关于新时期加快PPP 模式落地的思考——基于河北省PPP 项目的分析

●马源禾

关于新时期加快PPP 模式落地的思考
——基于河北省PPP 项目的分析

●马源禾

当前，在经济发展新常态下，我国正处在转型发展的关键期，产业结构调整、化解过剩产能、治理环境污染等多种因素交织，导致经济面临巨大的下行压力。在经济下行压力巨大，政府刚性支出不断增加，地方债务额度空间有限的背景下，PPP模式作为供给侧结构性改革的有力抓手和推行积极财政政策的主要内容，受到各级政府和社会各界的广泛关注，成为与“互联网+”、“双创”一样的热词，是新经济领域中最活跃的部分。本文以河北省几个PPP项目的具体落地情况为背景，分析新时期PPP模式落地存在的问题，并提出对策建议。

PPP模式 推广 落地 项目公共服务

政府和社会资本合作（PPP）作为一个创新的公共产品、公共服务供给方式，通过放宽市场准入，发挥财政杠杆作用，有利于加快转变政府职能，推进治理体系和治理能力现代化，实现政企分开、政事分开；有利于激发市场经济活力，盘活社会存量资本，打造经济增长点；有利于激励社会资本公平竞争，增加优质供给，提高公共服务质量效益；有利于完善财政管理方式，提高财政资金使用效益，减轻当期支出压力，防范和化解政府债务风险。国际上多个国家的成功实践表明：PPP模式，是实现政府、企业和社会发展多方共赢的最佳选择之一；是新时期加快基础设施建设、提升社会公共服务水平、提高财政资金使用效益的必由之路；是当前中国处在跨越发展、快速发展的历史机遇期，加大社会资金投入、缓解财政收支压力的重要举措。

一、新时期的PPP模式概述

党的十八届三中全会提出“通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营”的改革方向。公共产品、公共服务社会化改革是目前改革的一个短板，也是我国未来经济发展提质增效潜力最大的增长点。财政部也希望通过推行PPP模式逐步替代原来由政府主导的城镇化建设模式以化解地方政府的债务压力。PPP模式逐渐受到各级政府部门的高度重视。2015年5月19日，财政部颁发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，指出推广政府和社会资本合作模式，可以充分发挥市场机制作用，提升公共服务供给质量和效率，实现公共利益最大化。2016年9月24日，财政部又出台了《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，对中华人民共和国境内能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护等公共服务领域各类PPP项目的识别论证、政府采购、预算收支与绩效管理、资产负债管理、信息披露与监督检查等职责又作了详细规定。随着一系列PPP模式指导文件的相继出台，财政部初步建立了“法律+政策+指引合同标准”的制度体系。当前，从中央到地方，从政府到社会资本，从项目投资方到金融机构，都对PPP模式高度关注，寄予厚望。从当前经济形势来看，在今后一段时期内，我国仍有可能实施积极的财政政策和稳健的货币政策。所以激发投资热情，特别是引导社会资本向实体经济投入，是当前稳增长、促转型的一个重要任务。

二、PPP的具体落地情况

本文对河北省唐山、枣强、沙河和威县四地的PPP模式的实际落地情况进行了深入调研，具体情况如下：

（一）案例一：唐山世园会PPP项目

2016年恰逢唐山抗震四十周年，举办世园会对唐山加快转变经济发展方式、改善民生、大力推进生态文明建设意义深远，作用巨大。世园会选址在唐山市中心区南部的南湖生态城，该区域共规划105平方公里，位于唐山市中心区南部、距离市中心仅2公里，区域内土地资源丰富，水面资源多达11.5平方公里，通过对区域内资源的特许经营开发等，可依托自身取得经营收入，对保证世园会项目资金平衡起到重要作用。该区域分为核心区（收费区）和体验区（非收费区）两部分。核心区范围为南新道以南，京山线以北，建设路以西，丹凤路以东，占地5.4平方公里，规划为“一轴、三线、三环、八园”；体验区位于核心区南部，东临唐柏路、岳各庄大街，南至205国道，西接学院南路，占地16平方公里。

项目总投资33.13亿元，项目公司的注册资本金总投资额的30%约为10.13亿元。其中，政府出资4.05亿元占股40%，社会资本方以自有资金实缴6.08亿元占股60%，其余资金由SPV公司（特殊目的实体）负责通过国家开发银行贷款解决。通过PPP模式运作，可引入社会资本和国开行贷款，可大幅减少政府财政资金投入，政府用4亿元左右的资金投入，便可完成总投资33.1亿元的项目建设，极大程度上缓解了资金压力。在经营过程中，由于社会资本的参与，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，减少了政府的风险。项目属于目前唐山市规模较大的重点城市基础设施及公共服务类项目，具备广泛的示范效应；根据历届世园会经验，世园会及后期运营的门票、特许经营、商务物流等收入种类多，后续还将谋划一大批配套的商业项目，收入相对稳定，同时唐山市世园会会址在世园会举办后将永久保留，可持续取得经营收益、带动周边地区的开发。

（二）案例二：枣强县教育园区PPP项目

枣强县教育园区PPP项目位于河北省衡水市枣强县，是该县以提升城市吸纳、聚集、承载能力为目标，着力实施“小县大县城”战略，努力提升县城建设质量和水平的重点工程项目之一。目前，枣强县正在大力推进PPP项目建设。按照财政部划定的PPP项目财政可承担能力应控制在每年本地公共财政预算支出的10%以下的红线，经过充分科学论证，方案是可靠可行的。2016年全县公共财政预算支出约12亿元，除去必保支出外，剩余可用财力1.1亿元。其中，县教育园区地下综合管廊 (一期) PPP项目，总投资7.4亿元，建设单位自筹1.8亿元，银行贷款5.6亿元，项目合作期30年，政府每年财政补贴约5000万元，由于该县以前基本没有政府债务，完全有能力做成该投资规模的PPP项目。项目建成后，对全区基础设施的发展和人民生活改善具有深远的意义。

（三）案例三：沙河市污水处理PPP项目

为了盘活政府存量资产，推进政府向社会力量购买服务，实现污水处理市场化运营，改善公共服务质量，减少财政支出压力，2015年5月沙河市开始首例PPP项目——污水处理PPP项目运作。沙河市污水处理PPP项目是一个将污水处理特许经营权打包出让的项目，包含沙河市污水处理厂、新环和白塔镇等3家污水处理厂。沙河市将3家污水处理厂30年的特许经营权打包，以3亿元的价格向社会资本方公开出让，通过政府采购确定社会资本合作方。社会资本方成立独资项目公司，对污水处理厂实行市场化运营，并按照合同约定污水处理量和价格由沙河市财政向其支付污水处理费，依此回收投资并取得合理回报。对项目涉及的现有职工由项目公司全部接收，沙河市保留其事业人员编制。合作期满后，项目公司将本项目资产（包括新增资产）全部无偿移交给沙河市政府。经过一年多的时间，目前沙河市污水处理PPP项目已完成项目调研、推介宣传、方案论证、磋商谈判和合同签约等工作，在下一步成立项目公司后，沙河市污水处理即可实现市场化运营，实现政府、企业、社会多方共赢。

（四）案例四：邢台市污水处理二厂一期工程项目

邢台市污水处理二厂一期工程项目位于京港澳高速公路与京汉客运站专线之间，厂区占地约90亩，为单层加盖地下式污水处理厂，主要承担龙岗新区、中心城区滨江路以东、京港澳高速以西、建设大街以南、百泉大道以北的污水处理任务。采用改良A2O脱氮除磷工艺+浸没式超滤膜工艺+臭氧接触脱色工艺。项目建设规模为处理污水10万吨/日，出水水质达到高于《城镇污水处理厂污染物排放标准》GB18918-2002中的一级A标准的 “一级A+标准”。项目总投资45524万元，其中：建设投资43670万元，建设期利息1516万元，流动资金338万元。项目公司注册资本为13657.2万元，其中，政府出资代表占注册资本的40%；社会资本方占注册资本的60%。项目采用“建设—运营—移交”模式，由双方共同出资组建项目公司，依法作为主体开展项目的投融资、建设、运营维护、移交。项目采用政府付费回报机制，政府方按照项目协议约定的水量和水价向项目公司支付污水处理服务费，项目公司依此收回投资并获得合理回报。

三、PPP模式落地方面存在的问题

虽然当前在推广PPP模式和基金工作中取得了一些成效，但从推进和实施情况看，还存在一些难点和不足，主要表现为以下几个方面。

（一）法律保障体系不健全

由于官员的调动以及政策的变动，导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，容易造成地方政府换届后对社会投资人违约。而PPP项目运营时间长，投资额巨大，在整个生命周期中涉及财政补贴，并且三五年就需要动态调整，这样就会给PPP项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。同时，领导换届或者政策变动以后，一些部门很难再继续做好项目识别、项目准备、项目采购等相关工作。因此，要求有完善的法律制度对原先签订的PPP项目进行保护。

（二）项目分布不均衡

从PPP项目库情况看，存在较明显的不平衡现象。从地域分布看，有的地方项目谋划少、储备少、质量不高；从行业领域看，PPP项目多数集中在市政工程和交通领域，教育、医疗、养老等领域项目较少；从项目入库情况看，部分项目资料填报不规范，项目进出较为随意，甚至有商业项目混入，影响项目的顺利推进。

（三）项目运作不规范

有的PPP项目实施方案质量不高，风险分配、交易结构设计不清晰；有的项目未经物有所值评价和财政承受能力论证就进入采购阶段；有的地方政府债务压力大、隐性举债“暗道”被堵的形势下，把推广PPP当作是一种融资手段，明确给予社会资本固定回报；还有的地方仍然把融资平台公司作为项目实施机构。

（四）中介支持不到位

政府在推进PPP项目过程中，按照专业化分工，在PPP项目的物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案编制等关键环节，离不开专业中介机构的支持。发达国家做PPP项目聘请顾问是一种惯例，在聘请顾问时最重视的是他们的经验。我国为PPP项目聘请中介机构的做法尚未普及，特别是国内权威的PPP管理咨询机构由于垄断性极强，收费高昂，不利于PPP模式推广工作。同时，中介机构服务质量参差不齐，中介支持的缺失极易导致PPP项目的失败。

四、PPP模式落地的对策建议

推进PPP工作，解放思想是前提、领导重视是关键、严格程序是基础、能力提高是目的。综合新时期PPP项目工作，既要抓项目建设，又要抓人才队伍建设；既要抓制度建设，又要抓环境建设。鉴于此结合PPP项目实际提出以下几点建议：

（一）解放思想是项目启动的前提

对于大多数地方来讲，PPP项目是一个全新的事物，无论是运作模式还是操作方式，都是以往未曾遇到过的，从谋划推进到成功实施，都需要不断解放思想，摆脱以往项目建设单纯依靠财政投入的固有观念，打破以往重建设轻管理、重投入轻经营的思维桎梏。以上种种PPP项目的实施，使我们深刻认识到，PPP模式有利于政府转变职能，使政府从过去的公共服务提供者变为监管者；有利于充分发挥市场机制作用，激发民间投资活力；有利于充分发挥政府和社会资本的优势，改善公共服务质量，以较低的成本为公众提供高质量的服务，减轻财政支付压力；有利于盘活政府存量资产，拓宽政府融资渠道，通过多方合作，实现互利共赢。只有观念转变了，行动才会跟上。必须深刻意识到PPP模式在资金节约、提升公共服务能力、促进经济发展等方面的巨大优势，不仅会降低财政压力，而且会带来很好的经济效益和社会效益，是当前应对经济下行压力，加快新型城镇化建设，促进经济增长的重要举措。

（二）领导重视是项目成功的关键

PPP项目专业性强，涉及面广。只有领导高度重视，强力推进，才能统一思想、形成合力、提高效率。应该把PPP模式推广工作摆上重要日程，当作当前的重要工作来抓，这样才会有效率、有效果、出成果。在推进过程中，在项目申报、论证、管理等环节，需要一丝不苟、精益求精地把好项目做好。唐山世园会PPP项目得以成功落地，得益于该项目得到了领导的高度重视和全力支持，期间，唐山市副市长、该市财政局局长、南湖管委会主任等领导，亲自过问、协调解决工作中的重点、难点问题，有力保障了工作的顺利推进。枣强、威县和沙河的PPP项目从谋划到实施的每一步，各级领导都亲力亲为，全力以赴，深入一线进行调查摸底，掌握具体数据指标。可以说，项目的顺利推进，得益于当地领导的高度重视，全程参与。实践证明，只有领导高度重视，才能有效整合各方力量，办好对政府、社会、企业都有利的好项目。

（三）严格程序是项目实施的基础

严格履行程序是推进PPP项目的原则和标准。PPP项目长达数十年的合同期以及复杂的管理过程，对政府的管理能力有较高的要求，这就需要政府建立健全强有力的监督管理制度。一是建立全周期项目监督机制。在准入期加强对项目适用性竞争程序的监督、在建设期加强对资金使用的监督、在运营期加强对服务质量的监督；二是构建PPP项目绩效评价体系。构建包括政府绩效评估专家与公众评价、审计部门评估“三位一体”的体系，对项目运作、资金使用和服务质量等进行综合考核评价，确保项目建设达到预期目标。三是提高公众参与度。让更多的公众参与对PPP项目的监督，特别是要充分发挥媒体的监督作用。同时，由于PPP项目有多个重要时间节点要求，其中，执行提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日，从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日不得少于10日，磋商文件的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日等。所以，PPP项目的每一环节，都要在横向上合规合理，纵向上逐步推进，需要向社会公布的，要积极利用网络等现代化手段进行公示；需要明确时间节点的，需要严格执行。每一个步骤都要全程监督，保证程序的公开透明。只有这样，才能更好地保障政府和社会资本方的各项权益，才能为项目的顺利实施提供良好的氛围。

（四）能力提升是项目落地的目的

自上世纪80年代PPP模式首次引入以来，中国PPP模式以特许经营类的BOT模式为主，项目主要为有收益的基础设施项目，社会资本方以外资为主，民营资本进入较晚，且整体参与程度不高。推广PPP模式，可借鉴的经验有限，接触的又是新生事物，最重要的一点，就是要在工作中学习，即边干边学。一方面，对于各种政策文件依据和参考资料，需要沉下心来学习。只有吃透政策，掌握流程，明确要求，工作起来才能得心应手，游刃有余。在实践层面，也要探讨摸索，相互交流借鉴，要善于灵活运用各种专业知识，提高工作效率，推动PPP项目建设取得实实在在的进展。另一方面，需要进一步加快人才培养。PPP项目涉及金融、法律、会计等多个领域的专业知识，需要一批精通业务尤其是具有实际操作能力的复合型人才队伍。为此，一是要进一步加强对全市各级相关部门的工作人员的培训；二是要加大相关专业人才的引进力度；三是积极发展专业中介机构，加大相关专业人才和管理技术的引进力度，通过市场机制，提升PPP管理专业化和决策科学化水平。

中国城市化经过长期的高速发展，在取得成就的同时出现了大量问题。房价见顶，土地财政难以为继；环境问题日益突出，污染治理需要大量资金。党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。当前中国经济亟需转变经济发展方式，更加注重经济发展的质量和效益，而在当前的经济发展情况下，PPP可以带来体制和机制的创新，对解决当前问题提供有益的帮助。■

（作者单位：河北省财政厅）

[1]贾康，孙洁.公私伙伴关系PPP的概念、起源、特征与功能[J]，财政研究，2009，（10）.

[2]罗凤.PPP模式及其在基础设施建设中的应用[J].四川建筑科学研究，2008，（06）.

[3]郑登登.浅谈PPP模式的优点和在我国推行PPP模式需解决的问题[J].财经界（学术版），2015，（21）.

（本栏目责任编辑：尹情）