是重视预算编审论证过程。以美国为例，预算编制、论证、执行到决算跨越33个月，原因在于预算编审环节较长，在预算年度开始前的18个月，管理与预算办公室和总统需确定预算年度的政策目标：其中，预算编制时间为9个月，包括预算准备时间为三个月，此时管理与预算办公室下达预算指示和政策指导；政府各部门编制和提交本部门的预算计划时间为三个月；管理与预算办公室汇总各部门预算，编制总预算草案并提交总统初步审议，时间为三个月；总统审议后提出新的财政年度的预算草案提交国会审议，时间为次年二月份的第一个星期一前。预算审核论证时间为9个月，国会收到总统提交的预算草案并提交给国会相关委员会包括国会预算办公室、两院预算委员会、两院拨款委员会及其他对支出有管辖权的委员会和筹款委员会审议；在国会审议预算草案过程中，国会参考政府提交的预算草案，重新收集有关信息，在分析新的财政预算年度财政经济形势基础上，经过预算听证和预算辩论，最后确定批准年度预算。

三、以目标为导向的预算编制路径探索

根据我国当前预算编制存在的问题，结合国外经验，本文对实行以目标为导向的预算编制路径进行探索，路径如下：

一是科学构建 “职能—活动—目标—预算”的预算编制体系。科学编制预算的首要步骤是建立绩效目标体系，形成以绩效为导向的预算管理顶层设计，将绩效目标作为预算编制的前提和基础，提升预算编制的合理性。具体推进路径为：第一，统一各部门“职能—活动—项目—目标”的绩效目标分解方式，实现绩效目标来源规范化。建议首先梳理部门主要职能，其次梳理部门年度重点工作和重点项目，最后将部门职能和重点工作及重点项目进行挂钩，从而明确职能的分解。需注意的是，分解的活动内容应不重复且涵盖部门所有职能。部门项目作为具体绩效目标设定的对象，来源于部门活动的分解，部门活动则来源于部门职能的分解。第二，构建“目标—预算”的预算编制路径。在明确目标的基础上，将产出目标从数量和质量两个维度进行分解，其中数量指标关联活动数量，质量指标关联活动单价，实现目标与预算的关联。

二是建立预算支出标准体系。其一，完善基本支出预算定额标准体系。按照客观公正、经济节约、前后衔接的原则，结合健全完善落实中央八项规定长效机制，结合实际发展情况制定并不断完善有关会议、差旅、培训、因公临时出国、外宾接待、机关运行经费实物定额和服务等经费支出标准，同时建立公务支出标准和制度管理体系，加快实现标准应用的常态化、制度化，严格机关运行经费管理，切实控制和降低行政管理成本。其二，推进项目支出定额标准体系建设，在科学分类的前提下，结合支出项目的要求和特点，优先聚焦难以通过市场发现支出标准的、可量化的、经常性的项目支出定额标准，对制定标准难度较大的项目，先行对支出中容易实行量化管理的部分制定标准。其三，建立预算支出定额标准定期清理和动态评估调整机制。对预算支出定额标准合理设定定额标准的评估期限，科学确定项目支出定额标准的调整范围，建立定额标准与经济发展程度、物价总体水平、政府财力状况和技术创新等因素挂钩的联动机制，不断提高财政支出标准的科学性、合理性、实用性和可操作性。

三是实行以绩效为导向的预算评审机制。建立预算评审机制，将绩效理念贯穿预算评审环节，注重对必要性、可行性和合理性的考察。在预算编制规范性上，着重复核绩效目标是否与项目内容紧密相关、绩效目标是否全面且有重点地反映了项目绩效、绩效目标的目标值是否与预算匹配。在预算额度合理性上，着重复核预算相关活动是否必要、可行，预算相关活动的人力、物力投入数量是否合理，预算单价核算是否严格遵照相关支出定额标准。同时建立由 “各级财政部门、预算主管部门和基层预算单位”组成的三级滚动项目库，项目库的项目采取先预算评审后入库原则。列入财政预算安排的项目必须从项目库中选取，未列入项目库的项目不安排预算，实现预算评审实质性嵌入预算管理流程，建立基于预算评审的激励约束机制，并以此作为确定年度预算的参考依据。■

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

[1]刘邦凡，王文静.论我国公共财政预算的年度预算[J].中国集体经济，2014，（24）.

[2]刘敏，王萌，冯俊.以绩效为指导思想的中期预算探索[J].财政监督，2015，（02）.

[3]许金柜.我国政府预算制度的历史演进与改革模式研究[D].福州：福建师范大学，2014.

（本栏目责任编辑：范红玉）

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